III SAB/Kr 26/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marta Kisielowska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Karcz Asesor WSA Ewelina Dziuban Protokolant specjalista Renata Nowak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 kwietnia 2026 r. sprawy ze skargi S. W. na bezczynność Rady Gminy Lisia Góra w przedmiocie powołania Gminnej Rady Seniorów postanawia: I. umorzyć postępowanie; II. zasądzić od Rady Gminy Lisia Góra na rzecz skarżącego S. W. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

28 czerwca 2023 r. S. W. (dalej: "skarżący"), E. S. oraz F. B. wystąpili do Przewodniczącego Rady Gminy w Lisiej Górze o utworzenie i nadanie statutu Gminnej Rady Seniorów w Lisiej Górze. Do wniosku dołączono podpisy 56 osób – seniorów popierających wniosek o jej utworzenie. Pismami z 22 sierpnia 2023 r. osoby popierające wniosek zostały wezwane o usunięcie braków formalnych wniosku i przedłożenie pisemnej zgody na przetwarzanie danych osobowych celem rozpoznania wniosku o utworzenie gminnej rady seniorów. Wójt Gminy Lisia Góra pismami z 27 lutego 2024 r. na podstawie § 5 uchwały nr LIV/602/2023 Rady Gminy Lisia Góra z 28 grudnia 2023 r. w sprawie powołania Komisji Statutowej zwołał pierwsze posiedzenie na dzień 15 marca 2024 r. celem wyboru przewodniczącego Komisji i zapoznania się z regulacjami prawnymi dotyczącymi powołania gminnej rady seniorów. Pismem z 21 marca 2024 r. Przewodniczący Komisji Statutowej zwołał drugie posiedzenie Komisji Statutowej na dzień 26 marca 2024 r. celem analizy celów i zadań gminnej rady seniorów oraz sposobu wyboru członków gminnej rady seniorów. Pismem z 18 kwietnia 2024 r. zwołano na dzień 29 kwietnia 2024 r. posiedzenie Komisji Statutowej, którego przedmiotem miało być sporządzenie i przyjęcie projektu uchwały w sprawie utworzenia Gminnej Rady Seniorów w Lisiej Górze i nadania jej statutu, sporządzenie oraz przyjęcie projektu uchwały w sprawie zmiany statutu Gminy Lisia Góra. Z protokołu z 29 kwietnia 2024 r. Komisji Statutowej do opracowania Statutu Gminnej Rady Seniorów w Lisiej Górze wynika, że w czasie posiedzenia sporządzono i przyjęto projekt uchwały w sprawie utworzenia Gminnej Rady Seniorów w Lisiej Górze oraz nadania jej statutu. Sporządzono i przyjęto projekt uchwały w sprawie zmiany Statutu Gminy Lisia Góra. W czasie nadzwyczajnej sesji Rady Gminy Lisia Góra, która odbyła się 20 czerwca 2024 r. (protokół nr III/2024), w głosowaniu nad uchwałą w sprawie powołania Gminnej Rady Seniorów oddano 1 głos za uchwałą, a 13 głosów przeciwko uchwale. W rezultacie, uchwała nie została podjęta. Uchwałą Rady Gminy Lisia Góra z 20 lutego 2025 r. nr XIII/113/2025 w sprawie powołania Komisji Statutowej powołano Komisję Statutową (§ 1), wskazano że przedmiotem działania komisji będzie opracowanie projektu zmiany Statutu Gminy Lisia Góra oraz projektu uchwały w sprawie powołania Gminnej Rady Seniorów w Lisiej Górze. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 4 lutego 2025 r. skarżący zarzucił Radzie Gminy w Lisiej Górze przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawie powołania Gminnej Rady Seniorów w Lisiej Górze. Skarżący podniósł, że Rada Gminy Lisia Góra po upływie trzech miesięcy i wnikliwym sprawdzeniu listy podpisów, podjęła uchwałę w sprawie uznania wniosku za zasługujący na uwzględnienie. Po interwencjach, Rada Gminy podjęła uchwałę z 28 grudnia 2023 r. w sprawie powołania Komisji Statutowej. Od złożenia wniosku minęło 19 miesięcy, a uchwała nadal nie została podjęta. Skarżący wniósł o stwierdzenie bezczynności organu w przedmiocie powołania Gminnej Rady Seniorów w Lisiej Górze. Do skargi dołączył pismo skierowane do Wojewody Małopolskiego oraz odpowiedź Rzecznika Praw Obywatelskich. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy Lisia Góra - reprezentowana przez Wójta Gminy Lisia Góra wniosła o odrzucenie skargi z uwagi na brak wykazania przez skarżącego interesu prawnego zgodnie z art. 101a w zw. z art. 101 ust. 1 u.s.g., ewentualnie o oddalenie skargi i przeprowadzenie dowodu z dołączonych do odpowiedzi na skargę dokumentów. W uzasadnieniu organ wskazał, że z uwagi na zasadę dyskontynuacji prac nad aktami normatywnymi, Rada Gminy Lisia Góra na posiedzeniu w dniu 20 czerwca 2024 r. nie podjęła uchwały w przedmiocie powołania Gminnej Rady Seniorów. Aktualnie została powołana nowa Komisja Statutowa uchwałą z 20 lutego 2025 r., która ma zająć się opracowaniem projektu zmiany statutu Gminy Lisia Góra oraz sporządzeniem projektu Statutu Gminnej Rady Seniorów w Lisiej Górze. Organ wskazał, że termin trzymiesięczny określony w ustawie o samorządzie gminnym jest terminem instrukcyjnym, a zatem jego przekroczenie nie wywołuje negatywnych skutków prawnych. W dniu 7 listopada 2025 r. Rada Gminy złożyła do sprawy wnioski dowodowe w postaci dokumentów, z których wynika, że w dniu 29 maja 2025 roku podjęto uchwałę Nr XVI/163/2025 Rady Gminy Lisia Góra w sprawie powołania Gminnej Rady Seniorów w Lisiej Górze, opublikowaną w Wojewódzkim Dzienniku Urzędowym z 10 czerwca 2025 r., poz. 3667. Uchwała weszła w życie 25 czerwca 2025 r. Zarządzeniem nr 65/2025 Wójta Gminy Lisia Góra z dnia 13 października 2025 r. ogłoszono nabór kandydatów na członków Gminnej Rady Seniorów w Lisiej Górze. Uchwałą nr XXI/207/2025 Rady Gminy Lisia Góra z dnia 31 października 2025 r. powołano skład osobowy Gminnej Rady Seniorów w Lisiej Górze. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje: Zgodnie z art. 101a ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tj. Dz. U. z 2025 r., poz. 1153, dalej: "u.s.g.") przepisy art. 101 stosuje się odpowiednio, gdy organ gminy nie wykonuje czynności nakazanych prawem albo przez podejmowane czynności prawne lub faktyczne narusza prawa osób trzecich. W przypadkach, o których mowa w ust. 1, sąd administracyjny może nakazać organowi nadzoru wykonanie niezbędnych czynności na rzecz skarżącego, na koszt i ryzyko gminy (ust. 2). Jak natomiast stanowi art. 101 ust. 1 u.s.g. każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Przedmiotem skargi jest brak podjęcia przez Radę Gminy Lisia Góra nakazanych prawem czynności w postaci podjęcia uchwały w przedmiocie powołania gminnej rady seniorów. Rozpatrując skargę skarżącego na wstępie Sąd dokonał oceny istnienia legitymacji skargowej warunkowanej naruszeniem - w dacie wnoszenia skargi – interesu prawnego skarżącego poprzez brak podjęcia uchwały w przedmiocie powołania gminnej rady seniorów. Podnieść należy, że składający skargę musi wskazać na normę materialnego prawa administracyjnego, z którego swój interes prawny wywodzi (vide wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23 maja 2017 r., sygn. akt II OSK 2345/15; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 grudnia 2018 r., sygn. akt I OSK 16565/18; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 października 2017 r., sygn. akt II GSK 1747/17). Podmiotem legitymowanym do wniesienia skargi będzie więc każdy, kto może wykazać, że w wyniku bezczynności organu gminy albo w wyniku podjęcia przez organ gminy czynności prawnej lub faktycznej został naruszony jego interes prawny lub uprawnienie. Zdaniem Sądu w niniejszej sprawie należy przyjąć, że skarżącemu przysługuje interes prawny upoważniający do wniesienia skargi na brak podjęcia przedmiotowej uchwały. Wynika on bowiem z faktu, że skarżący złożył wymagany zgodnie z art. 5c ust. 2a u.s.g. wniosek o powołanie gminnej rady seniorów, który obliguje organ do pojęcia uchwały w tym przedmiocie. Tym samym, należało stwierdzić, że brak jej podjęcia narusza interes prawny skarżącego, seniora i mieszkańca Gminy Lisia Góra. Zgodnie z art. 101a ust. 1 u.s.g., przepisy art. 101 stosuje się odpowiednio, gdy organ gminy nie wykonuje czynności nakazanych prawem albo przez podejmowane czynności prawne lub faktyczne narusza prawa osób trzecich. Przedmiotem skargi objęte są zatem czynności nakazane prawem, czynności prawne lub faktyczne z zakresu administracji