III SAB/Wr 354/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Ireneusz Dukiel Sędziowie: Asesor WSA Marta Pająkiewicz-Kremis Sędzia WSA Wanda Wiatkowska-Ilków (sprawozdawca) po rozpoznaniu w Wydziale III na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 14 maja 2020 r. sprawy ze skargi S.H. na bezczynność Wojewody D. w przedmiocie wniosku o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę. I. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Wojewody D. do rozpoznania wniosku skarżącej z dnia 21 grudnia 2017 r.; II. stwierdza, że Wojewoda D. dopuścił się bezczynności, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. oddala skargę w pozostałym zakresie; IV. zasądza od Wojewody D. na rzecz skarżącej kwotę 597 (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

S. H. – dalej: skarżąca, strona, wnioskodawczyni złożyła w dniu 21 grudnia 2017 r. do Wojewody D. dalej: Wojewoda, organ – wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę. Do wniosku dołączono załączniki. Pismem z dnia 25 października 2018 r. organ zwrócił się do Komendy Wojewódzkiej Policji Wydział Postępowań Administracyjnych we W., Wydziału Zamiejscowego we W. Delegatury ABW we W., Komendy N. Oddziału Straży Granicznej w K. O. z prośbą o przekazanie informacji, czy wjazd i pobyt wnioskodawczyni nie stanowi zagrożenia dla obronności lub bezpieczeństwa państwa lub obrony bezpieczeństwa i porządku publicznego. Pozytywna dla skarżącej odpowiedź Komendy Wojewódzkiej Policji wpłynęła do organu w dniu 20 listopada 2018 r. (pismo z 15 listopada 2018 r.). Z adnotacji pracownika organu dodanej na piśmie Komendy wynika, że Straż Graniczna zakończyła opiniowanie w dniu 14 listopada 2018 r. zaś ABW w dniu 13 listopada 2018 r. Również pismem z dnia 25 października 2018 r. organ powiadomił skarżącą między innymi, że przewidywany termin zakończenia postępowania administracyjnego w sprawie wniosku z dnia 21 grudnia 2017 r. określa się na 21 stycznia 2019 r. Pismem z dnia 18 lipca 2019 r. skarżąca wniosła do organu skargę na bezczynność w związku z rozpatrzeniem wniosku z dnia 21 grudnia 2017 r. zaś pismem pełnomocnika z dnia 2 sierpnia 2019 r. ponaglenie na niezałatwienie sprawy oraz skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we W. na przewlekłe prowadzenie postępowania. Wyrokiem z dnia 5 grudnia 2019 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we W. w sprawie III SAB/Wr 935/19 orzekł, że Wojewoda D. dopuścił się przewlekłości, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, zobowiązał organ do załatwienia sprawy w terminie 14 dni od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy i przyznał od organu na rzecz skarżącej sumę pieniężną w kwocie 4.000 zł. Pismami z dnia 19 sierpnia 2019 r. organ zwrócił się do skarżącej o uzupełnienie braków wniosku, powiadomił jednocześnie o nowym terminie zakończenia postępowania administracyjnego na 16 listopada 2019 r.; przesłał także ponaglenie strony do urzędu do Spraw Cudzoziemców Departament Legalizacji Pobytu. Urząd do Spraw Cudzoziemców postanowieniem z dnia 22 listopada 2019 r. uznał między innymi ponaglenia za uzasadnione i wyznaczył termin rozpatrzenia wniosku do dnia 21 lutego 2020 r. Skarżąca uzupełniła wniosek z dnia 21 grudnia 2017 r. w dniu 13 września 2019 r., 2 września 2019 r. i 17 października 2019 r. Pismami z dnia 17 października 2019 r. i 2 września 2019 r. skarżąca wniosła o przyspieszenie rozpoznania sprawy. Odpis wyroku w sprawie III SAB/Wr 935/19 organ otrzymał w dniu 30 stycznia 2020 r. (k-131 akt administracyjnych). W dniu 10 lutego 2020 r. organ wezwał skarżącą o dalsze uzupełnienie wniosku; brakujący dokument został dołączony pismem z dnia 2 marca 2020 r. (wpłynęło do Urzędu 4 marca 2020 r.), pismo zawierało również prośbę o przyspieszenie postępowania. Dalsze uzupełnienie dokumentów nastąpiło pismem z dnia 20 lutego 