III SAB/Wr 1722/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Przewodniczący, Sędziowie, Sędziowie Sędzia WSA Barbara Ciołek (sprawozdawca), Sędzia WSA Magdalena Jankowska-Szostak Sędzia NSA Anna Moskała, (sprawozdawca) Sędzia WSA Tomasz Świetlikowski, Sędzia WSA Katarzyna Borońska, Sędzia WSA Barbara Ciołek, , , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 4 marca 2021 r. sprawy ze skargi I. S. na bezczynność Wojewody D. w przedmiocie wniosku o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę I. stwierdza, że Wojewoda D. dopuszcza się bezczynności; II. stwierdza, że bezczynność Wojewody D. ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. zobowiązuje organ do załatwienia sprawy w terminie 30 dni od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; IV. przyznaje od Wojewody D. na rzecz strony skarżącej sumę pieniężną w kwocie 3000 (trzy tysiące) złotych; V. zasądza od Wojewody D. na rzecz strony skarżącej kwotę 597 (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

I. S. (dalej: strona skarżąca, skarżący) wniósł 1 października 2020 r. skargę na bezczynność Wojewody Dolnośląskiego (dalej: Wojewoda, organ) w związku ze sprawą z jego wniosku z 2 lutego 2018 r. (data wpływu do organu) o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę. Działając na podstawie art. 3 § 2 pkt 8, art. 50 § 1, art. 52 § 1 i 2, art. 53 § 2b, art. 54 § 1 i art. 149 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: p.p.s.a.) strona skarżąca zarzuciła naruszenie art. 8, art. 12, art. 35 § 1 i 3, art. 36 § 1, art. 37 § 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r. poz. 256, dalej: k.p.a.) przez rażące przekroczenie terminów do załatwienia sprawy w postępowaniu. W związku z powyższym strona skarżąca wniosła o: 1. stwierdzenie, że Wojewoda dopuścił się bezczynności w prowadzeniu postępowania; 2. zobowiązanie Wojewody do załatwienia sprawy w terminie 14 dni od daty otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 3. stwierdzenie, że bezczynność prowadzenia postępowania przez Wojewodę miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 4. przyznanie od Wojewody na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w kwocie 1 000 zł; 5. zasądzenie od Wojewody na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych; 6. rozpoznanie niniejszej skargi w trybie uproszczonym. Strona skarżąca uzasadniła wnioski i zaprezentowała swoje stanowisko. W odpowiedzi na skargę, Wojewoda wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje. Jak stanowi art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, o ile ustawy nie stanowią inaczej, przy czym na mocy art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Z urzędu Sądowi jest wiadome, że oprócz tej skargi, w tut. Sądzie zawisła także skarga tej samej strony skarżącej na przewlekłość Wojewody w przedmiocie wydania pozwolenia na pobyt czasowy i pracę. Skarga została zarejestrowana pod sygnaturą akt III SAB/Wr 1485/19, wyrokiem z dnia 18 marca 2020 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu uznał, że organ dopuścił się przewlekłości. Orzekając w sprawie Sąd podzielił stanowisko NSA, wyrażone w postanowieniu z 24 stycznia 2013 r. (I OSK 34/13, publ.: CBOSA), zgodnie z którym: "organowi administracji można w tej samej sprawie skutecznie zarzucić zarówno bezczynność, wynikającą z braku podjęcia rozstrzygnięcia kończącego postępowanie w sprawie, jak i przewlekłe prowadzenie postępowania, wywołane podejmowaniem pozornych w istocie działań niesłużących zakończeniu sprawy. W takim przypadku występować może nie tylko bezczynność, ale i przewlekłość postępowania administracyjnego (...)". Z uwagi na powyższe, skarga na bezczynność podlegała odrębnemu merytorycznemu rozpoznaniu. Przechodząc do rozpoznania niniejszej sprawy podkreślić należy, że samo pojęcie bezczynności zawarte jest w art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. normującym instytucję ponaglenia. Zgodnie z ww. przepisem stronie służy prawo do wniesienia ponaglenia, jeżeli nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub w przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1. Zarówno doktryna, jak i orzecznictwo sądów administracyjnych są zgodne, że z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy w ustalonym przepisami terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, albo nie podjął stosownej czynności materialnej (wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a.). Dla oceny zasadności skargi na bezczynność nie ma