publicznej. Określenie "czynność", bez uszczegółowienia jej rodzaju i charakteru, skutkuje koniecznością szerokiej wykładni tego pojęcia. Ze względu na odesłanie do art. 101 u.s.g. powinna to być czynność z zakresu administracji publicznej, odpowiadająca wymogom wskazanym w doktrynie i orzecznictwie sądowym. W zakres czynności, o jakich mowa w tym przepisie, wchodzić będą czynności prawne podejmowane w różnych formach, jak również czynności faktyczne, a w zasadzie czynności materialno-techniczne, skoro mają być one nakazane prawem (zob. A. Matan (w]: Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, wyd. III, red. B. Dolnicki, Warszawa 2021). Jednym z podstawowych warunków koniecznych do uwzględnienia skargi wniesionej na bezczynność organu gminy w trybie art. 101a u.s.g. jest istnienie normy prawnej nakazującej organowi gminy wykonanie określonych czynności. Musi zatem istnieć ustawowy obowiązek do podjęcia przez organ określonych czynności, aby można było mówić - w razie jego niewykonania - o bezczynności organu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 marca 2020 r., sygn. akt II OSK 1131/18). Dla przypisania zarzutu bezczynności z art. 101a u.s.g. wymagane jest zatem, aby organ w toku postępowania nie wykonywał czynności nakazanych zarówno prawem powszechnie obowiązującym, jak i przepisami zawartymi w akcie prawa miejscowego. Podstawę prawną powołania gminnej rady seniorów stanowi art. 5c u.s.g., który stanowi: 1. Gmina sprzyja solidarności międzypokoleniowej oraz tworzy warunki do pobudzania aktywności obywatelskiej osób starszych w społeczności lokalnej. 2. Rada gminy, z własnej inicjatywy lub na wniosek zainteresowanych środowisk, może utworzyć gminną radę seniorów. 2a. Rada gminy tworzy gminną radę seniorów na wniosek: 1) w gminie do 20 000 mieszkańców - co najmniej 50 mieszkańców tej gminy, którzy ukończyli 60 lat; 2) w gminie powyżej 20 000 mieszkańców - co najmniej 100 mieszkańców tej gminy, którzy ukończyli 60 lat. 2b. Wniosek, o którym mowa w ust. 2, jest rozpatrywany przez radę gminy w terminie nie dłuższym niż 3 miesiące od dnia jego złożenia. 2c. Jeżeli wniosek, o którym mowa w ust. 2a, spełnia wymogi, o których mowa w tym przepisie, rada gminy tworzy gminną radę seniorów w terminie nie dłuższym niż 3 miesiące od dnia jego złożenia. 2d. W przypadku odrzucenia wniosku złożonego przez podmiot, o którym mowa w ust. 2, kolejny wniosek może być złożony przez ten sam podmiot nie wcześniej niż po upływie 6 miesięcy od dnia odrzucenia poprzedniego wniosku. 3. Gminna rada seniorów ma charakter konsultacyjny, doradczy i inicjatywny. 3a. W sprawach dotyczących gminy gminna rada seniorów może kierować zapytania lub wnioski w formie uchwały. Uchwała powinna zawierać krótkie przedstawienie stanu faktycznego będącego jej przedmiotem oraz wynikające z niej pytania. Wójt lub osoba przez niego wyznaczona są obowiązani udzielić odpowiedzi na piśmie, nie później niż w terminie 30 dni od dnia otrzymania uchwały. 4. Gminna rada seniorów składa się z przedstawicieli osób starszych oraz przedstawicieli podmiotów działających na rzecz osób starszych, w szczególności przedstawicieli organizacji pozarządowych oraz podmiotów prowadzących uniwersytety trzeciego wieku. 4a. Członkowi gminnej rady seniorów biorącemu udział w posiedzeniach gminnej rady seniorów lub w zorganizowanym wydarzeniu, na którym reprezentuje on gminną radę seniorów, mogą być zwracane, na jego wniosek, poniesione koszty, w tym koszty przejazdu na terenie kraju związane z udziałem w posiedzeniu gminnej rady seniorów lub w zorganizowanym wydarzeniu, na którym reprezentuje on gminną radę seniorów, na podstawie dokumentów, w szczególności rachunków, faktur lub biletów, potwierdzających poniesione wydatki lub informacji o wysokości poniesionych kosztów przejazdu samochodem. 