III SAB/Wr 1216/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Ewa Kamieniecka, Sędziowie: Sędzia WSA Bogumiła Kalinowska, Asesor WSA Marta Pająkiewicz-Kremis (sprawozdawca), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w Wydziale III w dniu 5 lutego 2021 r. sprawy ze skargi S. P. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę D. w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy I. zobowiązuje Wojewodę D. do rozpoznania wniosku skarżącej z dnia [...] sierpnia 2019 r., w terminie 30 dni od dnia otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; II. stwierdza przewlekłość Wojewody D. w rozpoznaniu wniosku skarżącej, o którym mowa w punkcie I wyroku, która ma charakter rażącego naruszenia prawa; III. przyznaje od Wojewody D. na rzecz skarżącej sumę pieniężną w kwocie 500 (słownie: pięćset) złotych; IV. oddala dalej idącą skargę; V. zasądza od Wojewody D. na rzecz skarżącej kwotę 597 (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Pismem z dnia 21 lipca 2020 r. (z odnotowanym wpływem do organu w dniu 27 lipca 2020 r.) skarżąca S. P. (dalej: skarżąca, strona, wnioskodawca) wniosła skargę na przewlekłość Wojewody D. w rozpoznaniu złożonego przez nią wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy. Formułując zarzuty skargi skarżąca zarzuciła naruszenie: art. 6, art. 7, art. 7a, art. 8, art. 12 art. 35 § 1 i 3 oraz art. 36 § 1 k.p.a. poprzez rażące przekroczenie terminów załatwienia sprawy w postępowaniu administracyjnym i wniosła o: 1) zobowiązanie Wojewody D. do wydania odpowiedniego aktu administracyjnego w terminie 14 dni od daty doręczenia akt organowi; 2) dokonanie kontroli przewlekłości postępowania administracyjnego, którego dotyczy skarga; 3) przyznanie od organu na rzecz skarżącej sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. w maksymalnej wysokości określonej w art. 154 § 7 p.p.s.a.; 4) zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W treści skargi skarżąca podniosła, że w dniu 30 sierpnia 2019 r. złożyła w D. Urzędzie Wojewódzkim we W. wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy. Wskazała, że do dnia wniesienia skargi strona nie otrzymała rozstrzygnięcia w sprawie. Podkreśliła, że przez 12 miesięcy organ nie podejmował w sprawie żadnych czynności zmierzających do rozpoznania wniosku. W nawiązaniu do powyższego strona zaakcentowała, że pojęcie przewlekłości postępowania odnosić należy do opieszałego, niesprawnego i nieskutecznego działania organu w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym. Zdaniem strony, postępowanie zainicjowane jej wnioskiem dotknięte jest cechą przewlekłości, przez co doszło do naruszenia art. 8 k.p.a., 12 § 1 k.p.a. i art. 35 § 3 k.p.a. Strona wskazała także na naruszenie jej prawa jako strony do czynnego udziału w postępowaniu (art. 10 k.p.a.), co powiązała z dodatkowym zarzutem pozbawienia jej możliwości uzyskania informacji o toczącym się postępowaniu. Uzasadniając żądanie przyznania sumy pieniężnej skarżąca podniosła, że objęta żądaniem skargi suma pieniężna ma zrekompensować negatywne przeżycia psychiczne i moralne związane z przewlekłością postępowania sądowego oraz z naruszeniem prawa strony do rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki, a także, z tytułu naruszenia takich dóbr osobistych skarżącej jak m.in. - prawo do zamieszkania, prawo do swobodnego poruszania się w granicach terytorium RP i poza nim, legitymowanie się stosownymi dokumentami potwierdzającymi fakt legalnego pobytu w Polsce. Dodała, że dochodzona suma pieniężna stanowić będzie sankcję dla organu za wadliwe zorganizowanie i prowadzenie postępowania jurysdykcyjnego. W odpowiedzi na skargę Wojewoda D. wniósł o jej oddalenie. Zapewnił, że sposób prowadzenia sprawy nie wynika ze złej woli pracowników Wydziału Spraw Obywatelskich i Cudzoziemców, ale jest skutkiem ogromnej ilości wniosków, jakie cudzoziemcy składają