II OSK 217/26

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak Sędziowie: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz (sprawozdawca) sędzia del. WSA Anna Szymańska po rozpoznaniu w dniu 14 kwietnia 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. H. i E.H., od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, z dnia 21 października 2025 r., sygn. akt II SAB/Wr 998/25, w sprawie ze skargi J. H. i E.H., na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania, przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie Wrocławskim, w przedmiocie samowolnych robót budowlanych w lokalu usługowym, oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z 21 października 2025 r., sygn. akt II SAB/Wr 998/25, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu (dalej: "WSA we Wrocławiu" lub "Sąd I instancji"), po rozpoznaniu skargi J. H. i E. H. (dalej: "skarżący", "skarżący kasacyjnie"), na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie Wrocławskim w przedmiocie samowolnych robót budowlanych wykonanych w lokalu usługowym - oddalił skargę na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie Wrocławskim (pkt I), stwierdził, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Powiecie Wrocławskim dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania (pkt II), stwierdził, że przewlekłe prowadzenie postępowania nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt III), umorzył postępowanie w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu lub dokonania czynności (pkt IV), oddalił dalej idącą skargę (pkt V) oraz orzekł w przedmiocie kosztów postępowania (pkt VI wyroku). Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym. Do Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej także jako DWINB) wpłynęła 18 kwietnia 2024 r. skarga E. i J. H. z dnia 15 kwietnia 2024 r., w której podniesiony został zarzut nielegalnego wykonania robót budowlanych w lokalu usługowym przy ul. [...][...], w budynku usługowo-handlowym na działce [...] w [...], gmina [...]. W wyniku wstępnego zbadania sprawy, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Powiecie Wrocławskim (dalej także jako organ lub PINB) wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w wyszczególnionej wyżej sprawie, o której to czynności PINB zawiadomił skarżących jako strony postępowania pismem z dnia 6 czerwca 2024 r. Pismem z dnia 7 czerwca 2024 r. PINB zawiadomił, w oparciu o art. 36 k.p.a., o nowym terminie załatwienia sprawy, uzasadniając zwłokę między innymi koniecznością przeprowadzenia w sprawie dowodu z oględzin. Termin ten został wskazany stronom, jako 30 dni od dnia przeprowadzenia oględzin. Termin czynności oględzin został ustalony przez organ na dzień 1 sierpnia 2024 r. (zawiadomieniem z dnia 24 czerwca 2024 r.). W terminie zakreślonym przez PINB oględziny zostały przeprowadzone i protokolarnie oraz fotograficznie udokumentowane. W dniu 19 sierpnia 2024 r. PINB odebrał wyjaśnienia od inwestora, przekazane pismem z dnia 8 sierpnia 2024 r. Pismem z dnia 20 grudnia 2024 r. PINB wezwał określone strony do złożenia wyjaśnień w terminie 30 dni od dnia otrzymania tego wezwania. Jednocześnie, pismem z dnia 20 grudnia 2024 r., PINB na podstawie art. 36 k.p.a., wskazał stronom nowy termin załatwienia sprawy do dnia 28 lutego 2025 r., podając, jako przyczynę zwłoki konieczność przeprowadzenia oględzin i zgromadzenia materiału dowodowego. W piśmie z tego samego dnia organ wezwał strony postępowania do złożenia pisemnych wyjaśnień w zakresie posiadanej wiedzy dotyczącej stanu pierwotnego budynku usługowego w terminie 30 dni od dnia otrzymania tego wezwania. Odpowiedzi w tej sprawy strony składały w okresie od dnia 17 stycznia 2025 r. do dnia 10 lutego 2025 r. Następnie, pismem z dnia 28 lutego 2025 r. PINB zwrócił się do Starosty Powiatu Wrocławskiego o wypożyczenie dokumentacji projektowej, którą uzyskał w dniu 20 czerwca 2025 r., natomiast pismem z dnia 10 czerwca 2025 r. wystąpił do Dolnośląskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków o zajęcie stanowiska wobec dokonanej przebudowy budynku, co nastąpiło w piśmie tegoż organu z dnia 18 lipca 2025 r. Organ, pismem z dnia 11 czerwca 2025 r., zawiadomił strony postępowania o nowym terminie załatwienia sprawy, tj. dwa miesiące od dnia otrzymania dalszej dokumentacji oraz stanowiska konserwatora zabytków. Wobec braku załatwienia sprawy, skarżący złożyli datowane na dzień 2 czerwca 2025 r. ponaglenie. Dnia 22 lipca 2025 r. do WSA we Wrocławiu skarżący złożyli skargę na bezczynność i przewlekłość PINB, wnioskując o: stwierdzenie bezczynności i przewlekłości organu, które miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa; zobowiązanie PINB do załatwienia sprawy poprzez wydanie decyzji w terminie 14 dni od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; przyznanie od organu na rzecz strony skarżącej sumy pieniężnej w kwocie 40 908,60 zł; zasądzenia na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania oraz dopuszczenie wskazanych w skardze dowodów. W doręczonej Sądowi odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, wskazując dotychczasowy przebieg postępowania. PINB zwrócił uwagę, że nieznaczne rozciągnięcie w czasie postępowania spowodowane było koniecznością zgromadzenia w sprawie dodatkowego materiału dowodowego oraz zajęcia stanowiska przez inny organ. W czasie tym organ trzykrotnie zawiadamiał o konieczności zmiany terminu załatwienia sprawy. PINB zwrócił także uwagę na ograniczony zakres współdziałania stron postępowania oraz wynikającą z tego faktu potrzebę zwrócenia się do Starosty Powiatu Wrocławskiego o przekazanie dokumentacji projektowej. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu uznał skargę za zasadną w części dotyczącej zarzutu przewlekłego prowadzenia postępowania. Sąd I instancji, odwołując się do treści właściwych przepisów k.p.a. dotyczących bezczynności (art. art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a., art. 35 k.p.a., 36 § 1 k.p.a., stwierdził, że pismem z dnia 11 czerwca 2025 r. organ zawiadomił strony postępowania o wyznaczeniu nowego terminu załatwienia sprawy z uwagi na konieczność zgromadzenia dodatkowego materiału dowodowego a wobec tego, że termin ten nie minął na dzień złożenia skargi na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania, postanowił oddalić skargę na bezczynność. Wskazał dalej, że ustalona sekwencja czynności procesowych organu, trwająca od kwietnia 2024 r. wskazuje, że w okresie objętym kontrolą, a zatem do dnia wniesienia skargi (22 lipca 2025 r.) organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania. Podzielając stanowisko wrażone w orzecznictwie NSA (wyrok z dnia 18 maja 2023 r., sygn. akt II OSK 2252/22) zgodnie z którym obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie sprawnie jest zmobilizowanie uczestników postępowania do jego sprawnego zakończenia, a nie w istocie bierne oczekiwanie na działania tych podmiotów, wskazał że fakt, iż organ takich działań mobilizujących nie podejmował świadczy o nieefektywnym prowadzeniu postępowania, a brak stosownych działań uczestników postępowania i innych podmiotów może świadczyć jedynie o braku rażącego charakteru przewlekłości. WSA we Wrocławiu ustalił, że działania organu niewątpliwie powiązane były z działaniami samych stron postępowania, które nie reagowały na wezwania organu w sposób przez niego oczekiwany, jednak nie stanowi to okoliczności wyłączającej możliwość postawienia organowi zarzutu przewlekłego prowadzenia postępowania, albowiem winien on już na samym początku postępowania rozważyć wszelkie istotne do wyjaśnienia kwestie, których wyjaśnienie wymaga przeprowadzenia konkretnego postępowania dowodowego i podjąć czynności zmierzające do załatwienia sprawy w najkrótszym możliwym terminie. Stwierdził dalej, że poszczególne czynności procesowe w postępowaniu były podejmowane ze znacznym odstępem czasu, co także wydłużyło czas trwania tego postępowania a organ wyższego stopnia - Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, odnosząc się w treści postanowienia z dnia 23 grudnia 2024r. (nr [...]) do ponaglenia wystosowanego przez skarżących, uznał, iż doszło do przewlekłości prowadzonego przez PINB postępowania. W konsekwencji Sąd orzekł, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania Sąd, rozważając, czy przewlekłość lub bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa zaznaczył, że w celu ustalenia, czy naruszenie prawa jest rażące, należy uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ, dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej spraw, przy czym (zgodnie ze stanowiskiem NSA zajętym w wyroku z dnia 17 maja 2019 r., sygn. akt I OSK 2171/17), samo przekroczenie przez podmiot zobowiązany ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy, musi być szczególnie znaczące i niezaprzeczalne, a rażące opóźnienie w podejmowanych czynnościach musi być pozbawione racjonalnego uzasadnienia. Sąd przypomniał dalej stanowisko NSA (wyrok z dnia 25 lipca 2019 r., sygn. akt II OSK 1233/19), zgodnie z którym braki kadrowe oraz duży wpływ spraw do organu wymagających ich załatwienia w drodze decyzji administracyjnej nie stanowią usprawiedliwionego uzasadnienia zwłoki w rozpoznaniu sprawy administracyjnej. Okoliczności te wiążą się z niedochowaniem przez organ należytej staranności w zabezpieczeniu dostatecznej obsady kadrowej zapewniającej terminowe załatwianie spraw administracyjnych i odpowiedniego zorganizowania postępowania administracyjnego, obejmującego również egzekwowanie od pracowników obowiązków w takim okresie, aby wydanie decyzji kończącej postępowanie prowadzone przez organ nastąpiło w rozsądnym terminie. Sąd uznał, że w rozpoznawanej sprawie przewlekłe prowadzenie postępowania nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa (o jakim mowa w art. 149 § 1a p.p.s.a.) a na taką ocenę charakteru stwierdzonej przewlekłości zasadniczy wpływ miał fakt, że nieefektywne działanie organu spowodowane było zasadniczo chęcią dokładnego wyjaśnienia sprawy z uwzględnieniem szerokiego materiału dowodowego. Dalej WSA we Wrocławiu stwierdził, że wobec tego, że organ zakończył prowadzenie postępowania decyzją z dnia 1 września 2025 r. (nr [...]), bezprzedmiotowe stało się żądanie zobowiązania organu administracji do załatwienia sprawy, co uzasadniało umorzenie postępowania w tym zakresie (art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a.). Rozważając z kolei – wobec stwierdzenia przewlekłości postepowania - kwestię wymierzenia organowi grzywny do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia w gospodarce narodowej w roku poprzednim lub przyznać od organu na rzecz skarżących sumę pieniężną do wysokości pięciokrotnego przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia w gospodarce narodowej w roku poprzednim oraz prewencyjno-kompensacyjnych charakter takiego dyskrecjonalnego uprawnienia Sądu, podkreślił, że w warunkach rozpoznawanej sprawy nie zaistniały tego rodzaju okoliczności, które uzasadniałyby zasądzenie sumy pieniężnej, w związku z tym oddalił skargę w tym zakresie. