III SAB/Wr 246/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Sędziowie: Asesor WSA Władysław Kulon, Sędzia WSA Wojciech Śnieżyński (sprawozdawca), Gabriel Węgrzyn, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 14 maja 2020 r. sprawy ze skargi S. A. na bezczynność Wojewody D. w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy oddala skargę w całości.

Działający przez profesjonalnego pełnomocnika S. A. (dalej: skarżący) wniósł 11.02.2020 r. (data wpływu do organu) - skargę na bezczynność Wojewody D., (dalej: Wojewoda, organ) w związku ze sprawą z jego wniosku z 13.02.2019 r. (data wpływu) o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy. Na podstawie art. 50 § 1, art. 52 § 1 i 2, art. 53 § 2b, art. 54 § 1 w zw. z art. 57 § 1 pkt 1-3 w zw. z art. 3 § 1 i 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. - dalej: p.p.s.a.), zarzucił naruszenie prawa procesowego tj. art. 6, art. 7, art. 7a, 8, art. 12, art. 35 § 1 i 3 oraz art. 36 § 1 k.p.a. przez rażące przekroczenie terminów do załatwienia sprawy w postępowaniu, a także naruszenie prawa procesowego, tj. art. 44 § 1-4 k.p.a. poprzez uznanie, że w realiach sprawy pismo z 15.05.2019 r. uznać należy za doręczone wnioskodawcy, w sytuacji w której nie zostały spełnione wszystkie przesłanki wynikające z art. 44 k.p.a., a mianowicie pismo z 15.05.2019 r. nie zostało dwukrotnie awizowane, co miało wpływ na wynik postępowania. Wobec podniesionych zarzutów skarżący wniósł o zobowiązanie organu do wydania decyzji w terminie 14 dni od daty otrzymania przez organ odpisu prawomocnego wyroku; dokonanie kontroli przewlekłości postępowania administracyjnego (powinno być bezczynności – pod. Sądu); przyznanie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w maksymalnej wysokości na podstawie art. 154 § 7 p.p.s.a. oraz zasądzenie od organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Strona skarżąca uzasadniła wnioski procesowe i zaprezentowała swoje stanowisko w sprawie. W szczególności zwrócono uwagę, że pismem z 15.05.2019 r. Wojewoda wezwał skarżącego do uzupełnienia braków formalnych wniosku w terminie 7 dni, pod rygorem pozostawienia sprawy bez rozpoznania. Wezwanie zostało przesłane na adres podany przez skarżącego we wniosku i następnie w dniu 06.06.2019 r. zwrócone zostało do organu z adnotacją "zwrot – nie podjęto w terminie". Organ przyjął, że doręczenie przesyłki nastąpiło w dniu 04.06.2019 r., zatem 7-dniowy termin do uzupełnienia braków formalnych upłynął w dniu 11.06.2019 r. Dnia 18.07.2019 r. Wojewoda zawiadomił skarżącego o pozostawieniu wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy bez rozpoznania. Według skarżącego organ w sposób wadliwy uznał pismo z 15.05.2019 r. za doręczone skarżącemu i w rezultacie pozostawił jego wniosek bez rozpoznania. Uzasadniając takie stanowisko wskazał, że instytucja tzw. "doręczenia zastępczego" uregulowana została w art. 44 k.p.a. Warunkiem przyjęcia fikcji prawnej polegającej na uznaniu, że doręczenie takie nastąpiło, jest dysponowanie przez organ niebudzącym wątpliwości dowodem na potwierdzenie, że przesłanki określone w/ w przepisie zostały spełnione. Koniecznym jest przy tym łączne dokonanie wszystkich czynności przewidzianych we wskazanym przepisie, które w realiach sprawy nie zostały łącznie spełnione, ponieważ zarówno strona jak i wskazani przez nią świadkowie, współlokatorzy skarżącego z lokalu mieszkalnego znajdującego się przy ul. [...], we W., nie natrafili w okresie od maja do czerwca 2019 r. w skrzynce na listy lub w innym do tego przeznaczonym miejscu na awizo przesyłki adresowanej do skarżącego. Zarówno skarżący jak i jego współlokatorzy, będący osobami postronnymi i niezainteresowanymi sposobem rozstrzygnięcia sprawy złożyli oświadczenia z pouczeniem o odpowiedzialności karnej związanej z podaniem nieprawdy. Z załączonych oświadczeń wynika, że