2020 r. Wojewoda D. decyzją z dnia 12 marca 2020 r. po rozpatrzeniu wniosku strony z dnia 21 grudnia 2017 r. udzielił stronie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę do dnia 12 marca 2023 r. W dniu 26 lutego 2020 r. wpłynęła do organu datowana na dzień 20 lutego 2020 r. skarga na bezczynność organu w rozpoznaniu wniosku z dnia 21 grudnia 2017 r. Wnioskodawczyni zarzuciła organowi naruszenie art. 8, art. 12, art. 35 § 1 i § 3 oraz art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego przez rażące przekroczenie terminów do załatwienia sprawy i wniosła o: 1) stwierdzenie bezczynności organu skutkującej niezałatwieniem sprawy z wniosku skarżącej o zezwolenie na pobyt czasowy, 2) stwierdzenie, że bezczynność postępowania miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 3) zobowiązanie organu do wydania decyzji w sprawie w terminie 14 dni od daty otrzymania przez organ odpisu prawomocnego wyroku, 4) przyznanie od organu na rzecz strony skarżącej kwoty 20.000 złotych na podstawie art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, 5) skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, bez przeprowadzania rozprawy, 6) zasądzenie od organu na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego i opłaty skarbowej od pełnomocnictwa w wysokości 17 zł. Uzasadniając skargę pełnomocnik skarżącej wymienił czynności wykonywane w sprawie. Stwierdził też, odnosząc się do wyroku tutejszego Sądu z dnia 5 grudnia 2019 r. w sprawie IV SAB/Wr 935/19, że nawet wyrok ten nie spowodował wydania decyzji, mimo że skarżący uzupełnił braki o które został wezwany. Od daty złożenia wniosku upłynęło już 2 lata i 2 miesiące, Wojewoda powinien zakończyć postępowanie decyzją w terminie maksymalnie dwóch miesięcy od dnia złożenia przez stronę wniosku, czego nie uczynił. Sprawa nie jest szczególnie skomplikowana, nie było konieczne przeprowadzenie szczególnie wnikliwego postępowania dowodowego, co ewentualnie mogłoby uzasadniać przedłużanie postępowania. Mając na uwadze przekroczenie terminów rozpoznania sprawy należy uznać, za zasadne żądanie strony przyznania od organu na rzecz strony skarżącej sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a. Strona była ignorowana przez Wojewodę i nie otrzymywała żadnej korespondencji w sprawie. Naruszenie norm prawnych dotyczących terminów rozpoznania sprawy przez organ winno się wiązać z nałożeniem na organ obowiązku zapłaty kwoty pieniężnej, która z jednej strony będzie stanowiła karę dla organu, a z drugiej strony stanowić będzie rekompensatę dla strony za naruszenie jej praw w postępowaniu prowadzonym przez Wojewodę. Zgodnie z orzecznictwem sądowoadministracyjnym przyznanie sumy pieniężnej stanowi sankcję dla organu za wadliwe zorganizowanie i prowadzenie postępowania jurysdykcyjnego oraz rekompensatę dla skarżącego za krzywdę moralną spowodowaną przewlekłością postępowania. Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu tego pisma podano, że sposób prowadzenia spraw przez pracowników organu, w tym czas oczekiwania na rozpatrzenie wniosków, który jest dłuższy niż przewidziany w art. 35 § 1-3 k.p.a., nie wynika z opieszałości czy bezczynności organu, ale jest wynikiem dużej ilości wniosków składanych przez cudzoziemców oraz konieczności równoczesnego procedowania w wielu różnych sprawach. Duża fluktuacja pracowników nie pozostaje bez wpływu na czas prowadzenia postępowania. Organ podał, że w 2018 r. do Wojewody D. wpłynęły 18324 wnioski cudzoziemców, zaś do października 2019 r. wpłynęło 23888 wniosków o legalizację pobytu cudzoziemców. W związku ze zgłoszonym w skardze żądaniem uznania, że bezczynność o legalizację pobytu cudzoziemców miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, organ wyjaśnił, iż "rażące" naruszenie prawa jest kwalifikowaną postacią naruszenia prawa i powinno być interpretowane ściśle. Nie każde