do Wojewody D., przy konieczności równoczesnego procedowania w wielu różnych sprawach oraz w warunkach problemów kadrowych związanych z niedoborem pracowników. Zwrócił uwagę, że od początku 2019 r. do końca sierpnia 2019 r. do organu wpłynęło 16.183 podań cudzoziemców dotyczących udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium RP. Podkreślił, że przy tak olbrzymiej ilości wniosków oczywistym jest, że może, oraz, że niestety dochodzi do opóźnień w prowadzonych postępowaniach, mimo że organ podejmuje różnorodne działania, aby zminimalizować powstałe opóźnienia. Wojewoda D. wyraził nadto przekonanie, że opóźnienie do jakiego doszło w sprawie nie ma charakteru rażącego naruszenia prawa, co organ uzasadniał ilością napływających wniosków w sprawach tego rodzaju, skomplikowaniem tego rodzaju spraw, zasadą rozpoznawania sprawy według kolejności jej wpływu, a nadto, koniecznością równoczesnego procedowania w wielu innych sprawach. Zwrócił uwagę, iż ocena stanu przewlekłości o cechach rażącego naruszenia prawa powinna być dokonywana w powiązaniu z okolicznościami danej sprawy, rozpatrywanej indywidualnie i wyznaczonej przez wiele elementów zmiennych. W ramach przedstawionej w odpowiedzi na skargę argumentacji organ nawiązał do wyroków – WSA w Krakowie z dnia 28 maja 2018 r. (sygn. akt II SAB/Kr 47/18) i WSA w Poznaniu z dnia 15 maja 2019 r. (sygn. akt III SAB/Po 12/19),w których zwrócono uwagę na obiektywne trudności organu w załatwieniu sprawy, takie jak – trudna sytuacja kadrowa, znaczna ilość postępowań administracyjnych, duża ilość spraw przypadających na jednego pracownika. Zdaniem Wojewody D., stanowisko Sądu wyrażone w tych wyrokach zachowuje aktualność w rozpatrywanej sprawie, co uzasadnia wniosek o braku podstaw do stwierdzenia przewlekłości o charakterze kwalifikowanym. Odnosząc się do zawartego w skardze żądania przyznania sumy pieniężnej Wojewoda D. zaznaczył, że przyznanie sumy pieniężnej o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a. nie stanowi bezpośredniej konsekwencji stwierdzenia przewlekłości postępowania, lecz jest uprawnieniem dyskrecjonalnym sądu, z którego należy korzystać, jeżeli realia sprawy są niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia ochrony praw strony. Nadmienił, że jej przyznanie powinno być zastrzeżone jedynie dla wyjątkowych, indywidualnych przypadków, uzasadnionych szczególnie ewidentnymi i zawinionymi uchybieniami zasad efektywnego i terminowego działania organu w załatwieniu sprawy. Organ podniósł również, że suma pieniężna przyznawana na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. nie ma charakteru odszkodowawczego i nie może służyć wyrównaniu szkody w rozumieniu przepisów prawa cywilnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Skarga zasługiwała na uwzględnienie. W ocenie Sądu, przebieg postępowania administracyjnego w sprawie uzasadnia zarzuty skargi w zakresie przewlekłego prowadzenia przez Wojewodę D. postępowania z wniosku strony o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium RP. Definicję przewlekłości postępowania administracyjnego ustawodawca zawarł w treści art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a. stanowiąc, że postępowanie prowadzone w sposób przewlekły to takie postępowanie, które trwa dłużej aniżeli jest to niezbędne do załatwienia sprawy. Z tak rozumianą przewlekłością będziemy mieć do czynienia m.in. w sytuacji, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie (w terminach wynikających z art. 35 k.p.a.), a przy tym, podejmowane przezeń czynności procesowe nie charakteryzują się koncentracją niezbędną w świetle zasady szybkości postępowania (art. 12 k.p.a.), jak również, gdy między poszczególnymi czynnościami organu występują nieusprawiedliwione okresy przerw, które w sumie prowadzą do znaczącego i nieakceptowalnego z punktu widzenia zasad ekonomiki procesowej wydłużenia czasu trwania