I SAB/Wr 316/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Piotr Kieres (sprawozdawca),, Sędziowie sędzia WSA Dagmara Dominik-Ogińska,, sędzia WSA Marta Semiczek,, , po rozpoznaniu w Wydziale I, w trybie uproszczonym, na posiedzeniu niejawnym w dniu 4 lutego 2021 r. sprawy ze skargi: A. K. na przewlekłe prowadzenie przez Wojewodę D. postępowania w przedmiocie wniosku o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę: I. stwierdza, że Wojewoda D. przewlekle prowadził postępowanie w sprawie z wniosku Strony skarżącej; II. zobowiązuje Wojewodę D. do wydania aktu administracyjnego w sprawie Strony skarżącej, w terminie 30 dni od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; III. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę D. nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa; IV. dalej idącą skargę oddala; V. zasądza od Wojewody D. na rzecz Strony skarżącej kwotę 597,00 zł (pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowoadministracyjnego.

Przedmiotem skargi A.K. (dalej: Strona, Skarżąca) jest przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę D. (dalej: Organ, Wojewoda) w przedmiocie wniosku o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę. Sąd przyjął niżej opisany stan faktyczny sprawy wynikający z akt administracyjnych przedłożonych przez Organ. Strona 17 marca 2020 r. złożyła wniosek w ww. zakresie wraz z załącznikami (fotografie, kserokopia paszportu, ksero decyzji – zezwolenia na pobyt czasowy i pracę do 30.11.2020 r., informacja starosty, ksero umowy o pracę, kserokopia umowy najmu lokalu mieszkalnego, PESEL, ZUS, załącznik nr 1, potwierdzenie wpłaty). W dniu 22.07.2020 r. (wpływ do Organu) Strona wniosła ponaglenie na przewlekłe prowadzenie postępowania. Wraz z ponagleniem Wojewoda otrzymał skargę skierowaną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę. W dniu 7.08.2020 r. Organ utworzył wezwanie do Strony o osobiste stawiennictwo w siedzibie Organu, a także o przedłożenie ważnego dokumentu podróży (kserokopie wszystkich stron paszportu zawierających adnotacje urzędowe), w terminie 30 dni pod rygorem pozostawienia podania bez rozpoznania. Ponadto Strona, w terminie 7 dni została zobowiązana do przedłożenia aktualnego formularza wniosku, pod rygorem pozostawienia podania bez rozpoznania i do złożenia odcisków palców. Organ 11 sierpnia 2020 r. utworzył również pismo o przekazaniu ponaglenia do Urzędu do spraw Cudzoziemców ze stanowiskiem, że ponaglenie jest uzasadnione. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu zarzucono naruszenie: art. 12 w związku z art. 35 § 3 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm., dalej k.p.a.) przez prowadzenie postępowania w sposób opieszały i nieefektywny, wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu i niezmierzające do merytorycznego załatwienia sprawy; art. 8 § 1 k.p.a. przez prowadzenie postępowania w sposób podważający zaufanie do organów administracji publicznej odebranie Stronie podstawowych praw procesowych; art. 9 w związku z art. 36 § 1 i § 2 k.p.a. z uwagi na niedotrzymanie wyznaczonego terminu do załatwienia sprawy i niepoinformowanie o przyczynach zwłoki; art. 10 § 1 k.p.a. przez odebranie Stronie prawa do czynnego udziału w postępowaniu przez uniemożliwienie wglądu w akta sprawy. Na podstawie sformułowanych w skardze zarzutów zawarto w niej wnioski o: 1) stwierdzenie przewlekłości postępowania z rażącym naruszeniem prawa; 2) zobowiązanie Organu do wydania decyzji w określonym terminie; 3) przyznanie sumy pieniężnej w wysokości 2.000 zł; 4) zasądzenie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych i opłaty od pełnomocnictwa; 5) rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że sprawa nie jest szczegółowo skomplikowana i jej załatwienie winno mieć miejsce w maksymalnym terminie 2 miesięcy. Strona nie została również poinformowana o przyczynach zwłoki i nowym terminie załatwienia sprawy. Prowadzenie sprawy przez okres około 3 miesięcy prowadzi do wniosku, że przewlekłość ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Znane Stronie trudności Wojewody w