III SAB/Wr 1270/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Ewa Kamieniecka (sprawozdawca), Sędziowie: Sędzia WSA Bogumiła Kalinowska, Asesor WSA Marta Pająkiewicz-Kremis, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w Wydziale III w dniu 5 lutego 2021 r. sprawy ze skargi K. S. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę D. w przedmiocie wydania zezwolenia na pobyt czasowy i pracę I. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Wojewody D. do załatwienia wniosku skarżącej z dnia 20 grudnia 2018 r., II. stwierdza przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę D. w sprawie, a przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, III. oddala dalej idącą skargę, IV. zasądza od Wojewody D. na rzecz skarżącej kwotę 340 (trzysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

W dniu 20 grudnia 2018 r. wpłynął do Wojewody D. wniosek K. S. z dnia 20 grudnia 2018 r. o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę. W dniach 25 kwietnia 2019 r., 9 lipca 2019 r., 23 lipca 2019 r., 25 lipca 2019 r., 6 sierpnia 2019 r. i 13 września 2019 r. wnioskodawczyni złożyła wnioski o wszczęcie postępowania i wszczęcie procedury legalizującej jej pobyt. W dniu 26 września 2019 r. organ wystąpił o informację do organów Policji, ABW i Straży Granicznej. Pismo Policji z dnia 1 października 2019 r. wpłynęło do organu w dniu 9 października 2019 r. W dniu 30 września 2019 r. strona złożyła pełnomocnictwo upoważniające do występowania w sprawie, w dniu 14 października 2019 r. wniosek o wgląd do akt sprawy. W dniu 12 lutego 2020 r. strona złożyła ponaglenie z dnia 10 lutego 2020 r. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ, a w dniu 22 czerwca 2020 r. wniosek o wgląd do akt sprawy. W dniu 27 lipca 2020 r. wezwał stronę do dostarczenia dokumentów potwierdzających: umowy najmu lokalu mieszkalnego, informacji starosty o braku możliwości zaspokojenia potrzeb kadrowych pracodawcy, korekty załącznika nr 1 do wniosku w części dotyczącej okresu powierzenia wykonywania pracy oraz wyznaczył przewidywany termin załatwienia sprawy na dzień 29 września 2020 r. W dniu 29 lipca 2020 r. wpłynęła do organu skarga strony do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 23 lipca 2020 r. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Do w sprawie wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę. Skarżąca zarzuciła naruszenie art. 35 § 1 w związku z art. 12 § 1, art. 36 § 1 w związku z art. 9, art. 37 § 4 w związku z art. 9, art. 6 w związku z art. 8 oraz art. 73 w związku z art. 10 k.p.a. i wniosła o: - zobowiązanie organu do załatwienia wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę, - orzeczenie, że przewlekłość miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, - wymierzenie organowi grzywny w wysokości 1.000 zł, - przyznanie od organu na rzecz skarżącej sumy pieniężnej w wysokości 3.000 zł na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a., ewentualnie o wymierzenie organowi grzywny, - zasądzenie od organu zwrotu kosztów postępowania, W odpowiedzi na skargę z dnia 27 sierpnia 2020 r. Wojewoda D. wniósł o jej oddalenie, wskazując że skarżąca nie uzasadniła wystąpienia krzywdy i jej rozmiaru. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. W orzecznictwie przyjmuje się, iż przewlekłość postępowania należy traktować jako stan sprawy, którego zaistnienie sąd ocenia bez względu na to, czy wydał finalną decyzję, gdyż w odróżnieniu od bezczynności, jest ona zjawiskiem (sytuacją) niezmiennym, co najwyżej stopniowalnym. Stąd z przewlekłością postępowania mamy do czynienia, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie, a podejmowane przez niego działania nie charakteryzują się koncentracją, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. O przewlekłym prowadzeniu postępowania można mówić wówczas, gdy organowi będzie można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut przeprowadzania czynności (w tym dowodowych), pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia lub pozornych. Przewlekłość postępowania zachodzi zatem, gdy jest ono długotrwałe, prowadzone rozwlekle i trwa ponad konieczność wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych niezbędnych do