postępowania. Niewątpliwie, stwierdzenie przewlekłości postępowania uzależnione będzie od konkretnych okoliczności jednostkowej sprawy. W podobnym kierunku cechę przewlekłości postępowania postrzega orzecznictwo sądowe, w którym akcentuje się, że postępowanie przewlekłe to takie postępowanie, którego czas trwania nie znajduje uzasadnienia w świetle zindywidualizowanych okoliczności sprawy, a przez to, narusza prawo strony do rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki (postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 grudnia 2010 r., sygn. akt II GPP 5/10, CBOSA). Ocena, czy określone postępowanie trwa dłużej niż jest to konieczne do załatwienia sprawy powinna być poprzedzona analizą zarówno charakteru podejmowanych czynności, jak i stopnia skomplikowania sprawy (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 3 października 2018 r., sygn. akt III SAB/Wr 61/18, CBOSA). Warto również w tym miejscu dodać, że przewlekłość postępowania jest stanem obiektywnym, istniejącym niezależnie od ostatecznego załatwienia sprawy. A zatem, fakt podjęcia przez organ administracji rozstrzygnięcia kończącego sprawę nie czyni bezprzedmiotowej ani bezzasadnej skargi na przewlekłe prowadzenie konkretnego postępowania. W ocenie Sądu, analiza akt administracyjnych sprawy daje podstawy do stwierdzenia, że Wojewoda D. dopuścił się przewlekłości w załatwieniu sprawy administracyjnej, zainicjowanej złożonym przez stronę wnioskiem. Wniosek strony wpłynął do D. Urzędu Wojewódzkiego we W. w dniu 30 sierpnia 2019 r. W tym samym dniu organ skierował do strony pisemne zawiadomienie, że przewidywany termin zakończenia postępowania administracyjnego w sprawie został ustalony na 1 marca 2020 r. Przedłużenie terminu zakończenia postępowania organ uzasadniał, z jednej strony, koniecznością sprawdzenia złożonych dokumentów i weryfikacji możliwości udzielenia zezwolenia, z drugiej, liczbą prowadzonych przed Wojewodą D. postępowań w sprawach cudzoziemców. W dalszej kolejności pełnomocnik skarżącej złożył do akt administracyjnych uzupełniające dokumenty (które wpłynęły do organu 6 lutego 2020 r.), zaś pismem z 19 lutego 2020r. (data wpływu 20 lutego 2020 r.) wezwał organ do wszczęcia postępowania poprzez podjęcie czynności niezbędnych do udzielenia pozwolenia na pobyt czasowy, odwołując się do art. 35 § 1 k.p.a. W kolejnym piśmie, z dnia 11 marca 2020 r. (data wpływu 17 marca 2020 r.) pełnomocnik strony ponownie powołał się na art. 35 § 1 k.p.a. i złożył do akt kopię decyzji o zezwoleniu na pobyt czasowy, dotyczącej męża skarżącej. Kolejne ponaglenie w sprawie złożono drogą elektroniczną, wiadomością datowaną na 17 kwietnia 2020 r. Również w tym wypadku pełnomocnik przywołał art. 35 § 1 k.p.a. Ostatecznie, pismem z 21 maja 2020 r. (data wpływu do organu - 25 maja 2020 r.) pełnomocnik wnioskodawczyni raz jeszcze ponaglił organ wskazując, że od dnia złożenia wniosku nie zostały w sprawie podjęte jakiekolwiek czynności. Ponownie powołano art. 35 § 1 k.p.a., a nadto, art. 36 § 1 k.p.a. przypominając, że zgodnie z art. 37 § 4 k.p.a. organ prowadzący postępowanie powinien bez zbędnej zwłoki, nie później niż w ciągu siedmiu dni od otrzymania ponaglenia, przekazać ponaglenie organowi wyższego stopnia, wraz z niezbędnymi odpisami akt sprawy. Jak również wynika z akt sprawy, pierwszą czynność procesową zmierzającą do rozpoznania wniosku organ podjął w dniu 25 czerwca 2020 r. Wtedy to bowiem zainicjowano procedurę z art. 109 ust. 1 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz. U. z 2020 r., poz. 35). Nadto, na podstawie art. 35 k.p.a., poinformowano stronę o terminie zakończenia postępowania administracyjnego w sprawie, wyznaczonym na 25 września 2020 r. Pismem przewodnim datowanym na 29 czerwca 2020 r., przesłano ponaglenie wraz niezbędnymi odpisami z akt, do Urzędu Do Spraw Cudzoziemców w Warszawie. Przedstawiona charakterystyka