terminowym załatwieniu spraw nie mogą być uznane za przyczyny niezależne od Organu. W okresie oczekiwania na merytoryczne rozstrzygnięcie Strona pozbawiona jest możliwości korzystania z pełni przysługujących osobie posiadającej stosowne zezwolenie praw (wielokrotne przekraczanie granicy bez konieczności uzyskania wizy, możliwość odwiedzenia kraju ojczystego, wyjazd na urlop, utrudnione uzyskanie kredytu i świadczeń socjalnych). Żądana kwota będzie stanowiła rekompensatę za znaczną przewlekłość w wymiarze ok. 3 miesięcy. W odpowiedzi na skargę Organ wniósł o jej oddalenie. Wskazał na wprowadzony z dniem 14 marca 2020 r. stan epidemii na obszarze całego kraju oraz konsekwencje wynikające z art. 15zzs ust. 1 pkt 6 i art. 10 ustawy po szczególnych rozwianiach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19 innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych. Zdaniem Organu przepis ów wywoływał skutki od 14 marca do 23 maja 2020. Spowodowało to dezorganizację pracy Organu zarówno wtedy jak i obecnie. Wskazano również na dysproporcje miedzy możliwościami finansowo-kadrowymi, a skalą wpływu spraw – wniosków składanych przez cudzoziemców. Organ nie znajduje podstaw dla zasądzenia na rzecz Strony sumy pieniężnej. Natomiast ewentualne zasądzenie sumy pieniężnej nakłada na sąd obowiązek jej miarkowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, zważył co następuje: Skarga jest uzasadniona. Na wstępie wskazać trzeba na art. 119 pkt 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. ) – dalej jako p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art.120 p.p.s.a.). Sąd rozpoznał niniejszą sprawę w ww. trybie. Pojęcie przewlekłości postępowania zawarte jest w art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a., normującym instytucję ponaglenia. Zgodnie z ww. przepisem stronie służy prawo wniesienia ponaglenia, jeżeli postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy. Dokonując szerszego wyjaśnienia pojęcia przewlekłości należy sięgnąć do ogólnych zasad postępowania administracyjnego oraz regulacji dotyczących terminów zakreślanych organom do załatwienia sprawy. Ocenie podlega zatem zachowanie terminów określonych w art. 35 k.p.a. oraz wymóg prowadzenia sprawy z poszanowaniem zasad postępowania administracyjnego. Uwzględnić więc trzeba, że - w myśl art. 12 k.p.a. - organy administracji mają działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami do jej załatwienia. W orzecznictwie przyjmuje się, że przewlekłość postępowania należy traktować jako stan sprawy, którego zaistnienie sąd ocenia bez względu na to, czy organ wydał finalną decyzję, gdyż jest ona (przewlekłość) zjawiskiem (sytuacją) niezmiennym, co najwyżej stopniowalnym. Stąd z przewlekłością postępowania mamy do czynienia, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie, a podejmowane przez niego działania nie charakteryzują się koncentracją, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. O przewlekłym prowadzeniu postępowania można mówić wówczas, gdy uprawnionym będzie przedstawienie organowi zarzutu niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, aby zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut przeprowadzania czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia. Przewlekłość postępowania zachodzi zatem, gdy jest ono długotrwałe, prowadzone rozwlekle i trwa ponad konieczność wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych niezbędnych do finalnego rozstrzygnięcia. Ocena czy postępowanie trwa dłużej niż to konieczne, dokonywana musi być przy tym jednak na podstawie zarówno analizy charakteru podejmowanych czynności, jak i stanu faktycznego sprawy. W judykaturze wskazuje się, że - oceniając zwłokę organu w załatwieniu konkretnej sprawy administracyjnej - nie można abstrahować od jej indywidualnego charakteru. Zatem, rozsądny termin postępowania musi zostać określony w świetle wszystkich okoliczności danej sprawy oraz w oparciu o takie kryteria jak: złożoność sprawy, postawę samej strony i właściwych organów, znaczenie przedmiotu postępowania dla strony. W efekcie, w sprawach o