III SAB/Wr 1427/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Kamila Paszowska-Wojnar (sprawozdawca), Sędziowie: sędzia WSA Katarzyna Radom, sędzia WSA Anetta Makowska-Hrycyk, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 14 maja 2020 r. sprawy ze skargi A. V. na bezczynność Wojewody D. w przedmiocie wniosku o zezwolenie na pobyt czasowy i pracę I. stwierdza, że Wojewoda D. dopuścił się bezczynności w sprawie z wniosku skarżącej; II. stwierdza, że bezczynność Wojewody D. nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. zobowiązuje Wojewodę D. do załatwienia sprawy w terminie 30 dni od daty otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; IV. zasądza od Wojewody D. na rzecz skarżącej kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

W skardze z dnia 6 listopada 2019 r. skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, A. V. (dalej: strona, wnioskodawca, skarżąca) zarzuciła Wojewodzie D. (dalej: organ) bezczynność w rozpoznaniu jej wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę. Jak wynika z akt administracyjnych sprawy, rzeczony wniosek (wraz z uzupełniającą go dokumentacją) wpłynął do D. Urzędu Wojewódzkiego we W. w dniu 21 sierpnia 2019 r. (nadany został w dniu 19 sierpnia 2019 r.). W dniu 30 września 2019 r. do organu wpłynęło ponaglenie złożone przez pełnomocnika strony, które w dniu 4 grudnia 2019 r. zostało przekazane do Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców. Po złożeniu skargi do tut. Sądu, pismem z dnia 4 grudnia 2019 r. organ wezwał stronę (działającą przez pełnomocnika) do osobistego stawiennictwa oraz – z uwagi na złożenie niekompletnego wniosku – do przedstawienia do wglądu oryginału paszportu oraz dołączenia do akt sprawy kserokopii wszystkich stron paszportowych zawierających adnotacje urzędowe w terminie 7 dni od daty otrzymania pisma, pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania. Wnosząc skargę na bezczynność Wojewody D. w sprawie skarżąca zarzuciła organowi naruszenie art. 8 § 1, art. 12 § 1 oraz art. 35 § 1 i 3 k.p.a., wnosząc o zobowiązanie organu do niezwłocznego rozpatrzenia wniosku, uznanie bezczynności organu za rażące naruszenie prawa, przyznanie sumy pieniężnej od organu w wysokości wskazanej w art. 149 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej: p.p.s.a.) oraz o zasądzenie kosztów postępowania sądowego. W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła, że pomimo skutecznego złożenia wniosku w sierpniu 2019 r., do dnia złożenia skargi skarżąca nie otrzymała od organu żadnej korespondencji w sprawie. Jak wskazała skarżąca, stan taki bardzo mocno komplikuje jej życie, w szczególności nie może ona odbywać ani zaplanować podróży ani podjąć pracy. Skarżąca zwróciła uwagę na nieskomplikowany charakter sprawy oraz brak okoliczności uzasadniających tak długie jej procedowanie. Podkreśliła również brak poinformowania jej o wszczęciu postępowania i o przyczynach nierozpoznania sprawy w terminach ustawowych zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. W odpowiedzi na skargę Wojewoda D. wniósł o jej oddalenie. Podkreślił, że wniosek obarczony był brakami formalnymi, stąd brak było możliwości wydania decyzji w ustawowym terminie. W ocenie organu brak jest podstaw do uznania, że przekroczenie terminu do załatwienia sprawy miałoby być rażące - w sprawie można mówić jedynie o nieznacznej przewlekłości, uzasadnionej szczególnymi okolicznościami. Wyjaśnił, że sposób prowadzenia postępowania w sprawie spowodowany jest dużą ilością wniosków tego rodzaju jakie wpływają do Urzędu Wojewódzkiego we W. oraz fluktuacją kadry pracowniczej. Dalej organ wskazał, że zasądzenie sumy pieniężnej powinno być zastrzeżone jedynie dla wyjątkowych, indywidualnych przypadków, co w niniejszej sprawie zdaniem organu nie zachodzi. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Skarga na bezczynność Wojewody w sprawie z wniosku skarżącej o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę okazała się częściowo uzasadniona. Stosownie do art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola ta, zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów. Samo pojęcie bezczynności zawarte jest w art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a normującym instytucję ponaglenia. Zgodnie z ww. przepisem, stronie służy prawo wniesienia ponaglenia, jeżeli nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. Dokonując szerszego wyjaśnienia pojęcia należy sięgnąć także do doktryny i orzecznictwa. Zarówno doktryna, jak i orzecznictwo sądów administracyjnych są zgodne, że z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy w ustalonym przepisami terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, albo nie podjął stosownej czynności materialnej (wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a.). Dla oceny zasadności skargi na bezczynność nie ma przy tym znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność dokonana, a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana zawinionym albo też niezawinionym opóźnieniem organu, czy też wiąże się z jego przeświadczeniem, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinny zostać wydane/dokonane. Nie można zapominać, że jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 12 § 1 i 2 k.p.a., jest zasada jego szybkości. Istota tej zasady sprowadza się do konstatacji, że organy administracji publicznej powinny działać w sprawie nie tylko wnikliwie ale i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Zwłaszcza sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji czy wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie. Wskazać należy, że art. 35 § 1-3 k.p.a. stanowi rozwinięcie w/w zasady, zobowiązując organy administracji publicznej do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki. Wymaga podkreślenia, że - zgodnie z powołanym przepisem - niezwłocznie winny być załatwione sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Natomiast załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. W ocenie Sądu, w realiach rozpoznawanej sprawy mamy do czynienia z tak rozumianą bezczynnością. Mianowicie, z analizy akt administracyjnych i sądowych sprawy wynika, że skierowany do Wojewody D. wniosek skarżącej, który wpłynął do organu w dniu 21 sierpnia 2019 r., nie został załatwiony we właściwym terminie. Do dnia wniesienia skargi (8 listopada 2019 r.) organ nie wydał rozstrzygnięcia. Na moment orzekania w sprawie, do Sądu nie wpłynęła również informacja o zakończeniu postępowania. Jak wynika z akt sprawy, pierwszą czynność procesową w sprawie organ podjął po upływie ponad 3 miesięcy od dnia złożenia wniosku i to dopiero po złożeniu przez stronę skargi do tutejszego Sądu. Wezwanie do strony do osobistego stawiennictwa i uzupełnienia wniosku przez przedłożenie brakujących dokumentów organ skierował w dniu 4 grudnia 2019 r. Biorąc pod uwagę czas trwania postępowania i opisaną wyżej postawę organu, Sąd uznał (w pkt II wyroku), że bezczynność Wojewody D. w sprawie nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, przez które należy rozumieć oczywiste naruszenie obowiązku wynikającego z przepisów prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). W świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, oceniając charakter bezczynności nie można pominąć charakteru sprawy, jak i specyfiki trybu jej załatwienia (por. wyrok NSA z dnia 18 marca 2015 r., I OSK 585/15). Sąd musi przy tym wziąć pod uwagę występujące ewentualnie w sprawie przyczyny "usprawiedliwiające" bezczynność organu (por. wyrok NSA z dnia 24 kwietnia 2014r., II FSK 3614/13). W orzecznictwie sądów administracyjnych wielokrotnie wyjaśniano, że "rażącym naruszeniem prawa" jest stan, w którym bez żadnych wątpliwości i wahań w kontekście okoliczności danej sprawy można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. W przypadku przekroczenia przez organ ustawowego terminu załatwienia sprawy, o tym, czy bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa nie decyduje tylko sam przedmiot sprawy, ale wszystkie okoliczności z tym związane, w tym także czas trwania bezczynności (zob. wyrok NSA z dnia 8 lipca 2015 r., I OSK 237/15). Tym samym stwierdzić należy, że bezczynność o charakterze rażącego naruszenia prawa ma miejsce wówczas, gdy w sposób jednoznaczny i znaczący doszło do przekroczenia terminów określonych przepisami prawa na dokonanie danej czynności, a zarazem nie zachodzą okoliczności ekskulpujące tę bezczynność organu (zob. wyrok NSA z dnia 8 lipca 2015 r., I OSK 1514/14). Charakter rażący ma bezczynność o znamionach "wyjątkowej" (por. wyrok NSA z dnia 26 lutego 2016 r., I OSK 2451/14). O "rażącym naruszeniu prawa" w postaci bezczynności może świadczyć zlekceważenie wnioskodawcy i jego żądania (por. wyrok NSA z dnia 6 września 2016 r., I OSK 296/15; wyrok NSA z dnia 26 lutego 2016 r., I OSK 2451/14). Dla uznania, iż bezczynność organu miała miejsce z naruszeniem prawa w stopniu rażącym należy wykazać, że odpowiedzialność za nią ponosi organ administracji i że jest ona niemożliwa do zaakceptowania w państwie prawnym. Akcentowany jest ciążący na sądach administracyjnych obowiązek roztropnego kwalifikowania bezczynności czy przewlekłości jako mającej miejsce z rażącym naruszeniem prawa, wynikający z konsekwencji takiej kwalifikacji (zob. wyrok NSA z dnia 28 października 2016 r., I OSK 734/15). Kierując się zatem powyższymi dyrektywami wykładni pojęcia rażącego naruszenia prawa, Sąd uznał, że stwierdzona bezczynność organu nie podlega takiej kwalifikacji. W ocenie Sądu trzeba wziąć pod uwagę, że