naruszenie prawa wskutek prowadzenia postępowania w sposób bezczynny lub przewlekły będzie naruszeniem rażącym. Ocena jednak, czy mamy do czynienia z naruszeniem rażącym, powinna być dokonywana w powiązaniu z okolicznościami danej sprawy, rozpatrywanej indywidualnie, wyznaczonej przez wiele elementów zmiennych. Odnośnie zaś do zgłoszonego w skardze żądania przyznania sumy pieniężnej Wojewoda podniósł, że zasądzenie sumy pieniężnej nie jest bezpośrednią konsekwencją stwierdzenia przewlekłego prowadzenia postępowania, a dyskrecjonalnym uprawnieniem sądu, a zatem możliwością z której należy korzystać, jeżeli realia rozpoznawanej sprawy są niemożliwe do akceptacji z punktu widzenia ochrony praw strony, co oznacza, że w każdym przypadku sąd musi rozważyć zasadność takich żądań w kontekście działań organu. Organ podkreślił również, że to wybór środka (grzywna lub suma pieniężna) należy do sądu, przy czym od razu warto zauważyć, że środki te występują wobec siebie w ramach alternatywy zwykłej. Wybór sądu powinien być w pierwszym rzędzie uwarunkowany celem skargi na bezczynność, którym jest zwalczanie bezczynności i doprowadzenie do zakończenia postępowania, a także zapobieganie bezczynności lub przewlekłemu prowadzeniu postępowania. W tym kontekście należy widzieć, także dyscyplinowanie organu. Dopiero, gdy sąd uzna, że dla realizacji powyższego celu nie wystarczy wymierzenie organowi grzywny, może przyznać skarżącemu sumę pieniężną. Organ podkreśla, że zasądzenie sumy pieniężnej winno być zastrzeżone jedynie dla wyjątkowych indywidualnych przypadków, uzasadnionych szczególnymi, drastycznymi i ewidentnie zawinionymi uchybieniami zasad efektywnego i terminowego działania organu w załatwianiu sprawy. W ocenie organu wniosek o przyznanie skarżącemu sumy pieniężnej jest bezzasadny i powinien być oddalony. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2107), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, o ile ustawy nie stanowią inaczej, przy czym na mocy art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. W myśl art. 37 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego – dalej k.p.a. (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm.) z bezczynnością mamy do czynienia wówczas gdy nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub w przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1. W doktrynie jak i w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjęto, że z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy – w ustalonym przepisami terminie - organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu, albo nie podjął stosownej czynności materialnej. Powody niepodjęcia aktu lub niedokonania czynności, nie mają znaczenia dla oceny zasadności skargi na bezczynność. W szczególności, nie ma znaczenia czy bezczynność została spowodowana zawinionym albo też niezawinionym opóźnieniem organu, czy też związana jest z przeświadczeniem, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinny zostać wydane/dokonane. Jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 12 § 1 i 2 k.p.a., jest zasada szybkości postępowania, w myśl której organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia, oraz powinny niezwłocznie załatwiać sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji czy wyjaśnień. Art. 35 § 1-3 k.p.a. stanowi rozwinięcie powyższej zasady, zobowiązując organy administracji publicznej do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki. Zgodnie z dyspozycją art. 35 § 2 k.p.a. niezwłocznie winny być załatwione sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego winno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania (art. 35 § 3 k.p.a.). Z akt administracyjnych sprawy wynika, że wniosek skarżącej wpłynął do Wojewody D. w dniu 21 grudnia 2017 r. a pierwsze czynności przez organ zostały dokonane po 10 miesiącach – 25 