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyli J. H. i E. H. zaskarżając go w części dot. pkt I, pkt III, pkt IV oraz pkt V sentencji wyroku, zarzucając: 1) na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. - art. 133 § 1 w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. poprze nieprzeprowadzenie pełnej i wszechstronnej kontroli zaskarżonej bezczynności oraz przewlekłości postępowania, w szczególności poprzez: ograniczenie oceny zarzutu bezczynności wyłącznie do stanu na dzień wniesienia skargi oraz do pisma PINB z 11 czerwca 2025 r.; pominięcie kilkumiesięcznego okresu całkowitej bierności organu po upływie terminu wyznaczonego do załatwienia sprawy na dzień 28 lutego 2025 r. (zarówno przez sam organ, jak i w postanowieniu DINB nr [...]); - art. 133 § 1 w zw. z art. 149 § 1 pkt 1 oraz art. 161 § 1 pkt p.p.s.a. poprzez oparcie rozstrzygnięcia na błędnym ustaleniu faktycznym, iż postępowanie przed PINB zostało zakończone decyzja z dnia 1 września 2025 r. nr [...], podczas gdy decyzja ta została w dniu 5 listopada 2025 r. w całości uchylona przez DINB i sprawa została przekazana do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji; - art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 149 § 1a-1b p.p.s.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia w sposób nieodpowiadający wymogom tego przepisu, polegający na braku realnego odniesienia się do zasadniczych zarzutów i argumentów skargi, w szczególności: systemowego charakteru przewlekłości (cztery równoległe postępowania w sprawie tej samej samowoli budowlanej i kolejne postanowienia DINB stwierdzające przewlekłość), zignorowania przez PINB wiążącego terminu wyznaczonego postanowieniem DINB z 23 grudnia 2024 r., nr [...], poniesienia przez skarżących istotnych kosztów i dolegliwości niemajątkowych z tytułu wielomiesięcznej opieszałości organu, co uniemożliwia rzeczywistą kontrole kasacyjną oceny braku "rażącego naruszenia prawa" oraz odmowy przyznania sumy pieniężnej; - art. 133 § 1, art. 134 § 1 oraz art. 149 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 106 § 3 p.p.s.a. poprzez faktyczne pominięcie istotnych wniosków dowodowych skarżących (w szczególności faktur VAT, zestawień czynności pełnomocnika, korespondencji z organem) przy ocenie zasadności przyznania sumy pieniężnej, bez wyraźnego rozstrzygnięcia co do tych dowodów i bez odniesienia się do nich w uzasadnieniu, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż doprowadziło do oddalenia wniosku o zasądzenie sumy pieniężnej; - art. 149 § 1 i 2 p.p.s.a w zw. z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie tego przepisu w zakresie doboru środków reakcji na stwierdzoną przewlekłość postępowania, polegające na: ograniczeniu się do samego stwierdzenia przewlekłości, przy jednoczesnym zaniechaniu zastosowania środków dyscyplinujących w postaci grzywny lub sumy pieniężnej na rzecz skarżących, mimo że ustalony przez sam Sąd (I instancji) przebieg sprawy (długotrwałość, konieczność ponagleń, brak efektywnego mobilizowania organu, ignorowanie wcześniejszych terminów), spełnia kryteria "szczególnie drastycznego przypadku zwłoki", jakie orzecznictwo wiąże z obowiązkiem sięgnięcia po instrumenty z art. 149 § 2 p.p.s.a; 2) na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, naruszenie przepisów prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.): - art. 37 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. w zw. z art. 35 § 3 i art. 36 § 1 k.p.a. przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, że w dacie wniesienia skargi nie zachodził stan bezczynności organu, podczas gdy: PINB nie załatwił sprawy ani w terminach wynikających z art. 35 k.p.a., ani w terminie wyznaczonym w postanowieniu DINB z 23 grudnia 2024 r. nr [...] (28 lutego 2025 r.); pismo PINB z 11 czerwca 20025 r., wyznaczające "nowy termin" w postaci dwóch miesięcy od dnia otrzymania bliżej nieokreślonej dodatkowej dokumentacji i stanowiska konserwatora zabytków, miało charakter pozorny, warunkowy i nie spełniało wymogów art. 36 k.p.a. (brak konkretnego, pewnego terminu), wobec czego nie mogło uchylić stanu bezczynności, co doprowadziło do niezasadnego oddalenia skargi na bezczynność; - art. 149 § 1a i § 1b p.p.s.a. w zw. z art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez błędną wykładnię pojęcia "rażącego naruszenia prawa" i niewłaściwe zastosowanie tych przepisów, polegające na uznaniu, że stwierdzona przewlekłość postepowania nie miała charakteru rażącego, mimo że: postępowanie w sprawie samowoli budowlanej trwa od 2023 r., a postępowanie wszczęte 6 czerwca 2024 r. do chwili orzekania nie zostało załatwione w rozsądnym terminie; PINB zignorował wiążący termin wyznaczony przez organ wyższego stopnia (DINB) do dnia 28 lutego 2025 r.; przewlekłość ma charakter powtarzalny i systemowy (cztery postępowania dotyczące tej samej inwestycji i kolejne postanowienia DINB stwierdzające przewlekłość); skarżący nie przyczynili się do przedłużenia postępowania, składając pisma i wyjaśnienia terminowo; - art. 149 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 154 § 6-7 p.p.s.a. poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowani, polegające na przyjęciu, że w realiach sprawy brak jest podstaw do przyznania skarżącym sumy pieniężnej, podczas gdy: czas trwania postępowania, znaczenie sprawy dla skarżących (ochrona sposobu korzystania z