III SAB/Wr 1657/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Przewodniczący, Sędziowie Sędziowie, Sędzia WSA Magdalena Jankowska-Szostak Sędzia WSA Barbara Ciołek (sprawozdawca), Sędzia WSA Katarzyna Borońska (sprawozdawca) Sędzia NSA Anna Moskała, Sędzia WSA Barbara Ciołek Sędzia WSA Tomasz Świetlikowski, , , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 4 marca 2021 r. sprawy ze skargi T. S. na bezczynność Wojewody D. w przedmiocie wniosku o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę. I. stwierdza, że Wojewoda D. dopuścił się bezczynności; II. stwierdza, że bezczynność Wojewody D. ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa; I. umarza postępowanie w sprawie zobowiązania organu do wydania aktu; III. dalej idącą skargę oddala; IV. zasądza od Wojewody D. na rzecz strony skarżącej kwotę 597 (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

T. S. (dalej: skarżąca, strona) wniosła 16 września n2020 r. (data wpływu) - skargę na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Dolnośląskiego (dalej: Wojewoda, organ) w związku ze sprawą z jej wniosku z 13 grudnia 2017 r. (data wpływu) o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę na terytorium RP. Działając na podstawie art. 3 § 2 pkt 8, art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. - dalej: p.p.s.a.), zarzuciła naruszenie art. 35 § 1 i § 3, art. 36 § 1 , art. 37 § 4 , art. 6, art.7, art. 8, art. 9, art. 10, art. 11, art. 12 i art. 35 § 1 i 3 oraz art. 36 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2020 r. poz. 256 - dalej: k.p.a.). przez rażące przekroczenie terminów do załatwienia sprawy w postępowaniu i przewlekłość działania organu. Skarżąca wniosła o: 1. stwierdzenie bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania przez Wojewodę Dolnośląskiego, skutkującą niezałatwieniem w terminie sprawy z wniosku skarżącej, 2. stwierdzenie, że przewlekłość postępowania miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 3. zobowiązanie organu do wydania decyzji w terminie 14 dni od uprawomocnienia się wyroku, 4. przyznanie od organu na rzecz strony kwoty 10 000 złotych na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a. 5. zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego 6. rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym na podstawie art.119 pkt 4 p.ps.a. Strona uzasadniła wnioski i zaprezentowała swoje stanowisko. W odpowiedzi na skargę, Wojewoda wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje. Skarga jest uzasadniona. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany wskazanymi przez stronę skarżącą zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Pojęcie "bezczynność" zostało zdefiniowane w art. 37 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2020 r. poz. 256 - dalej: k.p.a.) ("nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1"). Zarówno doktryna, jak i orzecznictwo sądów administracyjnych są zgodne, że z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy w ustalonym przepisami terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu, albo nie podjął stosownej czynności materialnej (wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a.). Dla oceny zasadności skargi na bezczynność nie ma przy tym znaczenia, czy i w jakim stopniu do nieterminowości działania organu przyczyniła się sama strona. Jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 12 § 1 i 2 k.p.a., jest zasada jego szybkości. Istota tej zasady sprowadza się do konstatacji, że organy administracji publicznej powinny działać w sprawie nie tylko wnikliwie ale i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Zwłaszcza sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji czy wyjaśnień, winny być załatwione niezwłocznie. Wskazać należy, że art. 35 § 1-3 k.p.a. stanowi rozwinięcie w/w zasady, zobowiązując organy administracji publicznej do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki. Wymaga zaakcentowania, że – zgodnie z powołanym przepisem - niezwłocznie winny być załatwione sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Natomiast załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca a sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Podkreślić trzeba, że w myśl art. 35 § 5 k.p.a., do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony lub przyczyn niezależnych od organu. O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia (art. 36 § 1 k.p.a.). Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a.). Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy należy stwierdzić, że mamy w niej do czynienia z tak rozumianą bezczynnością organu, o czym przesądza zebrany w sprawie materiał dowodowy. Materiał ten potwierdza, że skarżąca złożyła wniosek o zezwolenie na pobyt czasowy 13 grudnia 2017 r. (data wpływu do organu). W dniu 10 stycznia 2018 r. organ poinformował stronę o wszczęciu postępowania i wskazał termin jego zakończenia ( 10 maja 2018 r.). Jednocześnie organ wezwał skarżącą do uzupełnienia materiału dowodowego w sprawie oraz wystąpił do Komendanta Wojewódzkiego Policji we Wrocławiu, Szefa delegatury Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego we Wrocławiu oraz Komendanta Nadodrzańskiego Oddziału Straży Granicznej w Krośnie Odrzańskim o przekazanie informacji, czy wjazd i pobyt cudzoziemki na terytorium RP stanowi zagrożenie dla porządku publicznego i zagrożenie państwa. Skarżąca wykonała wezwanie i uzupełniła materiał dowodowy w dniach 2 i 28 lutego 2018 r. Pełnomocnik strony zwracał się o udostepnienie mu akt sprawy w dniach 22 sierpnia, 13 września i 16 października 2019 r. W dniu 25 października 2019 r. do organu wpłynęła informacja o zmianie przez cudzoziemkę celu pobytu ( na naukę) oraz dodatkowe dokumenty, związane z tą zmianą. W dniu 23 kwietnia pełnomocnik strony zwrócił się o udzielenie mu informacji o sprawie, a 7 września 2020 r. wniósł ponaglenie, zaś 14 września 2020 r. skargę na przewlekłe działanie Wojewody. Organ pismem z 28 września 2020 r. wezwał skarżącą do kolejnego uzupełnienia materiału dowodowego. W rozpoznawanej sprawie organ wprawdzie przed upływem miesiąca od wpłynięcia wniosku podjął czynności wyjaśniające tj. zwrócił się do strony o uzupełnienie materiału dowodowego oraz o informacje do służb, jednak pomimo uzupełnienia przez stronę i odpowiedzi Policji już w lutym 2018 r., Wojewoda nie podejmował żadnych dalszych czynności w sprawie przez kolejne 30 miesięcy. W przekonaniu Sądu, nie można zaakceptować sytuacji, w której organ administracji po dokonaniu wstępnej oceny wniosku przestaje się nim zajmować przez okres ponad dwóch lat, a strona w tym czasie zmienia już cel pobytu i samodzielnie dokonuje w związku z tym uzupełnienia dokumentacji, do której braków organ nie odnosi się przez prawie rok. Organ co prawda już w pierwszym miesiącu postepowania wskazał, że jego zakończenie przedłuży się o kolejne 4 miesiące, jednak od tego momentu przestał w sprawie działać i tak ustalonego terminu również nie dotrzymał. Ponaglenie zostało przekazane do organu wyższego stopnia z naruszeniem terminu, o którym mowa w art. 37 § 4 k.p.a. Powyższe stanowi, że w prowadzonym w sprawie postępowaniu Wojewoda dopuścił się bezczynności, naruszając zasady i terminy określone w art. 35 i art. 36 k.p.a., a także zasady wskazane w art. 8, art. 9, art. 10, art. 11 i art. 12, a w konsekwencji art. 6 i art. 7 k.p.a.- co orzeczono w pkt I sentencji wyroku (art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.) - co orzeczono w pkt I sentencji wyroku. Biorąc zaś pod uwagę czas trwania postępowania, jak i opisaną wyżej postawę organu Sąd uznał (pkt II sentencji wyroku), że bezczynność Wojewody miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, przez które należy rozumieć oczywiste naruszenie obowiązku wynikającego z przepisów prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). W orzecznictwie sądów administracyjnych akcentuje się, że rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym – bez żadnej wątpliwości i wahań – można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia, jako rażące, musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako naruszenie zwykłe. Podkreśla się także, że dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli również terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Poza tym, rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach winno być w oczywisty sposób pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. Sytuacja, w której strona czeka tak długo, jak w rozpoznawanej sprawie, na kontrolę kompletności wniosku, ocenę dokumentów i załatwienie sprawy, nie da się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa i jednoznacznie wskazuje na rażące naruszenie prawa. Zachowanie organu nie zasługuje na aprobatę i w sposób oczywisty podważa zaufanie jednostki do organów administracji publicznej. Podkreślić należy, że do tak znacznego opóźnienia w rozpoznaniu sprawy nie przyczyniła się sama