wskazane osoby nigdy w okresie od maja do czerwca 2019 r. nie obierały korespondencji ani jakiegokolwiek awiza w sprawie. Za istotne autor skargi uznał wskazanie, że organ otrzymał informację, że skarżący kwestionuje otrzymanie zawiadomień o nadejściu przesyłki, nie mógł zatem uznać, że został on zawiadomiony w sposób niebudzący wątpliwości o pozostawieniu pisma, miejscu, gdzie może je odebrać i terminie odbioru. Dodatkowo zgłaszane przez skarżącego niedoręczenie pisma zawierającego wezwanie do uzupełnienia braków formalnych było dodatkowo uprawdopodobnione faktem, że w czasie przesłania pisma trwały strajki pocztowców, która to okoliczność stanowi fakt notoryjny zgodnie z art. 77 § 4 k.p.a. Organ powziąwszy wiedzę o wadliwym doręczeniu spornego pisma (a co za tym idzie nieprawidłowym pozostawieniu wniosku bez rozpoznania), z urzędu powinien kontynuować postępowanie w sprawie. Skarżący zwrócił również uwagę, że strona kwestionując prawidłowość doręczenia nie może samodzielnie przeprowadzić procedury reklamacyjnej z uwagi na fakt, że nie zna numeru przesyłki, gdyż z racji braku awizowania przesyłki ma do niego dostęp wyłącznie nadawca, a ponadto zgodnie z zasadami składania reklamacji na Poczcie Polskiej, do jej wniesienia uprawniony jest jedynie nadawca. Zgodnie z informacjami posiadanymi przez skarżącego organ nie wniósł jednak reklamacji w sprawie, mimo poinformowania o braku pozostawienia mu jakiegokolwiek awizo. Powyższe jest o tyle istotne, że wdrożenie procedury reklamacyjnej stanowi w praktyce jedyne narzędzie do ustalenia niedoręczenia wezwania do uzupełnienia braków formalnych, natomiast na organie ciąży ustawowy obowiązek pouczania, informowania i wyjaśnia stronie wszelkich wątpliwości, który obejmuje każdy etap sprawy administracyjnej. W ocenie pełnomocnika skarżącego, mając na uwadze wskazane okoliczności, na skutek powzięcia wiadomości o nieprawidłowym doręczeniu wezwania do uzupełnienia braków formalnych, organ powinien z urzędu kontynuować postępowanie w sprawie z wniosku o udzielenie zgody na pobyt czasowy. Nie ulega zatem wątpliwości, że w sprawie doszło do bezczynności Wojewody. W odpowiedzi na skargę, Wojewoda wniósł o jej oddalenie. Argumentacja zamieszczona w piśmie procesowym organu sprowadzała się do wykazania prawidłowości zastosowania w sprawie doręczenia zastępczego uregulowanego w art. 44 k.p.a. Wobec tego organ wyjaśnił, że uznane w ten sposób za doręczone wezwanie z 15.05.2019 r. zostało wysłane do strony na adres podany przez nią we wniosku. Pierwsze awizo nastąpiło w dniu 21.05.2019 r., drugie awizo zaś w dniu 29.05.2019 r. Następnie przesyłka została zwrócona do organu w dniu 6.06.2019 r. z adnotacją: "zwrot - nie podjęto w terminie". Zauważano dalej, że pismo z 15.05.2019r. było przechowywane w placówce pocztowej w okresie od 21.05.2019 r. do 6.06.2019 r., a więc przez 17 dni. Pierwsze zawiadomienie z 21.05.2019 r. o pozostawieniu pisma wraz z informacją o możliwości jego odbioru w terminie siedmiu dni, licząc od dnia pozostawienia, umieszczono w miejscu wskazanym w art. 44 § 2 k.p.a. - w skrzynce oddawczej adresata. Kolejnego zawiadomienia dokonano 29.05.2019 r., pozostawiając zawiadomienie wraz z informacją o możliwości odbioru pisma w terminie nie dłuższym niż czternaście dni od daty pierwszego zawiadomienia i umieszczono je w miejscu wskazanym w art. 44 § 2 k.p.a. W związku z powyższym uznać należy, że spełnione zostały wszystkie przesłanki dla przyjęcia fikcji doręczenia zastępczego. Na kopercie zawierającej zawiadomienie z 15.05.2019 r. zamieszczono dwukrotnie datę awizowania przesyłki wraz z podpisami doręczycieli. Ponadto na zwrotnym potwierdzeniu odbioru zaznaczono, że umieszczono zawiadomienie w oddawczej skrzynce pocztowej adresata. Wobec powyższego organ nie ma wątpliwości, że pracownicy Poczty Polskiej w prawidłowy sposób potwierdzili zarówno próby doręczenia pisma, jak i okoliczność pozostawienia stosownego zawiadomienia w skrzynce oddawczej strony. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga na bezczynność organu, w sprawie z wniosku skarżącego o wydanie decyzji zezwalającej na pobyt czasowy, okazała się bezzasadna. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany wskazanymi przez stronę skarżącą zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Pojęcie "bezczynność" zostało zdefiniowane w art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. ("nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1"). Zarówno doktryna, jak i orzecznictwo sądów administracyjnych są zgodne, że z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy w ustalonym przepisami terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu, albo nie podjął stosownej czynności materialnej (wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a.). Dla oceny zasadności skargi na bezczynność nie ma przy tym znaczenia, czy i w jakim stopniu do nieterminowości działania organu przyczyniła się sama strona. Jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 12 § 1 i 2 k.p.a., jest zasada jego szybkości. Istota tej zasady sprowadza się do konstatacji, że organy administracji publicznej powinny działać w sprawie nie tylko wnikliwie ale i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Zwłaszcza sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji czy wyjaśnień, winny być załatwione niezwłocznie. Wskazać należy, że art. 35 § 1-3 k.p.a. stanowi rozwinięcie w/w zasady, zobowiązując organy administracji publicznej do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki. Wymaga zaakcentowania, że – zgodnie z powołanym przepisem - niezwłocznie winny być załatwione sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Natomiast załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca a sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Podkreślić trzeba, że w myśl art. 35 § 5 k.p.a., do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony lub przyczyn niezależnych od organu. O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia (art. 36 § 1 k.p.a.). Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a.). W myśl natomiast przepisów art. 44 k.p.a. w razie niemożności doręczenia pisma w sposób wskazany w art. 42 i 43 k.p.a. operator pocztowy w rozumieniu ustawy Prawo pocztowe przechowuje pismo przez okres 14 dni w swojej placówce pocztowej – w przypadku doręczania pisma przez operatora pocztowego; pismo składa się na okres czternastu dni w urzędzie właściwej gminy (miasta) – w przypadku doręczania pisma przez pracownika urzędu gminy (miasta) lub upoważnioną osobę lub organ. (§ 1) Zawiadomienie o pozostawieniu pisma wraz z informacją o możliwości jego odbioru w terminie siedmiu dni, licząc od dnia pozostawienia zawiadomienia w miejscu określonym w § 1, umieszcza się w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy nie jest to możliwe, na drzwiach mieszkania adresata, jego biura lub innego pomieszczenia, w którym adresat wykonuje swoje czynności zawodowe, bądź w widocznym miejscu przy wejściu na posesję adresata. (§ 2) W przypadku niepodjęcia przesyłki w terminie, o którym mowa w § 2, pozostawia się powtórne zawiadomienie o możliwości odbioru przesyłki w terminie nie dłuższym niż czternaście dni od daty pierwszego zawiadomienia. (§ 3) Doręczenie uważa się za dokonane z upływem ostatniego dnia okresu, o którym mowa w § 1, a pismo pozostawia się w aktach sprawy. (§ 4). Z kolei zgodnie z przepisem art. 64 § 2 k.p.a. jeżeli podanie nie spełnia innych wymagań ustalonych w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w wyznaczonym terminie, nie krótszym niż siedem dni, z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. Z zebranego w sprawie materiału dowodowego - w sposób niebudzący wątpliwości - wynika, że 