skomplikowanym stanie faktycznym, w których zachodzi konieczność przeprowadzenia wielu dowodów, obowiązkiem organu jest sprawne, co nie oznacza, że zawsze szybkie, prowadzenie postępowania dowodowego, zmierzające do ustalenia stanu faktycznego pozwalającego na prawidłowe rozstrzygnięcie sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 7 marca 2013 r. (II OSK 34/13), stwierdził, że pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmuje opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Można zatem stwierdzić, że z przewlekłym prowadzeniem postępowania mamy do czynienia nie tylko wtedy, gdy organ nie podejmuje żadnych czynności, ale również wówczas, gdy podejmuje nieefektywne działania, które nie zmierzają do zebrania niezbędnego materiału dowodowego, nie wyjaśniają istotnych okoliczności i nie prowadzą do zakończenia postępowania. Ponadto wtedy, gdy między poszczególnymi czynnościami organu występują nieusprawiedliwione okresy przerw, które w sumie prowadzą do znaczącego i nieakceptowalnego z punktu widzenia zasad ekonomiki procesowej wydłużenia czasu trwania postępowania. W myśl wskazywanej wyżej ogólnej reguły wyrażonej w art. 12 § 1 k.p.a., organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia i realizując jednocześnie obowiązek wszechstronnego zbadania stanu faktycznego sprawy. Wyrażona w tym przepisie zasada szybkości i wnikliwości postępowania została skonkretyzowana w art. 35 k.p.a., którego § 1 stanowi, że organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Natomiast załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego winno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie, określonym w art. 35 k.p.a. lub w przepisach szczególnych, organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia (art. 36 § 1 k.p.a.). Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a.). W ocenie Sądu, Organ dopuścił się przewlekłości, o czym przesądza zawartość akt administracyjnych sprawy. Z akt wynika, że pierwsze czynności Wojewody, które można uznać za zmierzające do rozstrzygnięcia złożonego wniosku zostały podjęte dopiero po złożeniu przez Stronę skargi. Niewątpliwie czynności Organu zostały podjęte już po dacie, w której wniosek winien był zostać załatwiony. Powyższe wskazuje, że Wojewoda dopuścił się przewlekłości, czym naruszył zasady i terminy określone w art. 35, art. 36 oraz w art. 8, art. 9, art. 12, a w konsekwencji art. 6 i art. 7. k.p.a. Okres zwłoki ze strony Organu przekroczył, maksymalny termin (2 miesiące) dla załatwienia sprawy w przedmiocie rozpoznania wniosku, a w sprawie nie zachodzą okoliczności, które mogłyby usprawiedliwiać tę przewlekłość. Opóźnienia w załatwieniu sprawy, mające swoje źródło w organizacji pracy urzędu, w tym w jego możliwościach kadrowych, nie stanowią okoliczności wyłączającej stwierdzenie przewlekłości w załatwieniu sprawy, wręcz przeciwnie, są jednymi z częstych (a w przypadku spraw zezwoleń na pobyt cudzoziemców – obecnie charakterystycznych) przyczyn przewlekłego prowadzenia postępowania. Problemy w organizowaniu pracy urzędu, nawet mające swoje źródło w obiektywnych trudnościach związanych np. z pozyskaniem kadry pracowników, nie mogą bowiem ograniczać praw strony postępowania ani stanowić usprawiedliwienia dla naruszania tych praw. To na organach państwa ciąży obowiązek zapewnienia sprawnej realizacji ich zadań, przy zapewnieniu przestrzegania obowiązujących przepisów i respektowania wyznaczonych tymi przepisami standardów działania administracji. Sąd zauważył przy tym, że skarga na przewlekłość wpłynęła do Organu 22 lipca 2020 r., a więc już po 14 marca 2020 r. – od tej daty obowiązywał na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej stan zagrożenia epidemiologiczne, a następnie od 20 marca 2020 r. - stan epidemii w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2. Kwestia ta jak i przepisu art. 15zzs ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zm.) – obowiązującego 31.03.