nieruchomości wspólnej); uporczywość i powtarzalność przewlekłości po stronie PINB; wcześniejsze stwierdzenia przewlekłości przez organ nadzoru (DINB) oraz poniesione przez skarżących dodatkowe koszty i negatywne dolegliwości niemajątkowe wypełniają przesłanki zastosowania środka kompensacyjno-dyscyplinującego w postaci sumy pieniężnej w rozumieniu art. 149 § 2 p.p.s.a.; - art. 45 ust. 1 Konstytucji RP w zw. z art. 6 ust. 1 Europejskiej Konwencji Praw o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności oraz art. 8 ust. 2 Konstytucji RP poprzez pominięcie tych norm przy wykładni art. 149 § 1a-1b i § 2 p.p.s.a., skutkujące nadmiernym złagodzeniem oceny przewlekłości postępowania i odmową zastosowania środków przewidzianych przez ustawodawcę dla ochrony prawa strony do rozpoznania sprawy w rozsądnym terminie oraz do efektywnej kompensacji skutków przewlekłości. Skarżący kasacyjnie wnieśli o: 1) uchylenie orzeczenia Sądu instancji w zakresie pkt I, III, IV i V wyroku oraz na podstawie art. 188 p.p.s.a. – orzeczenie co do istoty sprawy poprzez: a) uwzględnienie skargi J. i E. H. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez PINB; b) stwierdzenie, że PINB dopuścił się bezczynności oraz przewlekłego postępowania; c) stwierdzenie, że bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a i 1b p.p.s.a.); d) zobowiązanie PINB – na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a – do załatwienia sprawy prowadzonej pod sygn.. [...] poprzez wydanie stosownej decyzji w terminie 14 dni od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; e) przyznanie – na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 154 § 6 i 7 p.p.s.a. – od PINB na rzecz skarżących sumy pieniężnej w wysokości 40 908,60 zł. - ewentualnie, na wypadek nieuwzględnienia wniosku z pkt I – na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. – uchylenie zaskarżonego wyroku w zakresie pkt I, III, IV, V i przekazanie sprawy WSA we Wrocławiu do ponownego rozpoznania; 2) zasądzenie od PINB na rzecz skarżących kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Skarżący ponadto na podstawie art. 106 § 3 w zw. z art. 193 p.p.s.a. wnieśli o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z decyzji DINB z dnia 5 listopada 2025 r., uchylającej w całości decyzje PINB z dnia 1 września 2025 r., nr [...] i przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji – na okoliczność, że postępowanie administracyjne w sprawie samowolnych robót budowlanych nie zostało prawomocnie zakończone decyzja z dnia 1 września 2025r., lecz jest nadal w toku po uchyleniu tej decyzji przez organ II instancji, co pozostaje w sprzeczności z ustaleniem Sądu I instancji, iż postępowanie zostało zakończone i uzasadniało umorzenie postępowania w zakresie żądania zobowiązania organu (art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a.). Jednocześnie skarżący na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. zrzekli się przeprowadzenia rozprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 182 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 935, dalej: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie skarżący zrzekli się rozprawy, a pozostałe strony, po doręczeniu odpisu tej skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym. Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych. Natomiast rozpoznając w powyższych granicach wniesioną skargę kasacyjną należało uznać, że nie zawiera ona usprawiedliwionych podstawy, stąd też nie zasługiwała na uwzględnienie. Przystępując do wyjaśnienia przesłanek oddalenia wniesionej skargi kasacyjnej stwierdzić należy, iż zaskarżony wyrok w pełni odpowiada prawu. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 133 § 1 w zw. z art. 149 § 1 pkt 1 oraz art. 161 § 1 pkt p.p.s.a. należy przypomnieć, że w orzecznictwie niespornym jest, że podejmując rozstrzygnięcie w sprawie ze skargi na bezczynność należy uwzględniać stan sprawy istniejący w dniu wyrokowania. Inaczej jest w sytuacji, gdy sąd rozpoznaje skargę na dany akt lub czynność. Wówczas, co do zasady, sąd zobowiązany jest do wzięcia pod uwagę stanu faktycznego i prawnego właściwego na datę wydania decyzji ostatecznej. Przepis art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. stanowi, że sąd wydaje postanowienie o umorzeniu postępowania, gdy postępowanie z innych przyczyn (niż w pkt 1 i 2 – przyp. Sądu) stało się bezprzedmiotowe. Z bezprzedmiotowością postępowania w rozumieniu tego przepisu mamy między innymi do czynienia wówczas, gdy po złożeniu skargi na bezczynność organu, organ ten wyda w sprawie decyzję, bądź podejmie inne rozstrzygnięcie wstrzymujące bieg postępowania w sprawie, co wyłącza możliwość uwzględnienia tej skargi nawet wówczas, gdy decyzja ta lub inne rozstrzygnięcie zostało podjęte z naruszeniem terminu przewidzianego do ich wydania. Zatem jeśli przed dniem orzekania w sprawie ze skargi na bezczynność organ administracyjny wydał decyzję (lub inny akt), choćby z przekroczeniem terminów, oznacza to, że organ nie pozostaje w bezczynności, a sąd nie może zobowiązać go do wydania aktu jak stanowi art. 149 § 1 zdanie pierwsze p.p.s.a. (por. wyrok WSA z 15 stycznia 2015 r., sygn. akt II SAB/Bk 2/15). W tej sytuacji postępowanie winno zostać umorzone jako bezprzedmiotowe (patrz: uchwała składu 7 sędziów NSA z dn. 26.11.2008 r., sygn. akt I OPS 6/08, opubl. ONSAiWSA z 2009 r., nr 4, poz. 63, wyrok NSA z dn. 29.11.2007 r., sygn. akt II OSK 1380/07, zamieszczony w bazie LEX pod nr 