III SAB/Po 109/26

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Monika Świerczak (spr.) Sędzia WSA Józef Maleszewski Sędzia WSA Sebastian Michalski po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 15 kwietnia 2026 r. sprawy ze skargi T. P. na bezczynność albo przewlekłe prowadzenie postępowania przez Inspektor Nadzoru Budowlanego w przedmiocie kontroli zgodności przebudowy z przepisami prawa 1. zobowiązuje Inspektor Nadzoru Budowlanego do załatwienia sprawy z wniosku T. P. – w terminie 60 dni od dnia otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi sprawy; 2. stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności; 3. stwierdza, że bezczynność ta nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 4. oddala skargę w pozostałym zakresie; 5. zasądza od Inspektor Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej T. P. kwotę 100 zł (słownie: sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Pismem z dnia 24 lutego 2026 r. T. P. złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Inspektor Nadzoru Budowlanego. Skarżąca wniosła o: 1. stwierdzenie, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania w sprawie; 2. zobowiązanie Inspektor Nadzoru Budowlanego do załatwienia sprawy poprzez wydanie rozstrzygnięcia kończącego postępowanie (decyzji administracyjnej) - w terminie 30 dni od dnia doręczenia organowi odpisu wyroku WSA wraz z aktami sprawy 3. stwierdzenie, że przewlekłość miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 4. na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. - wymierzenie organowi grzywny (ewentualnie: przyznanie na rzecz skarżącej sumy pieniężnej) z uwagi na utrwalony brak zakończenia postępowania oraz charakter naruszeń terminowości, co dodatkowo potwierdza zawiadomienie WWINB z dnia 12.02.2026 r., znak [...], w którym skarga została uznana za zasadną w części dotyczącej bezczynności organu. 5. ewentualnie - stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności w okresie od dnia następującego po upływie terminu wskazanego w zawiadomieniu z art. 36 § 1 k.p.a. z 15.12.2025 r. (tj. po dniu 30.01.2026 r.) do dnia zawiadomienia organu z art. 36 § 1 k.p.a. z 13.02.2026 r.; 6. zasądzenie kosztów postępowania sądowego na rzecz skarżącej według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi wskazano, że w dniu 11.03.2025 r. organ wydał postanowienie w trybie art. 81c ustawy - Prawo budowlane, którym nałożył na inwestora obowiązek przedłożenia ekspertyzy dotyczącej oświetlenia obiektu. Z treści późniejszych zawiadomień organu wynika, że wykonanie i uzyskanie tej ekspertyzy organ traktuje jako element niezbędny do zakończenia sprawy. W toku postępowania organ wielokrotnie korzystał z instrumentu z art. 36 § 1 k.p.a., zawiadamiając o niezałatwieniu sprawy w terminie i wyznaczając kolejne terminy jej zakończenia. Wydano następujące zawiadomienia: a) zawiadomienie z dnia 13.05.2025 r. - wyznaczenie terminu "nie później niż do dnia 30.06.2025 r.; b) zawiadomienie z dnia 30.06.2025 r. - wyznaczenie terminu do dnia 30.08.2025 r.; c) zawiadomienie z dnia 04.09.2025 r. - wyznaczenie terminu do dnia 31.10.2025 r.; d) zawiadomienie z dnia 30.10.2025 r. - wyznaczenie terminu do dnia 18.12.2025 r.; e) zawiadomienie z dnia 15.12.2025 r. - wyznaczenie terminu do dnia 30.01.2026 r.; f;) zawiadomienie z dnia 13.02.2026 r. - wyznaczenie terminu "nie później niż do dnia 31.03.2026. Jednocześnie organ pomimo upływu wcześniej wyznaczanych terminów w trybie art. 36 § 1 k.p.a., nie zakończył postępowania rozstrzygnięciem (decyzją). W odpowiedzi na skargę Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, przed organem jest prowadzone postępowanie administracyjne w przedmiocie zgodności z przepisami prawa przebudowy boisk przy Zespole Szkół na terenie działki nr ewidencyjny [...] przy ul. [...] w P.. Organ wskazał, że podczas kontroli przeprowadzonej w dniu 17 lutego 2025 r. nie odnotowano niezgodności przedmiotowej inwestycji ze zgłoszeniem. Jednakże postanowieniem z dnia 11 marca 2025 r. PINB dla powiatu [...] nakazał Gminie [...] przedstawić w terminie 2 miesięcy ekspertyzę techniczną zainstalowanego oświetlenia boisk przy Zespole Szkół na terenie działki nr ewidencyjny [...] przy ul. [...] w P. poprzez określenie rzeczywistej mocy opraw oświetleniowych, wskazanie rzeczywistego obszaru objętego oświetleniem oraz wykonanie pomiaru natężenia oświetlenia skierowanego na elewacje budynków sąsiednich zawierających okna, a w przypadku stwierdzenia naruszenia dopuszczalnych wartości wynikających z § 293 ust. 6 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, wskazanie robót budowlanych doprowadzających oświetlenie boisk do zgodności z w/w przepisem. Z uwagi na wnioski inwestora o wydłużenie terminu na dostarczenie żądanej dokumentacji, organ zawiadamiał strony o przyczynach niezałatwienia sprawy w terminie, przy czym informował w nich inwestora o sankcjach w przypadku niedostarczenia ekspertyzy. Wobec jej nieprzedłożenia pomimo upływu zadeklarowanego przez inwestora i ostatecznie zaakceptowanego przez organ terminu (do dnia 30 sierpnia 2025 roku), organ nadzoru budowlanego zamieścił w dniu 3 września 2025 roku na tablicy ogłoszeń Głównego Urzędu Nadzoru Budowlanego (eWykonania Zastępcze) zlecenie na wykonanie przedmiotowej ekspertyzy. Termin składania ofert upłynął w dniu 30 listopada 2025 roku. Na powyższe ogłoszenie wpłynęły dwie oferty. Pismem z dnia 2 grudnia 2025 roku Inspektor Nadzoru Budowlanego zwrócił się do [...] Urzędu Wojewódzkiego w [...] z prośbą o zabezpieczenie na jego rzecz odpowiedniej kwoty pieniężnej w celu wykonania zadania nieprzewidzianego w budżecie oraz o zwrot kosztów związanych z wykonaniem zastępczym w niniejszej sprawie. Ponadto wobec upływu terminu załatwienia sprawy, organ pismem z dnia 15 grudnia 2025 roku ponownie zawiadomił strony o przyczynach jej niezałatwienia i wskazał nowy termin. W odpowiedzi na powyższy wniosek, WWINB pismem z dnia 18 grudnia 2025 r. poinformował, że nie ma takiej możliwości w roku budżetowym 2025 roku i należy ponownie złożyć wniosek na rok 2026. W dniu 7 stycznia 2026 roku PINB dla powiatu [...] wystosował do Wojewody nowy wniosek. Na dzień dzisiejszy organ nie otrzymał stanowiska Wojewody odnośnie sposobu rozpatrzenia wniosku. Wskazano, iż w toku postępowania organ uzupełnił materiał dowodowy w sprawie o aktualny protokół z rocznej kontroli okresowej stanu technicznego elementów budowlanych obiektu. Nadto organ zaznaczył, że zwłoka w załatwieniu sprawy spowodowana jest jej złożonością i skomplikowaniem (pomiary winny obejmować elewacje budynków zlokalizowanych na wszystkich dziatkach bezpośrednio sąsiadujących z przedmiotową nieruchomością i nie jest możliwe ich przeprowadzenie w godzinach pracy urzędu), co uniemożliwia rozpatrzenie w/w sprawy zgodnie z terminami kpa. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W świetle art. 3 § 2 pkt 8 i 9 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r. poz. 143 - p.p.s.a.) w zw. z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) sądowa kontrola administracji publicznej, dokonywana w oparciu o kryterium legalności, obejmuje m.in. orzekanie przez sądy administracyjne w sprawach skarg na bezczynność. Pojęcie bezczynności wiąże się z sytuacją, gdy organ będąc właściwym i zobowiązanym do załatwienia sprawy, nie czyni tego w terminie określonym przepisami prawa. W myśl art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1–4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Z kolei § 1a powołanego przepisu stanowi, że jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej w powyżej zakreślonych granicach była terminowość i sprawność działania PINB w postępowaniu administracyjnym w przedmiocie zgodności z przepisami prawa przebudowy boisk przy Zespole Szkół na terenie działki nr ewidencyjny [...] przy ul. [...] w P.. Skarga skarżącej została poprzedzona ponagleniami złożonymi w trybie art. 37 § 1 k.p.a., w których wskazywała zarówno na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organu, jak na bezczynność w powyższej sprawie, wprost odwołując się do terminów określonych w art. 35 § 3 k.p.a. Zatem - w ocenie Sądu – spełniony został wymóg wynikający z art. 53 § 2b p.p.s.a. i dlatego skarga podlegała merytorycznemu rozpatrzeniu. Przy czym Sąd nie jest związany przyjętą przez stronę skarżącą w skardze kwalifikacją wskazującą na bezczynność bądź na przewlekłość postępowania. Sąd administracyjny – w świetle powołanego art. 134 § 1 p.p.s.a.- rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Dokonując rozgraniczenia zakresu skarg na bezczynność i przewlekłość postępowania, należy mieć przede wszystkim na uwadze cel wprowadzenia obu tych instytucji w odniesieniu do podstawowego zadania sądownictwa administracyjnego jakim jest ochrona praw podmiotowych jednostki, w tym prawa do rozstrzygnięcia sprawy w rozsądnym terminie. Stąd decyzję dotyczącą tego, czy w danej sprawie istnieje stan bezczynności organu, czy stan przewlekłości prowadzonego postępowania podejmuje sąd (por. wyrok NSA z 29 stycznia 2014 r., II OSK 2521/13). Zgodnie z art. 35 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki (§ 1). Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (§ 2). Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (§ 3). Załatwienie sprawy w postępowaniu uproszczonym powinno nastąpić niezwłocznie, nie później niż w terminie miesiąca od dnia wszczęcia postępowania (§ 3a). Przepisy szczególne mogą określać inne terminy niż określone w § 3 i 3a (§ 4). Do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów doręczania z wykorzystaniem publicznej usługi hybrydowej, o której mowa w art. 2 pkt 7 ustawy z dnia 18 listopada 2020 r. o doręczeniach elektronicznych (Dz. U. poz. 2320), okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo przyczyn niezależnych od organu (§ 5). O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy (art. 36 § 1 k.p.a.). Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a.). Bezczynność organu, czyli niekorzystanie z kompetencji, którą ze względu na zaistnienie wymaganych przez prawo okoliczności organ jest obowiązany wykorzystać, stanowi specyficzny przejaw nielegalności zachowań administracji publicznej niezgodnej nie tylko z przepisami k.p.a., ale również unijnymi standardami dobrej administracji (por. art. 41 Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej, Dz.U.UE.C.2007.303.1). Ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie k.p.a. oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 935), która weszła w życie 1 czerwca 2017 r., zmieniono k.p.a. m.in. w ten sposób, że zdefiniowano pojęcia bezczynności i przewlekłości. Definicje te zostały zamieszczone w art. 37 § 1 k.p.a. w którym stanowi się, że stronie służy prawo do wniesienia ponaglenia, jeżeli: 1) nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 (bezczynność); 2) postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (przewlekłość). Z przytoczonych definicji wynika, że bezczynność jest związana z naruszeniem terminów załatwienia sprawy, zarówno terminów określonych w ustawach, jak i wskazanych przez organ administracji na podstawie art. 36 § 1 k.p.a. Natomiast przewlekłość nie łączy się z przekroczeniem żadnych terminów. Inaczej mówiąc bezczynność zachodzi wówczas, gdy terminy ustawowe oraz wskazane przez organ administracji na podstawie art. 36 § 1 k.p.a. upłynęły, a sprawa nie została załatwiona, zaś przewlekłość występuje wtedy, gdy terminy ustawowe oraz wskazane na podstawie art. 36 § 1 k.p.a. jeszcze nie upłynęły, a sprawa nie została załatwiona, mimo że z uwagi na swój charakter mogła być już załatwiona. W kontrolowanym postępowaniu PINB dla powiatu [...] postanowieniem z dnia 11 marca 2025 r. nakazał Gminie [...] przedstawić w terminie 2 miesięcy ekspertyzę techniczną zainstalowanego oświetlenia boisk przy Zespole Szkół. Z uwagi na wnioski inwestora o wydłużenie terminu na dostarczenie żądanej dokumentacji, organ zawiadamiał strony o przyczynach niezałatwienia sprawy w terminie, przy czym informował w nich inwestora o sankcjach w przypadku niedostarczenia ekspertyzy. Wobec jej nieprzedłożenia pomimo upływu zadeklarowanego przez inwestora terminu (do