przy tym znaczenia czy i w jakim stopniu do nieterminowości działania organu przyczyniła się sama strona. Jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 12 § 1 i 2 k.p.a., jest zasada jego szybkości. Istota tej zasady sprowadza się do konstatacji, że organy administracji publicznej powinny działać w sprawie nie tylko wnikliwie ale i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Zwłaszcza sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji czy wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie. Wskazać należy, że art. 35 § 1-3 k.p.a. stanowi rozwinięcie w/w zasady, zobowiązując organy administracji publicznej do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki. Wymaga podkreślenia, że - zgodnie z powołanym przepisem - niezwłocznie winny być załatwione sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Natomiast załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Podkreślić należy, że zgodnie z art. 35 § 5 k.p.a. do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony lub przyczyn niezależnych od organu. O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia (art. 36 § 1 k.p.a.). Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a.). Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy należy stwierdzić, że mamy w niej do czynienia z tak rozumianą bezczynnością organu, o czym przesądza zebrany w sprawie materiał dowodowy, z którego wynika, że organ znacznie przekroczył określony w art. 35 k.p.a. termin do rozpoznania przedmiotowej sprawy. Materiał ten potwierdza, że wniosek o zezwolenie na pobyt czasowy i pracę został skierowany do Wojewody 2 lutego 2018 r.(data wpływu do organu). Pismami z 17 maja 2018 r. oraz 10 lipca 2018 r. strona skarżąca wniosła o przyśpieszenie rozpoznania sprawy. E-mailem z 25 grudnia 2020 r. strona skarżąca wniosła o stempel i zajęcie się sprawą. Pismem z 18 stycznia 2019 r. strona skarżąca uzupełniła materiał dowodowy w sprawie. Pismem z 9 maja 2019 r. organ wezwał skarżącego do przedłożenia w nieprzekraczalnym terminie 7 dni oryginalnego wypełnionego we wszystkich częściach i podpisanego przez osobę prawnie umocowaną załącznika nr 1 do wniosku. Pismem z 14 października 2019 r., które wpłynęło do organu 15 października 2019 r., skarżący przez swojego pełnomocnika wniósł ponaglenie w związku z przewlekłością postępowania. Skarżący pismem z 13 listopada 2019 r. wniósł skargę na przewlekłość postepowania. Pismem z 14 grudnia 2019 r., a więc już po wniesieniu skargi do Sądu, organ zawiadomił skarżącego o pozostawieniu wniosku bez rozpoznania. W dniu 18 marca 2020 r. zapadł wyrok w którym Sąd stwierdził, że Wojewoda przewlekle prowadził postępowanie w sprawie, przewlekłość miała charakter rażący. natomiast wobec pozostawienia sprawy bez rozpoznania Sąd umorzył postepowanie w zakresie zobowiązania Wojewody do zakończenia postepowania. Pismem z 4 maja 2020 r. doręczono odpis wyroku organowi. Pismem z 31 lipca 2020 r. doręczono prawomocne orzeczenie i zwrócono akta sprawy. Należy podkreślić, że a aktach sprawy znajduje się notatka służbowa, z której wynika, że w 23 października 2020 r. zostały odnalezione brakujące dokumenty, zostały dostarczone przez stronę w dniu 21 maja 2019 r. Wymienione dokumenty stanowiły odpowiedź na wezwanie organu z dnia 9 maja 2019 r. o uzupełnienie braków formalnych wniosku. Pismem z 22 września 2020 r. strona skarżąca wniosła skargę na bezczynność organu. Pismem z 26 października 2020 r. organ zwrócił się do odpowiednich Służb celem udzielenia informacji o stronie skarżącej. Pismem z 26 października 2020 r. organ poinformował o przewidywanym terminie zakończenia postępowania, który wyznaczono na dzień 26 stycznia 2021 r., wezwał o uzupełnienie braków formalnych wniosku oraz poinformował o możliwości uzyskania stempla do paszportu. Pismem z 27 października 2020 r. przekazano ponaglenie zgodnie z właściwością. W przekonaniu Sądu, nie można zaakceptować sytuacji, w której organ administracji przez piętnaście miesięcy pozostaje zupełnie bezczynny. Pierwszą w sprawie czynność organ podjął dopiero 9 maja 2019 r., po złożeniu dwóch pism o przyśpieszenie postępowania oraz po wysłaniu e-maila o zajęcie się sprawą i uzyskanie stempla do paszportu. W tym dniu organ wezwał stronę skarżącą o uzupełnienie braków formalnych, następnie organ 14 grudnia 2019 r. pozostawił wniosek bez rozpoznania pomimo, że strona uzupełniła wymagane wezwaniem dokumenty. Z akt administracyjnych wynika, ze Wojewoda gubi je i znajdują się dopiero 23 października 