437951). Natomiast skarga na bezczynność winna zostać oddalona na podstawie art. 151 p.p.s.a. Przenosząc powyższe na realia rozpoznawanej sprawy, należy wskazać, że skoro w trakcie postępowania przed sądem I instancji, to jest po złożeniu skargi a przed dniem wyrokowania organ – Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Powiecie Wrocławskim na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. wydał dnia 1 września 2025r. decyzję nr [...]) umarzającą w całości postępowanie administracyjne w sprawie samowolnych robót budowlanych, zatem w dacie orzekania WSA we Wrocławiu nie miał prawnej możliwości, aby zastosować przepis art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Natomiast bez znaczenia dla kontroli instancyjnej sprawowanej przez NSA w odniesieniu do wyroku WSA we Wrocławiu w rozpoznawanej sprawie ma okoliczność wydania przez Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w dniu 5 listopada 2025 r. (a zatem po dacie wydania przez WSA we Wrocławiu wyroku) na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. decyzji nr [...] uchylającej w całości decyzję PINB w Powiecie Wrocławskim z dnia 1 września 2025 r. i przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Nie może zatem odnieść skutku wniosek skarżących kasacyjnie o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z ww. decyzji Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, ponieważ okoliczność wywodzona z tej decyzji jest irrelewantna dla kontroli instancyjnej sprawowanej przez NSA i pozostaje bez wpływu na prawidłowość rozstrzygnięcia zawartego w pkt IV oraz pkt I sentencji kwestionowanego przez skarżących kasacyjnie wyroku. Podnoszone przez skarżących kasacyjnie (w odniesienia do pkt I sentencji zaskarżonego wyroku) zarzuty naruszenia przez Sąd I instancji art. 133 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez nieprzeprowadzenie pełnej i wszechstronnej kontroli zaskarżonej bezczynności organu oraz przewlekłości postępowania oraz naruszenia art. 37 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. w zw. z art. 35 § 3 i art. 36 § 1 k.p.a. poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, że w dacie wniesienia skargi nie zachodził stan bezczynności, nie mogą odnieść zamierzonego skutku. Sąd I instancji w sposób prawidłowy zastosował powołane wyżej przepisy dotyczące bezczynności i przewlekłości. W szczególności WSA we Wrocławiu wskazał, że bezczynność jest stanem obiektywnie sprawdzalnym, związanym z upływem terminu ustawowego albo terminu wyznaczonego przez organ na podstawie art. 36 § 1 k.p.a., zachodzącym wówczas gdy terminy te upłynęły. Z analizowanych przez Sąd I instancji akt sprawy wynikało, że pismem z dnia 11 czerwca 2024 r. organ zawiadomił skarżących kasacyjnie o wyznaczeniu nowego terminu załatwienia sprawy (o jakim mowa w art. 36 § 1 k.p.a.) z uwagi na konieczność zgromadzenia dodatkowego materiału dowodowego a na dzień wniesienia skargi do WSA we Wrocławiu (22 lipca 2025 r.) termin ten nie minął, co miało bezpośredni wpływ na oddalenie skargi w zakresie dot. bezczynności. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej w części dotyczącej zarzutu naruszenia przez Sąd I instancji art. 133 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. skarżący wskazali, że Sąd pominął w swej analizie dotyczącej bezczynności okres po upływie terminu wyznaczonego przez Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego postanowieniem z 23 grudnia 2024 r. nr [...] do załatwienia sprawy na dzień 28 lutego 2025 r., kiedy to organ "pozostawał w stanie zupełnej bierności" od 28 lutego 2025 r. do daty wystosowanego przez skarżących ponaglenia organu z dnia 2 czerwca 2025 r. Z przytoczonego w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku stanu faktycznego oraz z odpowiedzi organu na skargę wynika, że organ 28 lutego zwrócił się do Wydziału Architektury i Budownictwa Starostwa Powiatu Wrocławskiego z prośbą o wypożyczenie dokumentacji architektonicznej i zdjęciowej dotyczącej decyzji Starosty Powiaty Wrocławskiego nr [...] z dnia 20 kwietnia 2007 r. a dokumentacja ta została przekazana organowi po 4 miesiącach od dnia wystosowania wniosku, to jest 28 czerwca 2025 r. Należy podkreślić, że jednocześnie Sąd, po dokonaniu analizy czasu trwania postępowania administracyjnego od kwietnia 2024 r.(wszczętego 6 czerwca 2024 r.) do dnia wniesienia skargi do sądu, stwierdził, że okres 15 miesięcy jego prowadzenia przez organ doprowadził do stanu przewlekłości. Wobec takiego ustalenia Sądu I instancji nie sposób uznać za słuszny zarzutu naruszenia przez Sąd I instancji art. 133 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez nieprzeprowadzenie pełnej i wszechstronnej kontroli w zakresie dotyczącym przewlekłości postępowania, tym bardziej, że skarżący kasacyjnie nie zaskarżyli wyroku WSA w zakresie dotyczącym pkt II sentencji. Naczelny Sąd Administracyjny nie dopatrzył się także naruszenia przez Sąd I instancji art. 149 § 1a i § 1b p.p.s.a. w zw. z art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez błędną wykładnię pojęcia "rażącego naruszenia prawa" i niewłaściwe zastosowanie tych przepisów, polegające na uznaniu, że stwierdzona przewlekłość postepowania nie miała charakteru rażącego. Sąd I instancji w uzasadnieniu wyjaśnił, że na ocenę, że przewlekle prowadzenie postępowania nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa miała okoliczność, że nieefektywne działanie organu spowodowane było zasadniczo intencją dokładnego wyjaśnienia sprawy z