złożony przez stronę wniosek był niekompletny, a bez uzupełnienia jego braków organ nie miał podstaw do wydania decyzji oraz, że okres oczekiwania strony na działanie organu nie był przesadnie długi (organ zwrócił się do strony o uzupełnienie braków wniosku po upływie nieco ponad 3 miesięcy). Wprawdzie organ, uznając za konieczne uzupełnienie złożonych przy wniosku dokumentów, powinien był niezwłocznie wezwać stronę do ich uzupełnienia, jednak zważywszy na ilość wniosków składanych przez cudzoziemców, powyższa, nie nadmierna zwłoka organu w podjęciu koniecznych czynności, wydaje się w jakimś zakresie usprawiedliwiona. Sąd dostrzega, że organ uaktywnił się głównie na skutek interwencji Strony, jednak odnosząc podjęte w tej sprawie działania organu w porównaniu do innych tego rodzaju spraw procedowanych przez Wojewodę D., gdzie bezczynność liczona jest nierzadko w latach, to stwierdzenie w tej sprawie rażącej bezczynności organu postępowania jest w ocenie Sądu nieuzasadnione. Niezależnie od powyższego, Sąd stwierdza, że niepokojące jest to, iż mimo złożenia do organu ponaglenia oraz skargi do Sądu Administracyjnego, organ nadal nie finalizuje postępowania, traktując przekazanie sprawy do Sądu jako usprawiedliwienie dalszej zwłoki w załatwieniu sprawy. Również na moment orzekania w sprawie do Sądu nie wpłynęła informacja o zakończeniu postępowania. Takie działanie organu nie może spotkać się z aprobatą Sądu, jakiekolwiek byłyby przyczyny dalszej zwłoki organu. Postępowanie Wojewody D. niewątpliwie narusza zasady postępowania, uchybiając nie tylko zasadzie informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy (art. 9 k.p.a.) oraz zasadzie przekonywania (art. 11 k.p.a.) ale w szczególności naruszając zasadę zaufania do organów (art. 8 k.p.a.). Podkreślić przy tym należy, że sprawa z wniosku Strony nie należy do spraw szczególnie skomplikowanych i wymagających podjęcia szeregu czynności dowodowych. W tych okolicznościach zasadne jest stwierdzenie, że dalsza zwłoka w rozpoznaniu wniosku Strony nie ma uzasadnienia w okolicznościach sprawy. Jeżeli zatem organ nadal będzie opóźniał załatwienie wniosku Strony, naruszając zasady i terminy postępowania, to jego działanie zostanie odpowiednio ocenione. Nie zmienia to jednak stanowiska Sądu, że jakkolwiek na dzień orzekania (tj. na dzień 14 maja 2020 r.), postępowanie trwa około 9 miesięcy, naruszając maksymalne terminy postępowania z art. 35 k.p.a., to uwzględniając wszystkie wskazane wyżej okoliczności sprawy, nie można stwierdzić, że bezczynność ta ma już cechy rażącego naruszenia prawa. Wobec braku informacji o zakończeniu postępowania w sprawie, Sąd, działając na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., zobowiązał organ do załatwienia sprawy w terminie 30 dni od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (pkt III wyroku). Sąd nie uwzględnił żądania Strony o przyznanie od organu na rzecz Skarżącej wnioskowanej sumy pieniężnej, o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a. Podkreślić bowiem należy, że samo uwzględnienie skargi na bezczynność, nie obliguje jeszcze Sądu do wydania rozstrzygnięcia w tym przedmiocie. Zgodnie z treścią art. 149 § 2 p.p.s.a., Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może na wniosek Strony lub z urzędu orzec o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. lub przyznać od organu na rzecz Skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. Przyznanie stronie skarżącej sumy pieniężnej stanowi bowiem kwestię uznaniową, o czym świadczy posłużenie się w treści wspomnianego wyżej przepisu czasownikiem "może". Jednocześnie ustawodawca nie wskazał żadnych przesłanek, jakimi powinien kierować się Sąd oceniając zasadność przyznania tego świadczenia. Dla oceny tej nie ma też znaczenia zgłoszone przez Skarżącą żądanie, gdyż Sąd nie jest związany wnioskami skargi (art. 134 p.p.s.a.). Toteż stosownej ocenie podlegają okoliczności danej sprawy, przy jednoczesnym uwzględnieniu zarówno kompensacyjnego jak i dyscyplinującego organ charakteru tego uprawnienia Sądu. Ważąc te wszystkie elementy, w okolicznościach rozstrzyganej sprawy (a zatem biorąc pod uwagę czas trwania postępowania, brak nadmiernego opóźnienia w dokonaniu przez organ pierwszych czynności w sprawie, niekompletność złożonego wniosku i brak podstaw do stwierdzenia rażącego naruszenia prawa), Sąd działając w ramach przysługujących uprawnień, odstąpił od wymierzenia organowi grzywny oraz od orzekania od organu sumy pieniężnej na rzecz Skarżącej, uznając rozstrzygnięcie w tym zakresie za przedwczesne. O kosztach postępowania (pkt IV wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. Na zasądzoną od Wojewody D. na rzecz strony skarżącej kwotę składa się wyłącznie uiszczony wpis od skargi w wysokości 100 zł.