III SAB/Wr 1525/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Piotr Kieres (sprawozdawca) Sędziowie: Sędzia WSA Jadwiga Danuta Mróz Sędzia WSA Maria Tkacz - Rutkowska po rozpoznaniu w Wydziale III na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 12 maja 2020 r. sprawy ze skargi A.S. na bezczynność Wojewody D. w przedmiocie wniosku o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę: I. stwierdza, że Wojewoda D. dopuścił się bezczynności; II. stwierdza, że bezczynność Wojewody D. miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. zobowiązuje Wojewodę D. do wydania aktu administracyjnego w sprawie, w terminie 30 dni od daty otrzymania przez organ prawomocnego wyroku wraz z aktami; IV. przyznaje od Wojewody D. na rzecz Strony skarżącej sumę pieniężną w kwocie: 2.000,00 zł (dwa tysiące złotych); V. zasądza na rzecz Strony skarżącej od Wojewody D. kwotę: 597,00 zł (pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowoadministracyjnego.

Przedmiotem skargi A.S.dalej: Strona, Skarżąca) jest bezczynność Wojewody D. (dalej: Organ, Wojewoda) w przedmiocie wniosku o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę. Jak wynika z akt sprawy 22 sierpnia 2017 r. Strona złożyła stosowny wniosek wraz z dokumentami. Pismem z 8 listopada 2017 r. Organ wezwał Stronę o uzupełnienie wniosku (złącznik nr 1) w terminie 7 dni z pouczeniem, że nieuzupełnienie braku spowoduje pozostawienie wniosku bez rozpoznania. W dniu 22.11.2017 r. wpłynął do Organu od Strony załącznik nr 1. Następnie pismem z 4 grudnia 2017 r. Wojewoda występuje do Komendy Wojewódzkiej Policji, Delegatury ABW we W. oraz Komendy N. Oddziału Straży Granicznej o przekazanie informacji, czy wjazd i pobyt Strony na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej stanowi zagrożenie dla obronności lub bezpieczeństwa państwa/ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego. Z tego samego dnia pochodzi pismo Organu kierowane do Strony, w którym zawarto informację o nowym terminie załatwienia sprawy wyznaczonym na dzień 4.01.2018 r. - w związku z koniecznością dostarczenia brakujących dokumentów, a także wezwanie o dostarczenie w terminie 14 dni: zał. nr 1 podpisanego przez osobę umocowaną, bo dostarczony został załącznik z podpisem nieczytelnym; korekt umowy zlecenia w zakresie wynagrodzenia i przewidywanej ilości godzin pracy, bo dostarczona umowa jest niezgodna z warunkami z załącznika nr 1. W piśmie pouczono Stronę, że jeśli dokumentów nie dostarczy to decyzja pobytowa zostanie podjęta w oparciu o dotychczasowo zebrany materiał, a także poinformowano o możliwości otrzymania stempla w paszporcie. W dniu 02.01.2018 r. Organ otrzymał pismo z Komendy Wojewódzkiej Policji informujące, iż ze sprawdzeń dostępnych baz danych nie wynika, by pobyt Strony na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej stanowił zagrożenie dla ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego. Do Organu 11 stycznia 2019 r. trafia pismo Strony z prośbą o przyspieszenie rozpoznania sprawy, a w dniu 05.03.2019 r. wniosek Strony o udzielenie informacji o toczącej się sprawie wraz z ponowną prośbą o przyspieszenie jej rozpoznania. Organ 15 kwietnia 2019 r. otrzymuje ponaglenie Strony na niezałatwienie przez Wojewodę sprawy w terminie, które przekazane zostaje pismem z 4 listopada 2019 r. do Urzędu do Spraw Cudzoziemców. W dniu 06.12.2019 r. do Organu trafia kierowana do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skarga na bezczynność. W dniu 13.12.2019 r. Organ sporządza pismo do Strony, w którym informuje o nowym terminie załatwienia sprawy: 12.03.2019 r., a także wzywa o: przedłożenie dokumentu, z którego wynika posiadanie zapewnionego miejsca zamieszkania; informacji starosty o braku możliwości zaspokojenia potrzeb kadrowych pracodawcy; wypełniony i podpisany zał. nr 1; wyjaśnienie rozbieżności między umową zlecenia, a zał. nr 1 oraz zawarł informacji o możliwości zapoznania z zebranymi materiałami/dowodami. W skardze wyartykułowano zarzuty o naruszeniu art. 8, art. 12, art. 35 § 1 i art. 35 § 3 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.) – dalej jako k.p.a. Zawarte w niej zostały wnioski o: 1) zobowiązanie Wojewody do udzielenia Skarżącej zezwolenia na pobyt czasowy; 2) stwierdzenie, że Wojewoda dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania z rażącym naruszeniem prawa; 3) przyznanie sumy pieniężnej w wysokości 10.000,00 zł.; 4) zasądzenie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa. W uzasadnieniu skargi wskazano, że od złożenia wniosku minęło ponad 2 lata, Organ nie udzielił informacji na temat stanu sprawy, jak i nie poinformował o niezałatwieniu sprawy w terminie. Wszelkie pisma Strony pozostały bez odpowiedzi - w tym również informacja o chorobie bliskiej Stronie osoby. Brak możliwości