uwzględnieniem szerokiego materiału dowodowego. Z akt sprawy wynika, że w okolicznościach sprawy szeroki materiał dowodowy organ mógł uzyskać poprzez pozyskanie z Wydziału Architektury i Budownictwa Starostwa Powiatu Wrocławskiego dokumentacji architektonicznej i zdjęciowej dotyczącej decyzji Starosty Powiaty Wrocławskiego nr [...] z dnia 20 kwietnia 2007 r. odnoszącej się do obiektu, w którym dopuszczono się samowoli budowlanej oraz wystąpienie do Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków o zajęcie stanowiska co do przeprowadzonej przebudowy obiektu znajdującego się w strefie ochrony konserwatorskiej. Pozyskanie powyższej dokumentacji oraz stanowiska organu właściwego w sprawach ochrony zabytków przyczyniło się do znaczącego przedłużenia postępowania okres trwający od 28 lutego 2025 r . do 23 lipca 2025 r. a zatem o niemal 5 miesięcy. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej strony wskazały, że charakter zaniedbań organu ma charakter systemowy, ponieważ w trzech innych postępowaniach dotyczących tej samej nieruchomości i tych samych samowoli budowlanych Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wydał postanowienia stwierdzające przewlekłość. Należy zaznaczyć, że wskazane przez skarżących kasacyjnie inne postępowania nie były przedmiotem kontroli WSA we Wrocławiu objętej zaskarżonym wyrokiem a ponadto z wyjaśnień organu zawartych w odpowiedzi na skargę wynika, że wydane przez organ postanowienia o nr [...], [...]oraz [...]mają inny przedmiot postępowania, nie dotyczą analizowanej sprawy i nie wykazały przewlekłości z rażącym naruszeniem prawa. Jak słusznie wskazano w orzecznictwie (zob. wyrok NSA z 15 maja 2024 r., sygn. akt II OSK 2061/23), rażącym naruszeniem prawa jest taka wadliwość, którą cechuje szczególnie duży ciężar gatunkowy. Ma ona miejsce wtedy, gdy brak jest oczywistego podejmowania czynności lub gdy dochodzi do oczywistego lekceważenia wniosków strony. Taka sytuacja występuje też, gdy organ jawnie wykazuje brak chęci załatwienia sprawy lub gdy ewidentnie nie stosuje się do przepisów. Rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym wyraźnie, ewidentnie, bezdyskusyjnie i drastycznie naruszono treść obowiązku wynikającego z przepisu prawa. Może być to zatem tylko taki stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia jako rażącego musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo uznanie, iż organ prowadził postępowanie przewlekle. Musi przy tym stanowić rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach, w sposób oczywisty pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. Zdaniem Sądu podejmowanie w niniejszej sprawie czynności, mogły być podjęte w krótszym czasie, jednakże jego wydłużenie do kilkunastu miesięcy w okolicznościach nie świadczy, iż organ w sposób drastyczny przyczynił się do przedłużenia terminu do zakończenia postępowania, choć prima facie tak długi okres może nasuwać refleksję, że mogło dojść do przewlekłości z rażącym naruszeniem prawa. W niniejszej sprawie nie można zarzucić organowi, iż wykazywał jakikolwiek brak chęci w załatwieniu sprawy i nie podejmował jakichkolwiek czynności. W rozpoznawanej sprawie choć organ działał opieszale, to jednak nie uchylał się od załatwienia sprawy, stąd NSA przychyla się do oceny WSA we Wrocławiu, że przewlekłe działanie organu w okolicznościach niniejszej sprawy, ocenianych indywidualnie, nie miało kwalifikowanego a więc rażącego charakteru. Powołane przez skarżących kasacyjnie w uzasadnieniu skargi kasacyjnej wyroki sądów administracyjnych (wyroki: WSA w Gliwicach z dnia 15 lutego 2024 r., sygn. akt II SAB/Gl 161/23; NSA z dnia 3 marca 2023 r., sygn. akt II OSK 1206/22; WSA we Wrocławiu z dnia 3 listopada 2020 r., sygn. akt III SAB/Wr 877/20) dotyczyły sytuacji, gdy organy nie podejmowały żadnych czynności zmierzających do ich załatwienia. Należy również podkreślić w realiach tej sprawy, iż na uwzględnienie nie zasługiwał zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 149 § 1a-1b p.p.s.a. Przepis ten może stanowić skuteczną podstawę kasacyjną wówczas, gdy uzasadnienie kontrolowanego wyroku nie zawiera obligatoryjnych elementów, wskazanych w tym przepisie albo zostało sporządzone w ten sposób, że nie pozwala na kasacyjną kontrolę orzeczenia. Równocześnie należy podkreślić, że za pomocą zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można kwestionować ocen prawnych zawartych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. W szczególności, okoliczność, że stanowisko zajęte przez Sąd pierwszej instancji jest odmienne od prezentowanego przez stronę wnoszącą skargę kasacyjną, nie oznacza, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wady konstrukcyjne, mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy oraz nie poddaje się kontroli kasacyjnej (por. np. wyrok NSA z 23 listopada 2022 r., sygn. akt II OSK 3514/19 oraz wyrok NSA z 20 grudnia 2022 r., sygn. akt II OSK 2315/21 - CBOSA). Przenosząc te uwagi na grunt niniejszej sprawy należy, po pierwsze, stwierdzić, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku WSA we Wrocławiu zawiera obligatoryjne elementy, wskazane w art. 141 § 4 p.p.s.a., choć należy je uznać za nieco lakoniczne i pozbawione głębszych rozważań. Po drugie, na podstawie uzasadnienia tego wyroku można ustalić, czym kierował się WSA we Wrocławiu oddalając skargę na bezczynność a w konsekwencji nie stwierdzając, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a) oraz nie przyznając sumy pieniężnej, o