strona, która w przed wniesieniem skargi wielokrotnie interweniowała w organie i zwracała się o informacje o sprawie. Nie stanowią usprawiedliwienia postawy organu - powtarzane od wielu lat - tłumaczenia, że liczba wniosków o pozwolenie na pracę i pobyt dla cudzoziemców jest bardzo duża, że następuje fluktuacja pracowników oraz że czynione są starania dla poprawy mobilności organu w tym zakresie (organizacja nowych stanowisk do obsługi wniosków cudzoziemców, przesunięcia kadrowe itp.). Właściwa organizacja zadań i zapewnienie odpowiedniej kadry należy bowiem do zadań publicznych, które nie mogą być realizowane ze szkodą dla jednostki. Z uwagi na zobowiązanie Wojewody do rozstrzygnięcia sprawy zainicjowanej wnioskiem strony skarżącej, czyli tej samej sprawy, w terminie 30 dni od daty otrzymania przez organ prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, w wyroku o sygn. akt III SAB/Wr 1657/20 (rozpoznana sprawa w przedmiocie przewlekłego prowadzenia przez Wojewodę postępowania w sprawie z wniosku strony skarżącej), Sąd umorzył w niniejszej sprawie postępowanie w zakresie zobowiązania organu do podjęcia rozstrzygnięcia na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 w zw. z art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. (pkt III sentencji wyroku). Z przedstawionych wyżej względów, Sąd - na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i 3, § 1a - orzekł jak w pkt l-III sentencji wyroku. Uprawnienie Sądu do przyznania stronie sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a jest szczególnym instrumentem, który poza funkcją dyscyplinującą organ pozwala również w pewnym stopniu na zadośćuczynienie stronie, której prawa w postępowaniu zostały naruszone. Orzekając w tym przedmiocie Sąd nie jest związany wnioskiem ani zakresem żądania strony, zaś oceniając przesłanki do przyznania sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a bierze pod uwagę indywidualne okoliczności sprawy, zarówno leżące po stronie organu, jak i samej strony, takie jak np. stopień przewlekłości postępowania, jej okoliczności indywidualne i dolegliwości, jakich w związku z tym mogła doświadczyć strona. Sąd w powołanym wyżej wyroku z 4 marca 2020 r. o sygn. akt III SAB/Wr 1658/20, zapadłym w sprawie ze skargi na przewlekłe działanie Wojewody w postępowaniu z tego samego wniosku strony skarżącej tj. z dnia 13 grudnia 2017 r. o zezwolenie na pobyt czasowy i pracę, przyznał stronie na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. kwotę 3 000(trzy tysiące) złotych, uznając że kwota ta będzie adekwatna w kontekście zaistniałych w sprawie okoliczności (opisanej wcześniej postawy organu wobec strony postępowania administracyjnego), jak i trudności, z jakimi cudzoziemiec musi zmagać się nie posiadając stosownego zezwolenia na pobyt na terytorium obcego państwa. W tym zakresie Sąd wziął pod uwagę fakt nieusprawiedliwionego zaniechania działań przez organ przez okres ponad 31 miesięcy od złożenia wniosku, jak również bierność organu przez ponad dwa lata od czasu uzupełnienia przez stronę dokumentów i po niej. Jednocześnie Sąd uwzględnił także art. 15 zzs ust. 10 pkt 1 ustawy z dnia 2 marca 2020r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 374), w związku z czym orzekając o przyznanej sumie pieniężnej nie uwzględnił okresu od dnia 14 marca 2020 r. do dnia 24 maja 2020 r. z powodu ogłoszenia stanu zagrożenia epidemicznego oraz stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID), a tym samym nie zakwalifikował go jako okresu przewlekłości organu. Ponieważ te same okoliczności faktyczne były w niniejszej sprawie podstawą orzeczenia o bezczynności organu, Sąd doszedł do wniosku, że kwota przyznana skarżącej w związku z przewlekłym prowadzeniem postępowania wystarczająco wypełnia zarówno funkcję dyscyplinującą wobec organu, jak i rekompensującą stronie negatywne przeżycia psychiczne i krzywdy moralne związane z bezczynnością organu oraz z naruszeniem prawa do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki. Wobec powyższego Sąd w zakresie żądania przyznania skarżącej sumy pieniężnej oddalił w niniejszej sprawie skargę na podstawie art. 151 w zw. z i art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 7 p.p.s.a. O kosztach Sąd postanowił zgodnie z art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. (pkt V sentencji wyroku). Sąd rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym, w postępowaniu uproszczonym, stosownie do art. 119 pkt 4 p.p.s.a.