przebiegu postępowania w sprawie uzasadnia zawarty w skardze zarzut dotyczący przewlekłości postępowania, które na skutek opieszałych działań organu trwa niewątpliwie znacznie dłużej, aniżeli jest to niezbędne do załatwienia sprawy. Jako naganną ocenić należy praktykę organu, który już w dniu wpływu wniosku (30 sierpnia 2019 r.) przedłużył w sprawie termin załatwienia sprawy (pismo organu z dnia 25 czerwca 2020 r.) do dnia 1 marca 2020 r. (czyli o 6 miesięcy), jednocześnie nie podejmując w tym czasie żadnych (podkreśl. Sądu) czynności procesowych zmierzających do rozpoznania wniosku. W szczególności, w tym czasie nie została podjęta nawet standardowa i obligatoryjna w sprawach tego rodzaju procedura z art. 109 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach, polegająca na zwróceniu się do właściwych organów z zapytaniem, czy wjazd i pobyt wnioskodawcy na terytorium RP stanowi zagrożenie dla obronności lub bezpieczeństwa lub ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego. Pierwsze (i jak dotąd jedyne) czynności procesowe zmierzające do rozpoznania wniosku organ podjął w dniu 25 czerwca 2020 r. Wówczas to zainicjowano bowiem procedurę z art. 109 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach. Warto w tym miejscu zwrócić uwagę, że wniosek strony wpłynął do organu w dniu 30 sierpnia 2019 r., a zatem pomijając okres zawieszenia biegu terminów postępowania z powodu pandemii Covid-19, uznać należało, że aktywność procesową zmierzającą do rozpoznania wniosku organ ujawnił w sprawie po około 8 miesiącach od wpływu wniosku. Trzeba również zwrócić uwagę, że ponaglenie strony zostało przekazane do organu wyższego stopnia dopiero w dniu 29 czerwca 2020 r., a więc ze znacznym przekroczeniem terminu z art. 37 § 4 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem, organ prowadzący postępowanie jest obowiązany przekazać ponaglenie organowi wyższego stopnia bez zbędnej zwłoki, nie później niż w terminie siedmiu dni od dnia jego otrzymania. Przedstawiona charakterystyka przebiegu postępowania w sprawie uzasadnia zawarty w skardze zarzut dotyczący przewlekłości postępowania. Konsekwencją tego stanu rzeczy jest niewątpliwie naruszenie w sprawie przepisów art. 7 k.p.a., art. 12 k.p.a. oraz art. 35 § 3 k.p.a. Trzeba przy tym jednocześnie wyraźnie podkreślić, że bez wpływu na ocenę wystąpienia przewlekłości kontrolowanego postępowania pozostają przepisy ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 374 ze zm., dalej ustawa COVID-19; (w tym art. 15 zzs ust. 11 uchylony przez art. 46 pkt 20 ustawy z dnia 14 maja 2020 r. (Dz.U.2020.875) zmieniającej ww. ustawę z dniem 16 maja 2020 r.). Niezależnie bowiem od ogłoszonego na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej, z dniem 14 marca 2020 r., stanu zagrożenia epidemicznego w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2 (§ 1, Dz.U. 2020, poz. 433), obowiązującego do 20 marca 2020 r. (Dz.U. 2020, poz. 490), a następnie ogłoszonego od 20 marca 2020 r. do odwołania stanu epidemii w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2 (§ 1, Dz.U. 2020, poz. 491) i konsekwencji wynikłych z przepisu art. 15zzs ust. 11, który wszedł w życie 31 marca 2020 r. (art. 15zzs dodany został przez art. 1 pkt 14 ustawy z dnia 31 marca 2020 r. (Dz.U.2020.568) zmieniającej ustawę COVID 19 ustawę z dniem 31 marca 2020 r.) – stan przewlekłości w sprawie wystąpił jeszcze przed ogłoszeniem stanu epidemii oraz przed wejściem w życie art. 15zzs wspomnianej ustawy. Zważywszy więc, że ustawa jasno wskazuje, iż załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania (art. 35 § 3 k.p.a.), w rozpoznawanym przypadku nie powinno budzić wątpliwości, iż organ nie tylko znacznie przekroczył wymienione terminy, ale i dopuścił się opóźnień, których nie sposób wytłumaczyć kwestiami organizacyjnymi i kadrowymi, ilością wniosków składanych w podobnych