13.02.2019 r. do Wojewody D. został złożony wniosek skarżącego o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy. Pismem z 15.05.2019 r. organ wezwał skarżącego do uzupełnienia braków formalnych wniosku o udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy – w terminie 7 dni od otrzymania przez skarżącego wezwania. Organ pouczył przy tym skarżącego, że nieusunięcie dostrzeżonych braków wniosku skutkować będzie pozostawieniem go bez rozpoznania, jak również o treści przepisów art. 41 § 1 oraz art. 40 § 4 i § 5 k.p.a. Przesyłka z wezwaniem skierowanym do skarżącego - na adres wskazany we wniosku, jak wynika z koperty, była dwukrotnie awizowana, tj. 21.05.2019 r. i 29.05.2019 r. Nie została ona podjęta przez skarżącego, wobec czego - po zwrocie nadawcy tejże przesyłki - została ona umieszczona w aktach sprawy administracyjnej. Skarżący nie uzupełnił braków formalnych wniosku. Pismem z 18.07.2019 r. organ zawiadomił skarżącego o pozostawieniu jego wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy bez rozpoznania. Zawiadomienie to zostało skierowane do skarżącego na ten sam adres, co wezwanie z 15.05.2019 r. Jak wynika ze zwrotnego potwierdzenia odbioru znajdującego się w aktach sprawy administracyjnej, przesyłka z zawiadomieniem została doręczona 26.07.2019 r. Organ, uzasadniając pozostawienie wniosku skarżącego bez rozpoznania, podniósł, że wezwał skarżącego do uzupełnienia braków formalnych wniosku o udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy – w terminie 7 dni od otrzymania przez skarżącego wezwania. Wskazał, że skarżący została przez niego pouczony, że niewykonanie tej czynności w wyznaczonym terminie spowoduje pozostawienie wniosku bez rozpoznania na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. Organ wskazywał, że pismo z wezwaniem zostało uznane za doręczone w dniu 14.06.2019 r. zgodnie z zasadami określonymi w art. 44 § 4 k.p.a. W dniu 13.09.2019 r. skarżący za pośrednictwem swojego pełnomocnika wniósł ponaglenie na niezałatwienie sprawy w terminie, które Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców postanowieniem z 18.11.2019 r. uznał za nieuzasadnione. Pismem z 10.02.2020 r. skarżący za pośrednictwem pełnomocnika złożył wniosek o wznowie postępowania. Postanowieniem z 18.02.2020 r. Wojewoda odmówił stronie wznowienia postępowania. Wziąwszy pod uwagę powyższe okoliczności, Sąd doszedł do przekonania, że w sprawie administracyjnej, nie doszło do bezczynności organu, a tym bardziej nie doszło do bezczynności rażącej. W pierwszej kolejności podkreślić należy, że wezwanie do usunięcia braków formalnych wniosku skierowano do skarżącego na adres wskazany przez niego we wniosku. Wezwania tego skarżący nie podjął, mimo dwukrotnego awizowania przesyłki je zawierającej. Ma przy tym rację organ, wskazując, że jest związany treścią przepisów k.p.a., w tym również w odniesieniu do doręczania i awizowania przesyłek przez operatora pocztowego, jakim jest Poczta Polska. Operator ten zwrócił organowi, będącemu nadawcą, niepodjętą przez skarżącego przesyłkę, w której znajdowało się wezwanie do usunięcia braków wniosku. Jak wynika z akt sprawy administracyjnej, na kopercie znajdują się faktycznie dwie adnotacje o awizowaniu i powtórnym awizowaniu przesyłki. Wobec tego, Wojewoda, będąc związanym przepisami prawa, musiał uznać, że czynności dokonane przez Pocztę Polską w dniach 21 i 29 maja 2019 r., a to próba doręczenia skarżącemu przesyłki, awizowanie i powtórne jemu awizowanie, były przeprowadzone przez operatora pocztowego prawidłowo zgodnie z przepisami art. 44 § 1-4 k.p.a. Uznać również musiał, że doręczenie zostało dokonane z upływem ostatniego dnia, o którym mowa w art. 44 § 1 k.p.a. (art. 44 § 4 k.p.a.). Następnie po zwrocie przesyłki do nadawcy, organ pozostawił ją w aktach sprawy. Oświadczenia M. A., A.K., B. O., które skarżący zaoferował