wyjazdu odbije się na relacjach rodzinnych. W związku z zaistniała sytuacją Skarżąca zażądała przyznania od Organu sumy pieniężnej w wysokości 10.000,00 zł. W odpowiedzi na skargę Organ wniósł w pierwszej kolejności o odrzucenie skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 3, w związku z art. 57 §1 zd. wstępne oraz art. 46 § 1 pkt 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r, poz. 2325 ze zm.) – dalej jako p.p.s.a., albowiem w piśmie nie została precyzowana osnowa – żądanie skargi (czy jest to bezczynność, czy też przewlekłość). W takim przypadku po bezskutecznym wezwaniu o uzupełnienie braków formalnych skargę należało odrzucić. Wskazano dalej, że skarga dotyczy prawdopodobnie bezczynności, a Organ obecnie nie jest już bezczynny albowiem pismem z 13 grudnia 2019 r. wezwał Stronę do uzupełnienia braków formalnych i wyznaczył nowy termin załatwienia sprawy. Ponadto zdaniem Organu wezwanie Strony o dokumenty, które mogą mieć wpływ na przyznanie zezwolenia/negatywne rozpatrzenie wniosku, uniemożliwia zastosowanie art. 149 § 1b p.p.s.a. W dalszej części odpowiedzi na skargę wskazano, że sposób prowadzenia spraw przez pracowników Organu nie wynika ze złej woli/lekceważenia wniosków Strony, ale z ogromnej ilości wpływających do Organu wniosków cudzoziemców, konieczności procedowania w wielu spraw naraz i fluktuacji pracowników. Organ nie znajduje również podstaw dla uznania, by bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz dla zasadzenie na rzecz Skarżącej sumy pieniężnej. W posumowaniu Organ stwierdza, iż jest świadom uchybień w terminowości Jego pracy i wymierzenie Mu kar finansowych i tak nie będzie mogło zmienić istniejącej sytuacji. W odpowiedzi na wezwanie Sądu pełnomocnik Skarżącej sprecyzował, iż złożona skarga jest skargą na bezczynność Wojewody. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, zważył co następuje: Skarga jest uzasadniona. Na wstępie wskazać trzeba na art. 119 pkt 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325) – dalej jako p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art.120 p.p.s.a.). Na przytoczonej podstawie Sąd rozpoznał niniejszą sprawę w ww. trybie. Dalej odnosząc się do zawartego w skardze wniosku o odrzucenie skargi, z uwagi na brak sprecyzowania żądania skargi wskazać należy, że wezwaniem z 3 stycznia 2020 r. Sąd zwrócił się do Skarżącej o wyraźne wskazanie, czy skarga dotyczy przewlekłego prowadzenia postepowania, czy też bezczynności. I w odpowiedzi pismem z 14 stycznia 2020 r. Skarżąca jednoznacznie wypowiedziała się, że złożona skarga jest skargą na bezczynność Wojewody. Tym samym brak jest podstaw do zastosowania art. 58 § 1 pkt 3 p.p.s.a., albowiem wytknięte braki zostały uzupełnione w terminie Następnie wskazać należy, że bezczynność organu, czyli niekorzystanie z kompetencji, którą ze względu na zaistnienie wymaganych przez prawo okoliczności organ jest obowiązany wykorzystać, stanowi specyficzny przejaw nielegalności zachowań administracji publicznej (por. M. Miłosz, Bezczynność organu administracji publicznej w postępowaniu administracyjnym, Warszawa 2012 r., s. 92 i nast.). Pojęcie bezczynności zawarte jest w art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a. normującym instytucję ponaglenia. Zgodnie z ww. przepisem stronie służy prawo wniesienia ponaglenia, jeżeli nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1. Zarówno doktryna, jak i orzecznictwo sądów administracyjnych są zgodne, że z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy w ustalonym przepisami terminie organ administracji publicznej nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, albo nie podjął stosownej czynności materialnej (wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a.). Dla oceny zasadności skargi na bezczynność nie ma przy tym znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność dokonana, a w szczególności czy bezczynność została spowodowana zawinionym albo też niezawinionym opóźnieniem organu, czy też wiąże się z jego przeświadczeniem, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinny zostać wydane/dokonane. Natomiast w myśl ogólnej reguły wyrażonej w art. 12 § 1 k.p.a., organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia i realizując jednocześnie obowiązek wszechstronnego zbadania stanu faktycznego sprawy. Wyrażona w tym przepisie zasada szybkości i wnikliwości postępowania została skonkretyzowana w art. 35 k.p.a., którego § 1 stanowi, że organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki, a o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 lub w przepisach szczególnych, także z przyczyn niezależnych od organu, organ ten jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. W ocenie Sądu Organ dopuścił się bezczynności. Z akt sprawy wynika, że złożony 