jakiej mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a. Spełniona została zatem w ocenie NSA podstawowa funkcja, jaką ma pełnić uzasadnienie wyroku sądu I instancji w przypadku jego kontroli kasacyjnej. Należy wskazać ponadto, że charakter sprawy nie uzasadniał zastosowania przez Sąd I instancji art. 149 § 1b p.p.s.a., który skarżący kasacyjnie powołali w związku z naruszonym ich zdaniem art. 141 § 4 p.p.s.a. We wniesionym środku odwoławczym skarżący kasacyjnie zarzucili Sądowi I instancji naruszenie art. 133 § 1, art. 134 § 1 oraz art. 149 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 106 § 3 p.p.s.a., art. 149 § 1 i 2 p.p.s.a w zw. z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., art. 149 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 154 § 6-7 p.p.s.a., jak również naruszenie art. 45 ust. 1 Konstytucji RP w zw. z art. 6 ust. 1 Europejskiej Konwencji Praw o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności oraz art. 8 ust. 2 Konstytucji RP, które należy rozpoznać łącznie, ponieważ w istocie sprowadzają się one do kwestionowania przez skarżących kasacyjnie braku przyznania przez WSA we Wrocławiu na rzecz skarżących sumy pieniężnej, o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a. a zatem zmierzają do zakwestionowania prawidłowości rozstrzygnięcia Sądu I instancji przyjętego w pkt V sentencji zaskarżonego wyroku. Jak wskazał NSA w wyroku z 18 listopada 2020 r. (sygn. akt II OSK 1325/20), zgodnie z przepisem art. 149 § 2 p.p.s.a. przesłanką warunkującą zarówno wymierzenie organowi grzywny, jak i przyznanie od organu na rzecz podmiotu skarżącego sumy pieniężnej, jest uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Decyzja o zastosowaniu bądź odmowie zastosowania konkretnego środka (grzywny, sumy pieniężnej lub obu tych środków łącznie) należy do sądu administracyjnego. Podejmując rozstrzygnięcie w tej kwestii, sąd powinien przede wszystkim mieć na uwadze funkcje, jakie środki te pełnią. I tak przyjmuje się, że grzywna jest środkiem o charakterze represyjnym i prewencyjnym mającym zdyscyplinować organ, natomiast suma pieniężna pełni przede wszystkim funkcję kompensacyjną. Przyznanie podmiotowi skarżącemu od organu określonej sumy pieniężnej stanowi nie tyle sankcję dla organu za wadliwe prowadzenie postępowania, co rekompensatę dla strony za wszelkiego rodzaju dolegliwości i niedogodności, jakich doznała na skutek bezczynności organu lub przewlekłego prowadzenia postępowania (por. wyrok NSA z 11 maja 2018 r., sygn. I OSK 2230/17). Przyznanie odpowiedniej sumy pieniężnej stanowi swoistą rekompensatę dla strony skarżącej za doznane negatywne przeżycia psychiczne i moralne związane z przewlekłością postępowania administracyjnego i może nastąpić tak z urzędu, jak i na wniosek. W wyroku NSA z 11 lipca 2019 r., sygn. I OSK 1143/18 przyjęto, że z woli ustawodawcy przyznanie stronie skarżącej odpowiedniej sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a., a więc w przypadku uwzględnienia jej skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, zależy od uznania sądu (może nastąpić z urzędu, bez wniosku strony) i ustawodawca nie przewidział w tym zakresie żadnych ograniczeń. Nie ma zatem podstaw do uzależnienia możliwości przyznania sumy pieniężnej od przytoczenia przez stronę okoliczności uzasadniających to przyznanie i to jeszcze w konkretny sposób, a mianowicie przez nawiązanie do doznanej krzywdy. Ustawodawca w ogóle nie wskazał, że suma pieniężna z art. 149 § 2 p.p.s.a. ma być przyznawana celem naprawienia poniesionej przez stronę szkody majątkowej bądź niemajątkowej, wprowadzając instytucję "sumy pieniężnej" jako całkowicie odrębną od występujących w kodeksie cywilnym "odszkodowania" i "zadośćuczynienia". W związku z tym przyznanie sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. nie wyklucza możliwości dochodzenia przez stronę w postępowaniu cywilnym naprawienia szkody wynikłej z bezczynności organu lub przewlekłości prowadzonego postępowania. Dopiero w takim postępowaniu strona byłaby zobligowana do wykazania wystąpienia po jej stronie określonego uszczerbku majątkowego bądź niemajątkowego. W postępowaniu w przedmiocie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania nie ma miejsca na prowadzenie postępowania dowodowego co do zaistniałej szkody czy krzywdy. Według orzecznictwa Europejskiego Trybunału Praw Człowieka (ETPC) przedłużające się postępowanie administracyjne stanowi naruszenie przez Polskę art. 6 Europejskiej Konwencji Praw Człowieka (por. np. sprawa Fuchs przeciwko Polsce, skarga nr 33870/96, wyrok z 11 lutego 2003 r. i sprawa Beller przeciwko Polsce, skarga nr 51837/99 wyrok z 1 lutego 2005 r.). W swoim orzecznictwie ETPC przyjmuje bowiem, że istnieje silne domniemanie, iż nadmierna długość postępowania powoduje szkodę moralną (por. sprawa Scordino przeciwko Włochom, 36813/97 wyrok z dnia 29 marca 2006 r.). Jest to domniemanie, co prawda możliwe do obalenia, jednak to nie skarżący ma wykazywać fakt poniesienia określonego uszczerbku i jego rozmiarów, lecz ciężar wykazania, że uszczerbek taki nie powstał, obciąża podmiot wykonujący władztwo publiczne, jeśli kwestionuje on zasadność roszczeń skarżącego w tym zakresie. Ponadto przyjęcie, że przyznanie sumy pieniężnej nie jest uzależnione od przytoczenia przez skarżącego okoliczności świadczących o doznanej krzywdzie, znajduje również pośrednie uzasadnienie w rozwiązaniach przyjętych w ustawie z dnia 17 czerwca 2004 r. o skardze na naruszenie prawa