2020 r. Nie podejmuje żadnych prób wyjaśnienia sprawy pomimo że Sąd w wyroku z 18 marca 2020 r. dokonuje oceny sposobu postępowania Wojewody w sprawie skarżącego i wskazuję, że już na dzień wniesienia skargi na przewlekłość postępowania tj. 20 listopada 2019 r. dopuszcza się rażącej przewlekłości. Dopiero po wniesieniu kolejnej skargi na bezczynność organ podejmuje następne działanie działania w sprawie występuje (pismem z 26 października 2020 r.) do odpowiednich Służb o przekazanie informacji czy wjazd i pobyt Cudzoziemca stanowi zagrożenie dla obronności lub bezpieczeństwa państwa lub bezpieczeństwa i porządku publicznego. Należy podkreślić, że czynność ta z jednej strony (jak już wspomniano w uzasadnieniu) jest powtarzalna, nie wymaga wielkiego nakładu pracy i mogła zostać wykonana już w dniu złożenia wniosku, z drugiej ma podstawowe znaczenie dla legalizacji pobytu cudzoziemców na terytorium naszego Kraju ze względu na bezpieczeństwo obywateli Rzeczypospolitej Polskiej. Organ podejmuję ją po trzydziestu dwóch miesiącach od złożenia wniosku. Nie uszło uwadze Sądu, że w tym samym czasie organ wyznaczył nowy termin zakończenia postępowania, który wyznaczono na dzień 26 stycznia 2021 r. (prawie trzy lata po złożeniu wniosku). W świetle zaistniałych w sprawie okoliczności, Sąd stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności w prowadzonym postępowaniu (art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.), biorąc zaś pod uwagę czas trwania postępowania, jak i opisaną wyżej postawę organu (a więc nie tylko niewydanie przez tak długi okres decyzji), Sąd uznał, że bezczynność organu w prowadzonym postępowaniu miała miejsce z niewątpliwie rażącym naruszeniem prawa, przez które należy rozumieć oczywiste naruszenie obowiązku wynikającego z przepisów prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Sąd zauważył przy tym, co trzeba podkreślić, że stwierdzona bezczynność wynikała wyłącznie z postawy (zaniechań) organu oraz że do zaistniałej sytuacji w żaden sposób nie przyczyniła się strona skarżąca. W orzecznictwie sądów administracyjnych akcentuje się, że rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym - bez żadnej wątpliwości i wahań - można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia, jako rażące, musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Podkreśla się także, że dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Ponadto, rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach musi być w oczywisty sposób pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. Sytuacja, w której strona czeka tak długo, jak w rozpoznawanej sprawie, na rozstrzygnięcie organu administracji publicznej nie da się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa i jednoznacznie wskazuje na rażące naruszenie prawa. Zachowanie organu nie zasługuje na aprobatę i w sposób oczywisty podważa zaufanie jednostki do organów administracji publicznej. Nie sposób nie zauważyć, że w niniejszej sprawie wniosek o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę został pozostawiony bez rozpoznania bez wcześniejszej dokładnej analizy akt sprawy. Strona skarżąca w terminie uzupełniła brak formalny wniosku, który zostały zagubiony. Takie zachowanie organu należy uznać za niedopuszczalne. Sąd zauważa, że w prowadzonym postępowaniu (na dzień wniesienia skargi) Wojewoda uchybił obowiązkowi wynikającemu z art. 36 k.p.a., nie zawiadomił strony o niezałatwieniu sprawy w terminie, nie podawał przyczyn tego stanu rzeczy i nie wskazywał nowego terminu załatwienia sprawy. Takie pismo zostało wystosowane do strony skarżącej już po wniesieniu skargi tj. 26 października 2020 r. Nie uszło również uwadze Sądu, że Wojewoda przekazał ponaglenie z 20 grudnia 2019 r. pismem z 26 października 2020 r. tj. po dziesięciu miesiącach tym samym rażąco naruszył termin określony do dokonania tej czynności wynikający z art. 37 § 4 k.p.a. Nie sposób nie zauważyć przy tym skierowanego do strony komunikatu, zawartego w piśmie z dnia 26 października 2020 r., że kontakt z prowadzącym sprawę inspektorem w siedzibie organu jest możliwy jedynie po uprzednim wezwaniu przez niego (informującego dodatkowo o braku możliwości uzyskania przez stronę informacji o jej indywidualnej sprawie drogą mailową), co kłóci się oczywiście – m.in. – z zasadą zaufania do organów (art. 8 k.p.a.), z zasadą informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy (art. 9 k.p.a.), zasadą czynnego udziału strony w postępowaniu (art. 10 