-15.05.2020 r., mają znaczenia dla rozstrzygania o przewlekłości w prowadzonym przez Organ postępowaniu o tyle, że Sąd wyłączył z okresu objętego przewlekłością i jego skutków czas obowiązywania konsekwencji dla biegu terminów z art. 15zzs wymienionej ustawy. W zaistniałym stanie rzeczy stwierdzić należało, że Organ dopuścił się przewlekłości w prowadzonym postępowaniu (art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.), o czym orzeczono w pkt I sentencji wyroku. W orzecznictwie sądów administracyjnych akcentuje się, że rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym - bez żadnej wątpliwości i wahań - można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia, jako rażące, musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Podkreśla się także, że dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Charakter rażący ma bezczynność o znamionach "wyjątkowej" (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 września 2016 r., sygn. akt I OSK 296/15; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 lutego 2016 r., sygn. akt I OSK 2451/14). Biorąc zaś pod uwagę czas trwania postępowania, wskazywaną okoliczność wystąpienia na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej epidemii, Sąd uznał, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Organ nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa, przez które należy rozumieć oczywiste naruszenie obowiązku wynikającego z przepisów prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Okres braku działań Organu przypadał w jednej części na czas obowiązywania art. 15zzs ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych, a w drugiej był na moment wniesienia skargi stosunkowo nieznaczny, biorąc pod uwagę podobne sprawy rozpatrywane przez tut. Sąd. Organ miał czas zakreślonych ustawowo dwóch miesięcy na podjęcie koniecznych czynności procesowych o charakterze wyjaśniającym z uwagi na materię sprawy oraz na załatwienie sprawy w tym czasie. Tym samym rzeczywisty okres przewlekłości licząc do dnia wywiedzenia skargi wynosił około 3 miesiące. W ocenie Sądu, wykazana przewlekłość nie nosi znamion rażącego naruszenia prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.), o czym Sąd orzekł w pkt III wyroku. Z uwagi na brak rozstrzygnięcia w sprawie Sąd zobowiązał Organ do wydania aktu administracyjnego w terminie 30 dni od daty otrzymania przez Organ prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (pkt II sentencji wyroku). Zgodnie z przyznaną prawem kompetencją i nie będąc związany wnioskami skargi (art. 134 § 1 p.p.s.a.), Sąd - na mocy art. 151 p.p.s.a - oddalił skargę w części dotyczącej przyznania sumy pieniężnej (pkt IV wyroku), o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a. Sąd stwierdził bowiem, że czas przewlekłości i perturbacje związane z wyżej wymienionym stanem epidemii – obiektywnie wpływające na tok pracy Organu, nie uzasadniają przyznania w sprawie sumy pieniężnej. Bez wątpienia przyznanie na gruncie przepisu art. 149 § 2 p.p.s.a. sumy pieniężnej winno być zastrzeżone jedynie do wyjątkowych przypadków, uzasadnionych szczególnie drastycznymi i zawinionymi uchybieniami zasad efektywnego i terminowego działania organu w załatwieniu sprawy. W orzecznictwie sformułowano pogląd, że przyznanie sumy pieniężnej jest dodatkowym środkiem o charakterze dyscyplinująco-represyjnym, który powinien być stosowany w szczególnie jaskrawych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy, a więc w tego rodzaju sytuacjach, gdzie oceniając całokształt działań organu, można dojść do przekonania, że noszą one znamiona celowego unikania załatwienia sprawy, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez tych dodatkowych sankcji organ nadal nie będzie respektować obowiązków wynikających z przepisów prawa (por. wyroki WSA - w Warszawie z dnia 19 maja 2017 r. IV SAB/Wa 294/16 oraz w Gliwicach z dnia 7 sierpnia 2019 r. III SAB/Gl 72/19, wyrok NSA z 17 listopada 2017 r., II OSK 2197/17). Na podstawie analizy akt postępowania oraz powołanych wyżej okoliczności faktycznych sprawy, Sad uznał , ze na moment okoliczności istniejących w dacie wniesienia skargi przyznanie sumy pieniężnej nie było konieczne. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w pkt V sentencji.