strony do rozpoznania sprawy w postępowaniu przygotowawczym prowadzonym lub nadzorowanym przez prokuratora i postępowaniu sądowym bez nieuzasadnionej zwłoki (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 75). Jak wynika z uzasadnienia projektu nowelizacji ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi dokonanej ustawą z dnia 9 kwietnia 2015 r. (Dz. U. 2015 r., poz. 658), wprowadzając możliwość przyznania w sprawach bezczynności organów administracji (przewlekłego prowadzenia postępowania) na rzecz strony sumy pieniężnej, wzorowano się na rozwiązaniu przyjętym w ustawie z dnia 17 czerwca 2004 r. (druk sejmowy nr 1633 i 2539, VII Kadencja). Ta zaś ustawa została znowelizowana z dniem 1 maja 2009 r. (Dz. U. Nr 61, poz. 498) w ten sposób, że w razie uwzględnienia skargi wprowadzono zasadę obligatoryjnego przyznania na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w wysokości co najmniej 2000 zł, a następnie z dniem 6 stycznia 2017 r. uzupełniono tę regulację określając, że wysokość przyznawanej sumy pieniężnej wynosi nie mniej niż 500 zł za każdy rok postępowania, a sąd może przyznać sumę pieniężną wyższą niż 500 złotych za każdy rok dotychczasowego trwania postępowania, jeżeli sprawa ma szczególne znaczenie dla skarżącego, który swoją postawą nie przyczynił się w sposób zawiniony do wydłużenia czasu trwania postępowania (Dz. U. z 2016 r., poz. 2103). Wprowadzenie obowiązku przyznania na rzecz skarżącego sumy pieniężnej jest związane z wielokrotnie wytykaną Polsce przez ETPC wadliwością stosowania instytucji przyznania sumy pieniężnej. Trybunał wymaga bowiem oprócz urzędowego przyznania, że doszło do przewlekłości i podjęcia działań przyspieszających postępowanie, także zapewnienia skarżącemu słusznej i adekwatnej do okoliczności danej sprawy rekompensaty za naruszenie prawa do rozpoznania sprawy w rozsądnym terminie (por. np. sprawa Jagiełło przeciwko Polsce, skarga nr 59738/00, wyrok z 23 stycznia 2007 r., sprawa Rutkowski i inni przeciwko Polsce, wyrok z 7 lipca 2015). Z kolei wskazanie sposobu określania wysokości przyznawanej sumy pieniężnej nawiązywało do wypracowanego w orzecznictwie ETPC (sprawa Apicella przeciwko Włochom skarga nr 64890/01, wyrok z 10 listopada 2004 r.) mechanizmu ustalania wysokości słusznego zadośćuczynienia za szkodę niematerialną spowodowaną przewlekłością postępowania, według którego podstawę do przeprowadzenia wyliczenia stanowi kwota pomiędzy 1000 a 1500 euro za każdy rok trwania postępowania, przy czym ta kwota bazowa jest ograniczana ze względu na: 1) liczbę instancji, które rozstrzygały w czasie trwania postępowania, 2) zachowanie skarżącego, w szczególności liczbę miesięcy lub lat, które minęły z powodu odwołań składanych przez skarżącego, 3) przedmiot sporu, np. sprawa majątkowa ma mniejsze znaczenie dla skarżącego oraz 4) poziom życia w kraju. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy Sąd I instancji odmówił przyznania skarżącym kasacyjnie sumy pieniężnej, wskazując w oparciu o powołane orzecznictwo NSA - że orzeczenie grzywny lub przyznanie na rzecz skarżącego sumy pieniężnej ma charakter represyjny (grzywna) lub kompensacyjny (suma pieniężna) i powinno być stosowane w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy oraz że w rozpoznawanej sprawie nie zaistniały tego rodzaju okoliczności, które uzasadniałaby zasądzenie sumy pieniężnej. Zasadność zasądzenia określonej sumy pieniężnej, z uwagi na brak charakteru odszkodowawczego zależy od rodzaju naruszenia prawa przez organ oraz czasu trwania przewlekłości. Dodać do powyższego należy, że oceniając zasadność żądania zasądzenia określonej sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 149 § 1 p.p.s.a. należy mieć na względzie negatywne odczucia strony związane z przewlekłością, w szczególności ich dotkliwość. Jakkolwiek bowiem ustawodawca w rozwiązaniach przyjętych w ustawie - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie zdecydował się na wprowadzenie zasady obligatoryjnego zasądzania sumy pieniężnej w przypadku uwzględnienia skargi, tak jak to uczynił w ustawie z 17 czerwca 2004 r., to jednak nie może budzić wątpliwości, że negatywne odczucia strony związane z przewlekłym prowadzeniem postępowania są dotkliwe w sytuacji, gdy przewlekłość jest długotrwała. Pogląd ten koreluje z orzecznictwem ETPC, według którego po pierwsze, istnieje silne domniemanie, iż nadmiernie długie postępowanie powoduje szkodę moralną i domniemanie to może być obalone tylko przy należytym uzasadnieniu takiego stanowiska przez sąd krajowy, a po drugie konieczne jest zapewnienie stronie z tego tytułu słusznej rekompensaty. Mając powyższe na względzie, jak również okres, w jakim organ pozostawał w stanie przewlekłości postępowania, a także okoliczności, jakie miały wpływ na powstanie przewlekłości, brak jest w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstaw do tego, by uznać, że negatywne odczucia skarżących kasacyjnie związane z przewlekłością, wyłącznie przedmiotowego postępowania przed organem są dotkliwe. Tym samym brak jest podstaw do przyznania na rzecz skarżących kasacyjnie sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 149 § 1 p.p.s.a. z powodu przewlekłości postępowania zainicjowanego wnioskiem skarżących kasacyjnie z 18 kwietnia 2024r. Mając na uwadze powyższe argumenty, na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny oddalił wniesioną skargę kasacyjną jako nie posiadającą usprawiedliwionych podstaw. Z tych powodów orzeczono jak w sentencji.