października 2018 r. – było to między innymi zawiadomienie, że sprawa zostanie rozpoznana do 21 stycznia 2019 r. Następna czynność została wykonana 19 sierpnia 2019 r. i było to pierwsze wezwanie skarżącej do uzupełnienia braków i powiadomienie o nowym terminie zakończenia postępowania w sprawie 16 listopada 2019 r. Następne wezwania miały miejsce w lutym 2020 r. Opisane wyżej zachowanie organu narusza art. 35 § 3 k.p.a. Zauważyć też należy, że w niniejszej sprawie Wojewoda D. dopiero po 10 miesiącach po złożeniu wniosku do organu, skorzystał z art. 36 k.p.a. i zawiadomił stronę o załatwieniu sprawy w sierpniu 2019 r., by także ponownie przesunąć termin. Powyższe dowodzi, że w postępowaniu prowadzonym w sprawie, zaistniała bezczynność organu, co stanowiło naruszenie art. 35 i art. 36 k.p.a. oraz w art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 10 i art. 12 k.p.a. W świetle zaistniałych w sprawie okoliczności, Sąd stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności w prowadzonym postępowaniu (art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.). Ustawodawca nie definiuje pojęcia "bezczynności z rażącym naruszeniem prawa". W orzecznictwie przyjmuje się, że rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Dla uznania, rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające zaś samo przekroczenie ustawowych obowiązków, w tym terminu do załatwienia sprawy. Z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie (pkt II wyroku). Uprawnienie Sądu do przyznania stronie sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a jest przy tym szczególnym instrumentem, który poza wspomnianą funkcją dyscyplinującą pozwala również w pewnym stopniu na zadośćuczynienie stronie, której prawa w postępowaniu zostały naruszone. Powyższe nie jest tożsame z funkcją odszkodowawczą i zasądzenie sumy pieniężnej na tej podstawie nie wiąże się z określeniem materialnego wymiaru szkód poniesionych ewentualnie przez stronę. Jak wyjaśniono powyżej, charakter tego środka - skutkującego nie tylko obciążeniem finansowym dla organu, ale obciążeniem finansowym na rzecz strony - jest bliższy zadośćuczynieniu, gdyż związany jest nie z wielkością rzeczywistych szkód, poniesionych przez nią w związku z bezczynnością, ale rozmiarem naruszenia jej praw przez bezprawne zachowanie organu. Zgodnie z przyznaną prawem kompetencją (Sąd "może") i nie będąc związany wnioskami skargi (art. 134 § 1 p.p.s.a.), Sąd nie przyznał stronie skarżącej żadnej sumy pieniężnej z uwagi na to, że w sprawie IV SAB/Wr 935/19 ze skargi wnioskodawczyni na przewlekłe działanie organu, w identycznym stanie faktycznym, skarżąca otrzymała już w ocenie Sądu wysoką kwotę pieniężną (4.000 zł), która rekompensuje wszystkie ujemne dla skarżącej skutki związane z oczekiwaniem na rozpatrzenie wniosku. Sprawa III SAB/Wr 935/19 dotyczyła tego samego wniosku skarżącej z dnia 21 grudnia 2017 r. (pkt III wyroku). Sąd nie zobowiązał organu do rozpoznania wniosku skarżącej albowiem po wniesieniu skargi wniosek ten decyzją z dnia 12 marca 2020 r. został rozpoznany. Tym samym w oparciu o art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w tym zakresie Sąd umorzył postępowanie. O kosztach postępowania (pkt IV wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. Na zasądzoną od Wojewody D. na rzecz strony skarżącej kwotę składa się wpis od skargi, w wysokości 100 zł wynikającej z § 2 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przez sądami administracyjnymi oraz koszty zastępstwa procesowego w kwocie 497 zł, na które składa się wynagrodzenie pełnomocnika w wysokości 480 zł - zgodnie z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawach opłat za czynności radców prawnych oraz 17 zł tytułem opłaty skarbowej od pełnomocnictwa. Sąd rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym, zgodnie z art. 119 pkt 4 p.p.s.a.