22 sierpnia 2017 r. wniosek o zezwolenie na pobyt czasowy i pracę nie został załatwiony we właściwym terminie. Organ aktywność swoją albo podejmował w krótkim okresie czasu po wniesieniu wniosku, albo gdy poczuł się zmuszony skargą kierowaną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego – na co wskazuje sekwencja zdarzeń. Tym samym po 2 stycznia 2018 r. (wpływ pisma z Policji do Organu), aż do 13.12.2019r. (pomijając datowane na 4.11.2019 pismo o przekazaniu ponaglenia do Urzędu do spraw Cudzoziemców) w sprawie przez prawie 2 lata nie działo się nic (mimo wystosowywanych przez Stronę próśb. Powyższe wskazuje, że Organ pozostawał w sprawie bezczynny, naruszając w ten sposób zasady i terminy określone w art. 35, art. 36 oraz w art. 8, art. 12 k.p.a.. Okres zwłoki ze strony Organu przekroczył, maksymalny termin dla załatwienia sprawy w przedmiocie rozpoznania wniosku Skarżącej, a w sprawie nie zachodzą okoliczności ekskulpujące tę bezczynność Organu. W stwierdzonym stanie rzeczy stwierdzić należało, że Organ dopuścił się bezczynności w prowadzonym postępowaniu (art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.), o czym orzeczono w pkt I sentencji wyroku. Wskazać należy, że w orzecznictwie sądów administracyjnych akcentuje się, że rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym - bez żadnej wątpliwości i wahań - można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia, jako rażące, musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Podkreśla się także, że dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Charakter rażący ma bezczynność o znamionach "wyjątkowej" (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 września 2016 r., sygn. akt I OSK 296/15; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 lutego 2016 r., sygn. akt I OSK 2451/14). Biorąc zaś pod uwagę czas trwania postępowania – od 22.08.2017 r., jak i opisaną wyżej postawę Organu, Sąd uznał, że Jego bezczynność w prowadzonym postępowaniu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, przez które należy rozumieć oczywiste naruszenie obowiązku wynikającego z przepisów prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Podkreślenia wymaga, że stwierdzona bezczynność wynikała wyłącznie z bierności Organu. O rażącym naruszeniu prawa w postaci bezczynności świadczy: milczenie Organu po reakcji Skarżącej na wezwanie, zlekceważenie dwukrotnej prośby Strony o przyspieszenie rozpoznania sprawy oraz zainteresowanie się sprawą przez Organ dopiero po wniesieniu skargi na bezczynność Organu. Sytuację, w której Strona czeka tak długo - od 2017 roku - na rozstrzygnięcie Organu, następnie Organ milczy wobec kierowanych do Niego pisemnych próśb Strony i wreszcie Organ podejmuje działania dopiero przymuszony wniesieniem skargi – mimo istnienia prawem przewidzianych terminów nie da się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa i jednoznacznie wskazuje na rażące naruszenie prawa. Zachowanie Organu podważa również zaufanie jednostki do organów administracji publicznej. W ocenie Sądu, wykazana bezczynność nosi cechę rażącego naruszenia prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.), o czym Sąd orzekł w pkt II wyroku. Z uwagi na brak rozstrzygnięcia w sprawie Skarżącej Organu Sąd zobowiązał Organ do wydania aktu administracyjnego w sprawie Skarżącej w terminie 30 dni od daty otrzymania przez Organ prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (pkt III sentencji wyroku). Zgodnie z art. 149 § 2 p.p.s.a. Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Przyznanie skarżącemu sumy pieniężnej stanowi kwestię uznaniową, o czym świadczy posłużenie się w treści wspomnianego wyżej przepisu czasownikiem "może". Jednocześnie ustawodawca nie wskazał żadnych przesłanek, jakimi powinien kierować się Sąd, przyznając określoną sumę pieniężną. W tym względzie należy nadmienić, iż dla tej oceny nie ma znaczenia zgłoszone przez stronę żądanie, gdyż Sąd nie jest związany wnioskami skargi (art. 134 p.p.s.a.) Uwzględnienia natomiast wymaga kompensacyjny charakter uprawnienia, ma ono bowiem służyć nie tylko zdyscyplinowaniu organu administracji publicznej, ale przede wszystkim niejako wynagrodzić stronie wadliwe działanie tegoż organu. Sąd w ramach przysługujących kompetencji orzekł o przyznaniu na rzecz Skarżącej sumy pieniężnej w wysokości 2.000,00 zł. uznając, że przyznana kwota w sposób dostateczny zrekompensuje Skarżącej krzywdy moralne związane z długim oczekiwaniem na rozpoznanie jej wniosku. W ocenie Sądu, zawarte w skardze żądanie przyznania sumy pieniężnej w wysokości 10.000,00 zł byłoby w realiach sprawy zbyt wygórowane (czego konsekwencją jest pkt IV wyroku). O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200, w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a. w pkt V wyroku.