dnia 30 sierpnia 2025 r.), organ nadzoru budowlanego zamieścił w dniu 3 września 2025 r. na tablicy ogłoszeń Głównego Urzędu Nadzoru Budowlanego (eWykonania Zastępcze) zlecenie na wykonanie przedmiotowej ekspertyzy. Termin składania ofert upłynął w dniu 30 listopada 2025 r. Pismem z dnia 2 grudnia 2025 r. PINB zwrócił się do [...] Urzędu Wojewódzkiego z prośbą o zabezpieczenie na jego rzecz odpowiedniej kwoty pieniężnej w celu wykonania zadania nieprzewidzianego w budżecie oraz o zwrot kosztów związanych z wykonaniem zastępczym w niniejszej sprawie. Z uwagi na brak takich środków w roku budżetowym 2025, w dniu 7 stycznia 2026 roku PINB wystosował do Wojewody nowy wniosek. Przyjmując nawet, że sprawa miała charakter szczególnie skomplikowany, to powinna zostać załatwiona w ciągu dwóch miesięcy. Organ nie wydał decyzji kończącej postępowanie w tym terminie, ale określił nowy termin załatwienia sprawy na podstawie art. 36 § 1 i § 2 k.p.a. Nie ulega zatem wątpliwości, że organ popadł w stan bezczynności, która nadal trwa. Jako, iż sprawa nie została zakończona na dzień wyrokowania, Sąd na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. zobowiązał organ do jej rozpoznania w terminie miesiąca od dnia zwrotu akt administracyjnych wraz z odpisem prawomocnego wyroku (pkt 1). Jednocześnie Sąd stwierdził, że bezczynność nie miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a (pkt III wyroku). Rażącym naruszeniem prawa, w rozumieniu tego przepisu będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań możemy powiedzieć, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, że naruszono prawo w sposób oczywisty (por. wyrok NSA z 21 czerwca 2012 r., I OSK 675/12). Rażące naruszenie prawa uznawane jest w orzecznictwie za postać kwalifikowaną naruszenia prawa i jako takie powinno być interpretowane ściśle. Ocena, czy mamy do czynienia z naruszeniem rażącym, powinna być dokonywana w powiązaniu z okolicznościami danej sprawy, rozpatrywanej indywidualnie, wyznaczonej przez wiele elementów zmiennych. Kwalifikacja naruszenia jako rażącego naruszenia prawa musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. W ocenie Sądu co prawda terminy zostały znacznie przekroczone, ale zwłoka w załatwieniu sprawy spowodowana jest jej złożonością i skomplikowaniem (pomiary winny obejmować elewacje budynków zlokalizowanych na wszystkich działkach bezpośrednio sąsiadujących z przedmiotową nieruchomością i nie jest możliwe ich przeprowadzenie w godzinach pracy urzędu), co uniemożliwia rozpatrzenie w/w sprawy zgodnie z terminami k.p.a. Nie sposób też zarzucić organowi oczywistego braku podejmowania jakichkolwiek czynności czy lekceważenia wniosków i braku woli do załatwienia sprawy. Nie ma też żadnych podstaw do zastosowania grzywny. Środki prawne z art. 149 § 2 p.p.s.a. powinny być stosowane w szczególnie nagannych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy, gdy oceniając całokształt działań organu można dojść do przekonania, że noszą one znamiona zamierzonego lub nieuzasadnionego racjonalnie lub prawnie unikania podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez tych dodatkowych sankcji organ nadal nie będzie respektować obowiązków wynikających z przepisów prawa (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 23 lipca 2021 r., I SAB/Po 29/20; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z 7 sierpnia 2019 r. III SAB/Gl 72/19 - opubl. w CBOSA). Taki naganny przypadek zwłoki organu nie miał miejsca w rozpoznawanej sprawie z przyczyn opisanych powyżej. Z tego też względu brak jest podstaw do zasądzenia sumy pieniężnej, tym bardziej że skarżąca nie uzasadniła wniosku ani nie udowodniła, że poniosła jakąkolwiek szkodę w związku z niewydaniem decyzji przez organ. W przedmiocie kosztów orzeczono w pkt IV wyroku na podstawie art. 200 p.p.s.a., który przewiduje zwrot kosztów na rzecz skarżącej od organu w razie uwzględnienia skargi. Na koszty te składa się wpis w wysokości 100, zł, ustalony zgodnie z § 2 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U nr 2021, poz. 535).