jako dowód na okoliczność braku dokonywania od maja do czerwca 2019 r. jakichkolwiek prób doręczania adresowanej do skarżącego korespondencji w sprawie z jego wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, nie mogły zmienić oceny powyższej sytuacji, a to dlatego, że ze znajdującego się w aktach pocztowego dowodu doręczenia jednoznacznie wynika, że operator pocztowy próbował przesyłkę doręczyć a po nieudanej próbie awizował ją dwukrotnie – we wspomnianych wyżej datach. Oświadczenia nie mogły zmienić także oceny obowiązku organu uznania, że czynności dokonane przez Pocztę Polską były zgodne z art. 44 § 1-4 k.p.a., a także odnośnie do daty uznania doręczenia za dokonane i skutku pozostawienia bez rozpoznania wniosku, którego braków w wyznaczonym terminie skarżący nie usunął. Sąd zauważa również, że wraz z wezwaniem z 15.05.2019 r. organ wyraźnie i w sposób niebudzący wątpliwości co do znaczenia tej treści zawarł pouczenie o skutku nieusunięcia braków formalnych wniosku w postaci rygoru pozostawienia wniosku skarżącej bez rozpoznania. Organ wypełnił więc ustawowy obowiązek pouczenia strony postępowania administracyjnego o skutku niesunięcia przez skarżącego dostrzeżonych braków formalnych wniosku. Nie budzi przy tym wątpliwości, że istniały podstawy prawne dla żądania przez organ usunięcia wskazanych braków formalnych wniosku, w tym osobistego stawienia się w organie z racji tego, że wniosek z 13.02.2020 został złożony za pośrednictwem operatora pocztowego. Zawiadomienie o pozostawieniu wniosku bez rozpoznania z 18.07.2019 r. również zostało wysłane przez organ na adres skarżącego wskazany przez niego we wniosku - ten sam, na który wcześniej nadano wezwanie do usunięcia braków formalnych wniosku. Przesyłka z zawiadomieniem z 18.07.2019 r. została skutecznie doręczona skarżącemu 26.07.2019 r., co wprost wynika ze zwrotnego potwierdzenia odbioru znajdującego się w aktach sprawy administracyjnej. Wbrew twierdzeniom zawartym w skardze, skarżący mógł złożyć u operatora pocztowego reklamację, skoro twierdzi, że przesyłka z wezwaniem do usunięcia braków formalnych nie była awizowana ani za pierwszym razem, ani powtórnie, a listonosz nie podjął jakiejkolwiek próby doręczenia przesyłki. Z przedstawionych wyżej względów, Sąd doszedł do przekonania, że skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. W ocenie Sądu nie doszło w sprawie do naruszenia przepisów art. 6, art. 7, art. 7a, 8, art. 12, art. 35 § 1 i 3, art. 36 § 1 i art. 44 § 1-4 k.p.a., których naruszenie zarzucił skarżący. Jak wynika z akt administracyjnych, wniosek strony dotyczący pozwolenia na pobyt czasowy na terytorium RP wpłynął do organu w dniu 13.02.2019 r. Treść wezwania z 15.05.2019r. wskazuje, że po trzech miesiącach od złożenia wniosku organ dokonał już oceny wniosku pod kątem wymogów formalnych, których spełnienie warunkuje merytoryczne rozpoznanie wniosku. Uwzględniając wskazane w wezwaniu braki formalne wniosku, w tym dotyczące uzupełnienia formularza wniosku w punkcie: A.2, 3, 5, 17 Znaki szczególne, C.II Członkowie rodzinny, C.III. Pobyt na terytorium RP, E. Oświadczenia – podpis czytelny cudzoziemca, wezwania skarżącego z 15.05.2019 r., nie można uznać za podjęcie czynności organu administracji już po dacie, w której wniosek winien zostać załatwiony. W myśl ogólnej reguły wyrażonej w art. 12 § 1 k.p.a., organy administracji publicznej powinny działać w sprawie nie tylko szybko, ale także wnikliwie, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia i realizując jednocześnie obowiązek wszechstronnego zbadania stanu faktycznego sprawy. Wobec powyższego, na podstawie art. 151 p.p.s.a. Sąd orzekł, jak w sentencji wyroku. Sąd orzekł w sprawie na posiedzeniu niejawnym, w postępowaniu uproszczonym, stosownie do art. 119 pkt 4 p.p.s.a., zgodnie z którym, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.