III SAB/Wr 1310/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Przewodniczący, Sędziowie Sędziowie, Sędzia WSA Magdalena Jankowska-Szostak Sędzia WSA Barbara Ciołek (sprawozdawca), Sędzia WSA Katarzyna Borońska (sprawozdawca) Sędzia NSA Anna Moskała, Sędzia WSA Barbara Ciołek Sędzia WSA Tomasz Świetlikowski, , , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 4 marca 2021 r. sprawy ze skargi O. S. na bezczynność Wojewody D. w przedmiocie wniosku o zezwolenie na pobyt czasowy i pracę. I. stwierdza, że Wojewoda D. dopuścił się bezczynności; II. stwierdza, że bezczynność Wojewody D. ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. zobowiązuje organ do załatwienia sprawy w terminie 14 dni od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; IV. przyznaje od Wojewody D. na rzecz strony skarżącej sumę pieniężną w kwocie 2300 (dwa tysiące trzysta) złotych; V. dalej idącą skargę oddala; VI. zasądza od Wojewody D. na rzecz strony skarżącej kwotę 100 (słownie: sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

O. S. (dalej: skarżący, strona) wniósł 30 czerwca 2020 r. (data wpływu) - skargę na bezczynność Wojewody Dolnośląskiego (dalej: Wojewoda, organ) w związku ze sprawą z jego wniosku z 8 marca 2018r. (data wpływu) o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę. Działając na podstawie art. 3 § 2 pkt 8, a art. 50 §1, art.52 §2, art. 54 §1 i art. 149 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. - dalej: p.p.s.a.), zarzucił naruszenie art.8, art. 12, art. 35 § 1 oraz art. 36 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2020 r. poz. 256 - dalej: k.p.a.). przez rażące przekroczenie terminów do załatwienia sprawy w postępowaniu. Skarżący wniósł o: 1. dokonanie kontroli przewlekłości Wojewody Dolnośląskiego w prowadzeniu postępowania, 2. zobowiązanie organu do wydania odpowiedniego aktu administracyjnego w terminie 14 dni od daty doręczenia akt organowi, 3. przyznanie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej, 4. wymierzenie organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 w maksymalnej wysokości określonej w art. 154 § 6 5. zasądzenie kosztów postępowania. Strona uzasadniła wnioski i zaprezentowała swoje stanowisko. W odpowiedzi na skargę, Wojewoda wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje. Skarga jest uzasadniona. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany wskazanymi przez stronę skarżącą zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Pojęcie "bezczynność" zostało zdefiniowane w art. 37 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2020 r. poz. 256 - dalej: k.p.a.) ("nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1"). Zarówno doktryna, jak i orzecznictwo sądów administracyjnych są zgodne, że z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy w ustalonym przepisami terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu, albo nie podjął stosownej czynności materialnej (wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a.). Dla oceny zasadności skargi na bezczynność nie ma przy tym znaczenia, czy i w jakim stopniu do nieterminowości działania organu przyczyniła się sama strona. Jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 12 § 1 i 2 k.p.a., jest zasada jego szybkości. Istota tej zasady sprowadza się do konstatacji, że organy administracji publicznej powinny działać w sprawie nie tylko wnikliwie ale i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Zwłaszcza sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji czy wyjaśnień, winny być załatwione niezwłocznie. Wskazać należy, że art. 35 § 1-3 k.p.a. stanowi rozwinięcie w/w zasady, zobowiązując organy administracji publicznej do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki. Wymaga zaakcentowania, że – zgodnie z powołanym przepisem - niezwłocznie winny być załatwione sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Natomiast załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca a sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Podkreślić trzeba, że w myśl art. 35 § 5 k.p.a., do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony lub przyczyn niezależnych od organu. O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia (art. 36 § 1 k.p.a.). Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a.). Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy należy stwierdzić, że mamy w niej do czynienia z tak rozumianą bezczynnością organu, o czym przesądza zebrany w sprawie materiał dowodowy. Materiał ten potwierdza, że skarżący złożył wniosek o zezwolenie na pobyt czasowy i pracę 8 marca 2018 r. (data wpływu do organu), a 25 czerwca 2018 r. i 4 czerwca 2019 r. uzupełnił materiał dowodowy. Dnia 30 lipca 2019 r skarżący wniósł ponaglenie w związku z bezczynnością Wojewody, które organ przekazał do Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców w Warszawie 29 sierpnia 2019r. Organ wyższego stopnia uznał ponaglenie za uzasadnione postanowieniem z 25 listopada 2019 r. i wyznaczył termin załatwienia wniosku na 24 lutego 2020 r. Pismem z 29 sierpnia 2019 r. organ wystąpił do Komendanta Wojewódzkiego Policji we Wrocławiu, Szefa delegatury Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego we Wrocławiu oraz Komendanta Nadodrzańskiego Oddziału Straży Granicznej w Krośnie Odrzańskim o przekazanie informacji, czy wjazd i pobyt cudzoziemca na terytorium RP stanowi zagrożenie dla porządku publicznego i zagrożenie państwa, a także wskazał stronie termin załatwienia sprawy na 29 listopada 2019 r. W tym samym dniu organ wezwał stronę do uzupełnienia materiału dowodowego w sprawie. Skarżący braki uzupełnił w dniach 5 i 10 września 2019 r. W dniu 20 września 2019 r. do organu wpłynęło pismo Komendanta Wojewódzkiego Policji we Wrocławiu, informujące o skazaniu skarżącego wyrokiem Sądu [...] ( sygn. akt [...]) za popełnienie czynu stypizowanego w art. 177§ 1 Kodeksu karnego. Strona w dniach: 29 stycznia, 13 lutego i 10 marca 2020 r. przedłożyła dodatkowe dokumenty do akt sprawy. Skarga na bezczynność i przewlekłe działanie organu wpłynęła do Wojewody 6 lipca 2020 r. Pismem z 25 sierpnia 2020 r. wezwał skarżącego do uzupełnienia materiału dowodowego. W tym samym Wojewoda zwrócił się do Wydziału Wykazu Cudzoziemców Urzędu do spraw Cudzoziemców o informację, czy ww. wyrok karny z [...] może stanowić podstawę do umieszczenia danych skarżącego w wykazie cudzoziemców, których pobyt na terytorium RP jest niepożądany. W przekonaniu Sądu, nie można zaakceptować sytuacji, w której organ pierwszej oceny wniosku pod kątem braków formalnych dokonuje dopiero upływie półtora roku od jego wpłynięcia, zaś do tego czasu nie zajmuje się wnioskiem w ogóle, nie podejmując żadnych czynności zmierzających do jego załatwienia. O wymagane przepisami prawa informacje od służb organ zwrócił się dopiero po ponad 18 miesiącach od wpłynięcia wniosku, choć jest to czynność standardowa i sformalizowana, której podjęcie nie wymaga wielomiesięcznej analizy wniosku i mogło nastąpić wkrótce po jego wpłynięciu, dopiero wówczas, już po wpłynięciu ponaglenia organ podjął tej czynności wyjaśniające zwracając się do strony o uzupełnienie materiału dowodowego. Organ uchybił ponadto regulacji art. 36 k.p.a. nie informując strony po upływie ustawowego terminu do załatwienia sprawy o nierozstrzygnięciu wniosku oraz nie informując o przyczynach zwłoki; nowy termin zakończenia postepowania wskazano stronie dopiero w sierpniu 2019 r. ( na koniec listopada 2019 r.), przy czym nie został on przez organ dotrzymany, podobnie jak termin wyznaczony przez szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców. Ponaglenie zostało przekazane do organu wyższego stopnia z naruszeniem terminu, jakim mowa w art. 37 § 4 k.p.a. Powyższe stanowi, że w prowadzonym w sprawie postępowaniu Wojewoda dopuścił się bezczynności, naruszając zasady i terminy określone w art. 35 i art. 36 k.p.a., a także zasady wskazane w art. 8, art. 9, art. 10, art. 11 i art. 12, a w konsekwencji art. 6 i art. 7 k.p.a.- co orzeczono w pkt I sentencji wyroku (art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.). Biorąc zaś pod uwagę czas trwania postępowania, jak i opisaną wyżej postawę organu (a więc nie tylko niewydanie w terminie decyzji, ale wręcz całkowitą bierność organu w tym czasie) Sąd uznał (pkt II sentencji wyroku), że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, przez które należy rozumieć oczywiste naruszenie obowiązku wynikającego z przepisów prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). W orzecznictwie sądów administracyjnych akcentuje się, że rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym – bez żadnej wątpliwości i wahań – można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia, jako rażące, musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako naruszenie zwykłe. Podkreśla się także, że dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli również terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Poza tym, rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach winno być w oczywisty sposób pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. Sytuacja, w której strona czeka tak długo, jak w rozpoznawanej sprawie, na podjęcie standardowych czynności wyjaśniających, a dalej na rozstrzygnięcie organu administracji publicznej, nie da się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa i jednoznacznie wskazuje na rażące naruszenie prawa. Zachowanie