finalnego rozstrzygnięcia. Ocena, czy postępowanie trwa dłużej niż to konieczne, dokonywana musi być przy tym jednak na podstawie zarówno analizy charakteru podejmowanych czynności, jak i stanu faktycznego sprawy. Pojęcie przewlekłości postępowania obejmować będzie więc opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy (vide: wyrok WSA we Wrocławiu w sprawie o sygn. akt II SAB/Wr 69/15 oraz o sygn. akt II SAB/Wr 7/16, i sygn. III SAB/Wr 5/17, CBOSA). Nadto w judykaturze wskazuje się, że oceniając zwłokę organu w załatwieniu konkretnej sprawy administracyjnej nie można abstrahować od jej indywidualnego charakteru. Tym samym rozsądny termin postępowania musi zostać określony w świetle wszystkich okoliczności danej sprawy oraz w oparciu o takie kryteria jak: złożoność sprawy, postawę samej strony skarżącej i właściwych organów, znaczenie przedmiotu postępowania dla strony skarżącej. W efekcie w sprawach o skomplikowanym stanie faktycznym, w których zachodzi konieczność przeprowadzenia wielu dowodów, obowiązkiem organu jest sprawne, co nie oznacza, że zawsze szybkie, prowadzenie postępowania dowodowego, zmierzające do ustalenia stanu faktycznego pozwalającego na prawidłowe rozstrzygnięcie sprawy. Przyczyną przedłużającego się postępowania, ale nie jego przewlekłości w rozumieniu art. 149 p.p.s.a., może być też ujawnianie się w toku postępowania dowodowego kolejnych dowodów, nieznanych organowi na początku postępowania. Od organów administracji nie można wymagać, aby wszczynając postępowanie posiadały pełen plan postępowania dowodowego i w toku sprawy już go nie rozszerzały. W sprawach skomplikowanych pod względem dowodowym, sam czas trwania postępowania nie może świadczyć o jego przewlekłości (vide: wyrok WSA w Kielcach z dnia 11 stycznia 2017 r., sygn. akt II SAB/Ke 57/16, CBOSA). Nie można zapominać, że jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 12 § 1 i 2 k.p.a., jest zasada jego szybkości. Istota tej zasady sprowadza się do konstatacji, że organy administracji publicznej powinny działać w sprawie nie tylko wnikliwie, ale i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Zwłaszcza sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji czy wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie. Wskazać należy, że art. 35 § 1-3 k.p.a. stanowi rozwinięcie w/w zasady, zobowiązując organy administracji publicznej do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki. Wymaga podkreślenia, że - zgodnie z powołanym przepisem - niezwłocznie winny być załatwione sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Natomiast załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego winno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Ponadto, zgodnie z art. 35 § 5 k.p.a. do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu. Zwrócić należy uwagę, że organy administracji publicznej zgodnie z art. 12 § 1 k.p.a. mają wprawdzie obowiązek działać wnikliwie i szybko, ale są również zobowiązane do podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do wyjaśnienia sprawy stosownie do art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Do stwierdzenia przewlekłości nie jest więc wystarczające samo tylko przekroczenie przez organ terminów załatwienia sprawy. W ocenie Sądu - w realiach rozpoznawanej sprawy - mamy do czynienia z tak rozumianym przewlekłym prowadzeniem postępowania. Materiał dowodowy sprawy potwierdza, że pierwsze czynności w sprawie organ wykonał po upływie ponad 9 miesięcy od wpływu wniosku, już po wniesieniu przez stronę kilku wniosków o wszczęcie postępowania. Czynnością tą było zwrócenie się do innych organów o informację. W przekonaniu Sądu, nie można zaakceptować sytuacji, w której organ administracji kieruje zapytanie (zaczyna działać, podejmuje pierwszą w sprawie czynność) po 9 miesiącach od wpłynięcia wniosku, a po kolejnych 10 miesiącach kieruje do strony skarżącej wezwanie o dostarczenie dokumentów niezbędnych do załatwienia wniosku Powyższe dowodzi, że skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania organu w sprawie z wniosku skarżącej o wydanie decyzji zezwalającej na pobyt czasowy i pracę okazała się uzasadniona. Zdaniem Sądu - opisany w skardze i wynikający z akt administracyjnych sprawy - sposób postępowania organu w sprawie zainicjowanej wnioskiem skarżącej jest nie do zaakceptowania. Niedopuszczalna jest bowiem sytuacja, w której organ administracji nie podejmuje żadnej czynności w sprawie przez 9 miesięcy i dopiero po takim terminie występuje do innych organów z wnioskiem o informację. Powyższe stanowi, że wystąpiło oczywiste przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ, stanowiące naruszenie zasad i terminów określonych w art. 8, art. 12, art. 35 i art. 36 k.p.a. W świetle zaistniałych w sprawie okoliczności, Sąd stwierdza, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania (art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.), co orzeczono w pkt II sentencji wyroku. Z uwagi na fakt, że Sąd zobowiązał Wojewodę do załatwienia wniosku skarżącej złożonego 20 grudnia 2018 r. w terminie 30 dni od daty otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami, w sprawie o sygn. akt III SAB/Wr 1269/20 w przedmiocie bezczynności Wojewody w załatwieniu tego wniosku skarżącej, postępowanie w tym zakresie zostało umorzone (pkt I sentencji wyroku). Biorąc zaś pod uwagę czas trwania postępowania i niezakończenie postępowania przez tak długi okres, Sąd uznał (pkt II sentencji wyroku), że przewlekłość organu w prowadzonym postępowaniu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, przez które należy rozumieć oczywiste naruszenie obowiązku wynikającego z przepisów prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). W orzecznictwie sądów administracyjnych akcentuje się, że rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia, jako rażące, musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Podkreśla się także, że dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Ponadto, rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach musi być w oczywisty sposób pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. Stosownie do art. 149 § 2 p.p.s.a. sąd, w przypadku uwzględnienia skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Z uwagi na przyznanie skarżącej sumy pieniężnej w sprawie o sygn. akt III SAB/Wr 1269/20 w przedmiocie bezczynności Wojewody w załatwieniu wniosku skarżącej, Sąd oddalił żądanie skarżącej w przedmiocie przyznania sumy pieniężnej w niniejszej sprawie. (pkt III sentencji wyroku). Należy też zauważyć, że na mocy art. 108 ust. 1 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (j. t. Dz. U. z 2018 r. poz. 2094 ze zm.): "Jeżeli termin na złożenie wniosku o udzielenie cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy został zachowany i wniosek nie zawiera braków formalnych lub braki formalne zostały uzupełnione w terminie: 1) wojewoda umieszcza w dokumencie podróży cudzoziemca odcisk stempla potwierdzającego złożenie wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy; 2) pobyt cudzoziemca na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej uważa się za legalny od dnia złożenia wniosku do dnia, w którym decyzja w sprawie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy stanie się ostateczna." Tego rodzaju stempel w paszporcie skarżąca otrzymała. Na podstawie art. 200 p.p.s.a. w punkcie IV wyroku zasądzono od organu na rzecz skarżącej, zwrot kosztów postępowania (wpis sądowy w kwocie 100 zł oraz koszty zastępstwa procesowego w kwocie 240 zł). Stosownie do art. 206 p.p.s.a. sąd może w uzasadnionych przypadkach odstąpić od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania w całości lub w części, w szczególności jeżeli skarga została uwzględniona w części niewspółmiernej w stosunku do wartości przedmiotu sporu ustalonej w celu pobrania wpisu. W rozpatrywanej sprawie należy zauważyć, że bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania zostały objęte jedną skargą sporządzoną przez pełnomocnika strony, a w sprawie o sygn. akt III SAB/Wr 1269/20, Sąd w wyroku z dnia 5 lutego 2021 r. zasądził pełne koszty zastępstwa procesowego w kwocie 480 zł. Dlatego też w niniejszej sprawie, mając na uwadze nakład pracy pełnomocnika strony, Sąd zasądził połowę kosztów zastępstwa procesowego – 240 zł. Z przedstawionych wyżej względów, Sąd - na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i 3, § 1a i § 2 p.p.s.a. - orzekł jak w pkt I - IV sentencji wyroku.