sprawach, a także, pandemią Covid 19, skoro stan przewlekłości w sprawie wystąpił jeszcze przed dniem 31 marca 2020 r. Wobec braku informacji o zakończeniu postępowania w sprawie Sąd, działając na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., zobowiązał organ do załatwienia sprawy w terminie trzydziestu dni od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, o czym orzeczono jak w punkcie I sentencji wyroku. W świetle zaistniałych okoliczności Sąd stwierdził (punkt II sentencji wyroku), że organ dopuścił się przewlekłości w prowadzonym postępowaniu, która to przewlekłość, z uwagi na czas trwania postępowania, jak i opisany sposób procedowania, ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Sąd podziela pogląd wyrażony przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w wyroku z dnia z dnia 25 czerwca 2019 r., sygn. akt II SAB/Ol 21/19 (CBOSA), że dokonując oceny, czy naruszenie prawa jest rażące, należy wziąć pod uwagę nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, względnie, braku zakończenia, lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ, dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. Sąd ma na uwadze to, że na sprawność działania Wojewody niewątpliwie wpływa jego obiektywnie trudna sytuacja związana z ogromnym napływem wniosków składanych przez cudzoziemców. Jednakże sytuacja ta od dłuższego już czasu nie poprawia się, co powoduje zaistnienie zdarzeń, które są nie do zaakceptowania w państwie prawa. Sposób prowadzenia postępowania w sprawie w sposób oczywisty podważa zaufanie jednostki do organów administracji publicznej i przeczy procesowym obowiązkom organu w zakresie szybkości postępowania oraz dążenia do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki. Jak już zostało zasygnalizowane, w sprawie Sąd uwzględnił okoliczność czasowego zawieszenia biegu terminów procesowych w postępowaniach administracyjnych (art.15zzs w/w ustawy), niemniej jednak, nie może ujść uwadze, że stan przewlekłości w sprawie wystąpił jeszcze przed ogłoszeniem stanu epidemii. Na mocy art. 149 § 2 p.p.s.a. Sąd w punkcie III wyroku przyznał skarżącej sumę pieniężną w wysokości 500 zł uznając, że kwota ta w sposób dostateczny zrekompensuje dolegliwości związane z długim oczekiwaniem na rozpoznanie wniosku. Na wysokość przyznanej kwoty wpłynął czas oczekiwania na rozpoznanie wniosku, a także utrwalona w Sądzie praktyka określania wysokości sum pieniężnych w podobnych sprawach. Należy dodać, że przyznawana na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. suma pieniężna nie zastępuje zadośćuczynienia za krzywdę wynikającą z naruszenia dóbr osobistych, lecz stanowi swego rodzaju zryczałtowaną rekompensatę przyznawaną stronie przez sąd administracyjny za negatywne przeżycia wynikające z bezczynności organu lub przewlekłego prowadzenia postępowania (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 27 listopada 2019 r., sygn. akt II SAB/Go 188/19, CBOSA). Zasądzenie sumy pieniężnej stanowi zaś uprawnienie dyskrecjonalne sądu (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 13 listopada 2019 r., sygn. akt IV SAB/Po 207/19, CBOSA). Mając na uwadze, że żądanie skargi dotyczyło przyznania stronie sumy pieniężnej w maksymalnej wysokości Sąd, w pkt IV sentencji wyroku, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił dalej idącą skargę. O kosztach postępowania (punkt V wyroku) orzeczono na podstawie art. 200 oraz art. 205 § 2 p.p.s.a. Zasądzona od Wojewody D. na rzecz strony skarżącej, tytułem zwrotu kosztów sądowych, kwota 597 zł odpowiada równowartości wpisu sądowego, jaki strona uiściła inicjując postępowanie sądowo-administracyjne (100 zł), wydatkom związanym z opłatą skarbową od udzielonego w sprawie pełnomocnictwa (17 zł) oraz taryfowej stawce wynagrodzenia pełnomocnika (480 zł), ustalonej na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2018 r., poz. 265).