k.p.a.) i zasadą przekonywania (art. 11 k.p.a.). Bez wpływu na ocenę wystąpienia bezczynności pozostają przepisy ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 374 ze zm., dalej ustawa COVID-19; (w tym art. 15 zzs ust. 11 uchylony przez art. 46 pkt 20 ustawy z dnia 14 maja 2020 r. (Dz.U.2020.875) zmieniającej ww. ustawę z dniem 16 maja 2020 r.). Niezależnie bowiem od ogłoszonego na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej: z dniem 14 marca 2020 r. stanu zagrożenia epidemicznego w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2 (§ 1, Dz.U. 2020, poz. 433) obowiązującego do 20 marca 2020 r. (Dz.U. 2020, poz. 490), a następnie ogłoszonego od 20 marca 2020 r. do odwołania stanu epidemii w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2 (§ 1, Dz.U. 2020, poz. 491) i przepisem art. 15zzs ust. 11, który wszedł w życie 31 marca 2020 r. (art. 15zzs dodany został przez art. 1 pkt 14 ustawy z dnia 31 marca 2020 r. (Dz.U.2020.568) zmieniającej ustawę COVID 19 ustawę z dniem 31 marca 2020 r.) – organ pozostawał w bezczynności już od 2 lutego 2018 r. i trwała ona aż do 9 maja 2019 r., następnie do 26 października 2020 r. Sąd, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a, zobowiązał organ do załatwienia sprawy w terminie 30 dni od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Sąd wyznaczając organowi termin 30 dni do zakończenia postępowania (wbrew żądaniom zawartym w skardze) wziął pod uwagę fakt, że od 14 marca 2020 r. czyli daty ogłoszenia stanu zagrożenia epidemicznego, następnie stanu epidemii praca urzędów administracji jest utrudniona z przyczyn całkowicie od tych organów niezależnych. Sąd mając na uwadze długość trwania niniejszego postępowania, fakt nie wydania przez tak długi czas decyzji oraz postawę organu na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. przyznał stronie skarżącej sumę pieniężną w kwocie 3 000,00 złotych. Sąd stwierdził, że kwota ta w istocie będzie adekwatna w kontekście zaistniałych w sprawie okoliczności (opisanej wcześniej postawy organu wobec strony postępowania administracyjnego), jak i trudności, z jakimi trzeba się zmagać, nie posiadając zezwolenia na pobyt na terytorium obcego państwa. Sąd wyraża nadzieję, że konieczność wypłaty w/w kwoty zdyscyplinuje organ. W ocenie Sądu, zasądzona kwota z jednej strony, zrekompensuje stronie skarżącej negatywne przeżycia psychiczne i krzywdy moralne związane z bezczynnością organu oraz z naruszeniem prawa do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki; z drugiej, będzie stanowiła sankcję dla organu za wadliwe zorganizowanie i prowadzenie postępowania; po trzecie, jest potrzebna dla osiągnięcia celu orzeczenia rozstrzygnięcia skargi na bezczynność, tj. zwalczania bezczynności organu oraz jego zdyscyplinowania. Zdaniem Sądu przyznając stronie skarżącej ww. sumę pieniężną należy zwrócić uwagę również na kolejną wartość jaką jest godność człowieka. Bezczynność organu czy przewlekłość postępowania o charakterze sankcyjnym, które stygmatyzuje stronę, może rodzić konsekwencje nie dające się pogodzić z zasadą wyrażoną w art. 30 Konstytucji RP. Sąd przyznając stronie sumę pieniężną o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a stwierdził, że jakkolwiek ustawodawca w rozwiązaniach przyjętych w ustawie - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie zdecydował się na wprowadzenie zasady obligatoryjnego zasądzania sumy pieniężnej w przypadku uwzględnienia skargi, tak jak to uczynił w ustawie z 17 czerwca 2004 r., to jednak nie może budzić wątpliwości, że negatywne odczucia strony związane z bezczynnością organu (przewlekłym prowadzeniem postępowania) są szczególnie dotkliwe w sytuacji, gdy bezczynność (przewlekłość) przybiera postać kwalifikowaną. Pogląd ten koreluje z orzecznictwem ETPC, według którego po pierwsze istnieje silne domniemanie, iż nadmiernie długie postępowanie powoduje szkodę moralną i domniemanie to może być obalone tylko przy należytym uzasadnieniu takiego stanowiska przez sąd krajowy, a po drugie konieczne jest zapewnienie stronie z tego tytułu słusznej rekompensaty (zob. wyrok NSA z 11 lipca 2019 r., sygn. akt I OSK 442/18). Z przedstawionych wyżej względów, Sąd - na podstawie art. 149 § 1 pkt 3, § 1a i § 2, art. 151 p.p.s.a. - orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach Sąd postanowił zgodnie z art. 200 w zw. z art. 205 p.p.s.a. Sąd orzekł w sprawie na posiedzeniu niejawnym, w postępowaniu uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a.