III SAB/Po 25/23

Dnia 8 marca 2024 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Walentyna Długaszewska Sędzia WSA Mirella Ławniczak Sędzia WSA Izabela Paluszyńska (sprawozdawca) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 8 marca 2024 roku sprawy ze skargi G. Ś. na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w przedmiocie odmowy dofinansowania zakupu ze środków PFRON 1. stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności; 2. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. umarza postępowanie w przedmiocie zobowiązania organu do wydania decyzji.

W dniu 17 listopada 2023 r. (data stempla pocztowego jak i data nagłówkowa) G. Ś. (dalej także jako strona, skarżąca) wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego, za pośrednictwem organu administracji. Zarzuciła brak rozpatrzenia odwołania od decyzji Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w G. z 09 maja 2023 r., którą odmówiono skarżącej dofinansowania zakupu pralki automatycznej dla osoby niedowidzącej, ze środków Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych, w ramach likwidacji barier technicznych. Skarżąca wniosła o (i) zobowiązanie organu do wydania w określonym terminie decyzji w zakresie objętym odwołaniem, (ii) stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności postępowania, (iii) zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Uzasadniając napisała, że w styczniu 2023 r. złożyła wniosek do PCPR w G. o dofinansowanie ze środków PFRON zakupu pralki automatycznej. W dniu 20 października 2023 r. wniosła ponaglenie, które poprzedziła licznymi telefonami, z prośbami ponaglającymi organ do działania. Pomimo upływu 6 miesięcy, do dnia wniesienia skargi organ nie podjął jakichkolwiek działań w sprawie. Skarżąca nie była również informowana o wszczęciu lub przedłużeniu postępowania. Pismo zostało doręczone organowi 20 listopada 2023 r. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o odrzucenie skargi ewentualnie jej oddalenie, gdyż nie pozostaje już w bezczynności. Sprawa z odwołania od pisma Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w G. nr [...] z dnia 09 maja 2023 r. informującego o negatywnym rozpatrzeniu wniosku o dofinansowanie do zakupu pralki, została zakończona postanowieniem SKO z 29 listopada 2023 r. nr [...], stwierdzającym niedopuszczalność odwołania. SKO wniosło o uznanie, że skarga podlega odrzuceniu z uwagi na niewniesienie przez skarżącą ponaglenia na bezczynność organu. Zdaniem SKO skarżąca nie złożyła ponaglenia przewidzianego w art. 37 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 755 z późn. zm., dalej jako K.p.a.) wniosła natomiast w dniu 24 października 2023 r. pismo "Prośba o przyspieszenie terminu rozpatrzenia Odwołania od decyzji PCPR w G. z dnia 04.05.2023r, znak [...]". W przypadku uznania, że skarga nie podlega odrzuceniu, SKO wniosło o jej oddalenie. Zgodnie z uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie siedmiu sędziów z 22 czerwca 2020 r. II OPS 5/19, wniesienie skargi na bezczynność po zakończeniu przez organ administracji publicznej prowadzonego postępowania poprzez wydanie decyzji ostatecznej stanowi przeszkodę w merytorycznym rozpoznaniu takiej skargi przez sąd administracyjny w zakresie rozstrzygnięcia podjętego na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Sprawa z odwołania została zakończona postanowieniem SKO w P. z 29 listopada 2023 r., stwierdzającym niedopuszczalność odwołania. Pismem z 04 grudnia 2023 r. G. Ś. wniosła skargę na postanowienie SKO z 29 listopada 2023 r. nr [...], którym stwierdzono niedopuszczalność odwołania. Sprawa została zarejestrowana pod sygn. akt III SA/Po 10/24. Wyrokiem, także z 08 marca 2024 r. III SA/Po 10/24, Sąd uchylił to postanowienie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Skarga okazała się zasadna. Niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 oraz art. 120 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 1634 z późn. zm., dalej jako P.p.s.a.). Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Natomiast zgodnie z treścią art. 3 § 1 P.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki przewidziane w ustawie, zaś kontrola tej działalności, zgodnie z § 2 pkt 8 tego przepisu, obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Dalej wskazać należy, że zgodnie z art. 149 § 1 P.p.s.a., Sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności. Jednocześnie, na podstawie art. 149 § 1a P.p.s.a., sąd stwierdza, czy bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego. Zgodnie zaś z § 2 omawianego przepisu, Sąd w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Przepis ten stanowi, że grzywnę wymierza się do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. Należy także podkreślić, że terminy do wniesienia skargi, ustalone w art. 53 P.p.s.a., nie mają zastosowania do skargi na bezczynność lub przewlekłość organu (por. wielokrotnie przywoływane w orzecznictwie postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 11 maja 2011 r., I OSK 716/11; z 26 maja 2011 r., I OSK 857/11; dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń i Informacji o Sprawach na stronie internetowej Naczelnego Sądu Administracyjnego, dalej jako CBOSA). Oznacza to, że taka skarga może być skutecznie wniesiona aż do chwili załatwienia sprawy przez organ administracji publicznej poprzez wydanie decyzji, postanowienia albo innego aktu lub podjęcia czynności (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z 14 lutego 2024 r. III SAB/Łd 268/23 i wymienione w nim orzecznictwo (CBOSA), uchwały składu 7 sędziów NSA: z dnia 22 czerwca 2020 r., II OPS 5/19 i z dnia 7 marca 2022 r., II OPS 1/21, opublikowane: ONSAiWSA 2020/6/79 i ONSAiWSA 2022/3/34 oraz CBOSA; por. także: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, 7 wyd., Warszawa 2021, nb 11 do art. 149). W rozstrzyganej sprawie, jak wynika z akt, w momencie wniesienia skargi nie zostało jeszcze zakończone postępowanie administracyjne prowadzone przez SKO. Zostało ono zakończone dopiero dziewięć dni po doręczeniu organowi skargi na jego bezczynność, zapewne na skutek jej otrzymania. Tym samym całkowicie niezasadny i wręcz niezrozumiały jest wniosek o oddalenie skargi, zawarty w odpowiedzi na skargę. Bezzasadny jest także wniosek o odrzucenie skargi. Zgodnie art. 52 § 1 i 2 P.p.s.a skargę na bezczynność i przewlekłość organu można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one stronie skarżącej. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, jak np. zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie. W niniejszej sprawie, zdaniem Sądu, skarżąca wyczerpała tok instancyjny, wnosząc pismo z 19 października 2023 r. (data wpływu pisma do organu: 24 października 2023 r.) z prośbą o przyspieszenie terminu rozpatrzenia odwołania. Wprawdzie pismo to nie zostało zatytułowane "ponaglenie", nie mniej jednak, to nie tytuł pisma jest istotny lecz jego treść. Z treści pisma z 19 października 2023 r. wynika jasno, że celem skarżącej było ponaglenie organu do rozpoznania sprawy skarżącej. Nadto, zostało ono skierowane do organu już po upływie ustawowego terminu na załatwienie sprawy. Sąd stwierdza, że skarżąca poprzez złożenie pisma z 19 października 2023 r. wypełniła obowiązek wyczerpania środków zaskarżenia. Bezczynność określona jest w art. 37 § 1 pkt 1 K.p.a. jako sytuacja, gdy nie załatwiono sprawy w terminie wskazanym w art. 35 K.p.a. lub w przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 K.p.a. Z kolei przewlekłość to sytuacja, gdy postępowanie prowadzone jest dłużej niż jest to niezbędne dla załatwienia sprawy (art. 37 § 1 pkt 2 K.p.a.). W myśl art. 35 § 3 K.p.a. załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. W przypadku skarg na bezczynność kontroli Sądu poddawany jest brak aktu lub czynności w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w określonej formie i w określonym przez prawo terminie. Dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie mają znaczenia powody, dla jakich akt nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, jak również to, czy bezczynność organu spowodowana została zawinioną, czy niezawinioną opieszałością organu. Na kanwie niniejszej sprawy nie budzi wątpliwości, że bezczynność organu istniała w dniu wniesienia skargi, gdyż odwołanie skarżącej pozostawało nierozpatrzone pomimo upływu ustawowego - miesięcznego - terminu na załatwienie sprawy. Odwołanie z 16 maja 2023 r. wpłynęło do organu I instancji w dniu 17 maja 2023 r. a następnie zostało przekazane do SKO w P. wraz z aktami sprawy i pismem przewodnim (data wpływu do SKO: 24 maja 2023 r.). Organ, którego bezczynność zaskarżono, rozpoznał odwołanie dopiero 29 listopada 2023 r. (po wywiedzeniu przez skarżącą skargi na bezczynność), a zatem pozostawał w bezczynności ponad 6 miesięcy. Podkreślić należy, że w okresie pomiędzy otrzymaniem odwołania z pismem przewodnim oraz aktami sprawy a otrzymaniem skargi na bezczynność, organ nie podejmował w sprawie żadnych czynności zmierzających do załatwienia sprawy. W szczególności nie informował skarżącej o przyczynach nierozpatrzenia sprawy w terminie, do czego był zobowiązany na mocy art. 36 § 1 K.p.a. Ponadto, w myśl art. 149 § 1 pkt 1a P.p.s.a. Sąd jest obowiązany do oceny, czy bezczynność i przewlekłość postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych rażącym naruszeniem prawa - w rozumieniu art. 149 § 1a P.p.s.a. - będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można powiedzieć, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, że naruszono prawo w sposób oczywisty, nie wystarczy samo językowe wyjaśnienie tego pojęcia, gdyż musi zostać ono osadzone w kontekście okoliczności sprawy, w której do naruszenia prawa doszło (por. wielokrotnie przywoływany w orzecznictwie wyrok NSA z 21 czerwca 2012 r., I OSK 675/12; CBOSA). Rażące naruszenie prawa to naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, niemożliwe do zaakceptowania w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne. Kwalifikacja naruszenia jako rażącego musi bowiem posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie (wyrok NSA z 12 kwietnia 2023 r., III OSK 7726/21; CBOSA). Na kanwie rozpoznawanej sprawy, na ocenę stopnia naruszenia prawa wpływa kilka czynników, w tym okres w jakim organ wyższego stopnia pozostawał w bezczynności, jak również natężenie pracy pracowników organu wywołane brakami kadrowymi – sygnalizowane w odpowiedzi na skargę. O ile bowiem ww. okoliczności nie wpływają na ustalenie faktu pozostawania w bezczynności czy przewlekłości, to jednak mają znaczenie przy ocenie charakteru naruszenia prawa. Mając na uwadze argumenty podawane w odpowiedzi na skargę Sąd doszedł do przekonania, że stwierdzona bezczynność Kolegium, choć bezsporna, nie nosi znamion złej woli organu, jak również nie stanowiła przejawu lekceważenia skarżącej. Okoliczności te niewątpliwie wskazują na obiektywne trudności w sprawnym prowadzeniu postępowania. W odniesieniu do stanu rzeczy w niniejszej sprawie - w ocenie Sądu - opóźnienie w rozpoznaniu odwołania nie stanowi więc naruszenia prawa o takim stopniu intensywności, aby uzasadniało zakwalifikowanie go jako rażące. Odwołanie zostało rozpoznane przez SKO, które postanowieniem z 29 listopada 2023 r. stwierdziło niedopuszczalność odwołania. W rezultacie Sąd nie zobowiązał SKO do załatwienia sprawy zainicjowanej odwołaniem skarżącej. Spowodowało to umorzenie postępowania w tym zakresie, o czym Sąd orzekł w punkcie 3. sentencji wyroku na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a . W punkcie 1 sentencji wyroku Sąd stwierdził, że bezczynność organu miała miejsce, zaś w punkcie 2, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1 pkt 3 i art. 149 § 1 a p.p.s.a.). Co do wniosku o zasądzenie kosztów postępowania Sąd wyjaśnia, że skarżąca korzysta w niniejszej sprawie z ustawowego zwolnienia od kosztów sądowych, zgodnie z art. 239 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. i w realiach sprawy nie było podstaw do zasądzenia zwrotu kosztów postępowania.