organu nie zasługuje na aprobatę i w sposób oczywisty podważa zaufanie jednostki do organów administracji publicznej. Podkreślić należy, że do tak znacznego opóźnienia w rozpoznaniu sprawy nie przyczyniła się sama strona, która wykazywała się aktywnością, z własnej inicjatywy przedkładając dokumenty i uzupełniając w wyznaczonych terminach materiał dowodowy. Nie stanowią usprawiedliwienia postawy organu - powtarzane od wielu lat - tłumaczenia, że liczba wniosków o pozwolenie na pracę i pobyt dla cudzoziemców jest bardzo duża, że następuje fluktuacja pracowników oraz że czynione są starania dla poprawy mobilności organu w tym zakresie (organizacja nowych stanowisk do obsługi wniosków cudzoziemców, przesunięcia kadrowe itp.). Właściwa organizacja zadań i zapewnienie odpowiedniej kadry należy bowiem do zadań publicznych, które nie mogą być realizowane ze szkodą dla jednostki. Sąd zobowiązał Wojewodę do załatwienia sprawy zainicjowanej wnioskiem strony skarżącej, przez wydanie aktu kończącego postępowanie, w terminie 14 dni od daty otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, zgodnie z art. 149 § 1 pkt 1 i 286 § 2 p.s.a. (pkt III sentencji wyroku). Uprawnienie Sądu do przyznania stronie sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a jest szczególnym instrumentem, który poza funkcją dyscyplinującą organ pozwala również w pewnym stopniu na zadośćuczynienie stronie, której prawa w postępowaniu zostały naruszone. Orzekając w tym przedmiocie Sąd nie jest związany wnioskiem ani zakresem żądania strony, zaś oceniając przesłanki do przyznania sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a bierze pod uwagę indywidualne okoliczności sprawy, zarówno leżące po stronie organu, jak i samej strony, takie jak np. czas trwania bezczynności, jej okoliczności indywidualne i dolegliwości, jakich w związku z tym mogła doświadczyć strona. W rozpoznawanej sprawie Sąd w tym zakresie wziął pod uwagę fakt nieusprawiedliwionego zaniechania działań przez organ przez okres 25 miesięcy od złożenia wniosku. Jednocześnie Sąd uwzględnił także art. 15 zzs ust. 10 pkt 1 ustawy z dnia 2 marca 2020r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 374), w związku z czym orzekając o przyznanej sumie pieniężnej nie uwzględnił okresu od dnia 14 marca 2020 r. do dnia 24 maja 2020 r. z powodu ogłoszenia stanu zagrożenia epidemicznego oraz stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID), a tym samym nie zakwalifikował go jako okresu przewlekłości organu. W tych okolicznościach Sąd przyznał stronie skarżącej na podstawie art. 149 § 2 kwotę 2300 (dwa tysiące trzysta) złotych. Zdaniem Sądu przyznana kwota ta będzie adekwatna w kontekście zaistniałych w sprawie okoliczności (opisanej wcześniej postawy organu wobec strony postępowania administracyjnego), jak i trudności, z jakimi cudzoziemiec musi zmagać się nie posiadając stosownego zezwolenia na pobyt na terytorium obcego państwa. W ocenie Sądu, zasądzona kwota z jednej strony, zrekompensuje stronie skarżącej negatywne przeżycia psychiczne i krzywdy moralne związane z bezczynnością organu oraz z naruszeniem prawa do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki; z drugiej, będzie stanowiła sankcję dla organu za bezczynność w toku postepowania; po trzecie, jest potrzebna dla osiągnięcia celu orzeczenia rozstrzygnięcia skargi na bezczynność, tj. zwalczania bezczynności organu oraz jego zdyscyplinowania. Z przedstawionych wyżej względów, Sąd - na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i 3, § 1a i § 2 w zw. z art. 154 § 7 p.p.s.a. - orzekł jak w pkt l-IV sentencji wyroku. W ramach przysługujących kompetencji, Sąd postanowił ograniczyć się do przyznania skarżącemu sumy pieniężnej i odstąpić od wymierzenia organowi grzywny, biorąc pod uwagę, że ilość załatwianych przez Wojewodę wniosków w sprawie o wydanie decyzji zezwalającej na pobyt i pracę dla cudzoziemców jest bardzo duża oraz że czynione są starania dla poprawy mobilności organu w tym zakresie . I chociaż dla stwierdzenia bezczynności nie mają znaczenia przyczyny organizacyjne lub kadrowe, leżące po stronie organu (właściwa organizacja zadań i zapewnienie odpowiedniej kadry należy do zadań publicznych, które nie mogą być realizowane ze szkodą dla jednostki), to jednak – w pewnych sytuacjach - winny one rzutować na rozstrzygnięcia Sądu wydawane na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. Wobec powyższego skargę w tym zakresie oddalono na podstawie art. 151 p.p.s.a. (pkt V sentencji wyroku). O kosztach Sąd postanowił zgodnie z art. 200 p.p.s.a. (pkt VI sentencji wyroku). Sąd rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym, w postępowaniu uproszczonym, stosownie do art. 119 pkt 4 p.p.s.a.