5. Rada gminy, tworząc gminną radę seniorów, nadaje jej statut określający w szczególności: 1) tryb i kryteria wyboru jej członków, 2) zasady i tryb jej działania, 3) długość jej kadencji, z tym że kadencja nie może trwać dłużej niż kadencja rady gminy, na terenie której funkcjonuje ta rada, 4) zasady wygaśnięcia mandatu i odwołania jej członków - dążąc do wykorzystania potencjału podmiotów działających na rzecz osób starszych, a także zapewnienia sprawnego sposobu wyboru członków gminnej rady seniorów. 5a. Jeżeli rada gminy zadecydowała o zwracaniu kosztów, o których mowa w ust. 4a, w statucie, o którym mowa w ust. 5, określa się zasady zwrotu tych kosztów, w tym ich maksymalną wysokość podlegającą zwrotowi. 5b. Podmioty, o których mowa w ust. 2 lub 2a, mogą przedstawiać opinie w zakresie projektu statutu, o którym mowa w ust. 5. 6. Rada gminy może w statucie jednostki pomocniczej upoważnić ją do utworzenia rady seniorów jednostki pomocniczej. Przepisy ust. 3-5 stosuje się odpowiednio. 7. Gminna rada seniorów może zgłosić do uprawnionych podmiotów wniosek o podjęcie inicjatywy uchwałodawczej. Tryb zgłaszania wniosku o podjęcie inicjatywy uchwałodawczej określa statut gminy. 8. Obsługę administracyjno-biurową gminnej rady seniorów zapewnia urząd gminy. Koszty obsługi gminnej rady seniorów pokrywa urząd gminy. W ocenie Sądu w niniejszej sprawie Rada Gminy Lisia Góra była zobowiązana do podjęcia uchwały w przedmiocie powołania gminnej rady seniorów – zgodnie z art. 5a ust. 2a u.s.g. Należy bowiem wskazać, że w art. 5a u.s.g. przewidziano dwie podstawy prawne powołania gminnej rady seniorów – fakultatywną (ust. 2) oraz obligatoryjną (ust. 2a). Obowiązek powołania gminnej rady seniorów aktualizuje się w sytuacji, gdy z wnioskiem o jej powołanie wystąpi ponad 50 mieszkańców, którzy ukończyli 60 lat. Z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Z akt sprawy wynika, że w dacie wniesienia skargi przez skarżącego obowiązek ten nie został zrealizowany. Z akt sprawy wynika również, że w toku postępowania Rada Gminy Lisia Góra podjęła uchwałę w przedmiocie powołania Gminnej Rady Seniorów z dnia 29 maja 2025 r., a uchwała została opublikowana w Wojewódzkim Dzienniku Urzędowym z 10 czerwca 2025 r. Należy zatem stwierdzić, że w toku postępowania obowiązek wynikający z prawa został wykonany, choć z przekroczeniem terminu określonego ustawą. Do postępowania toczącego się na podstawie art. 101a u.s.g. nie znajdują zastosowania przepisy o bezczynności – art. 149 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2026 r., poz. 143, dalej: "p.p.s.a."), ponieważ mają one zastosowanie wyłącznie w sprawach bezczynności i przewlekłości postępowania określonego w art. 3 § 2 pkt 1-4 oraz przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawa określonych w art. 3 § 2 pkt 4a., a zatem w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 101a u.s.g. Sąd nie ma podstaw do stwierdzenia, że organ dopuścił się bezczynności, czy też, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (por. postanowienie WSA w Krakowie z 30 stycznia 2015 r., II SAB/Kr 410/14). Sąd ma jedynie podstawy do zobowiązania organu do podjęcia czynności nakazanej prawem bądź nałożenia tego obowiązku na organ nadzoru (ust. 2). Mając na względzie fakt, że w dacie orzekania przez Sąd – już po wniesieniu skargi, organ podjął uchwałę, do której podjęcia był zobowiązany, postępowanie sądowe, którego celem jest zobowiązanie organu do podjęcia nakazanych prawem czynności stało się bezprzedmiotowe, a zatem zachodziły podstawy do jego umorzenia postępowania na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Równocześnie, Sąd zasądził na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania, ponieważ w dacie wnoszenia skargi organ nie wykonał prawem określonych czynności, a uchwała w przedmiocie powołania gminnej rady seniorów została podjęta po wniesieniu skargi. W ocenie Sądu może to być porównane z sytuacją wydania rozstrzygnięcia przez organ w trybie autokontroli, o której mowa w art. 201 § 1 p.p.s.a. (por. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 3 marca 2026 r., sygn. akt II SAB/Ol 20/26, wyrok WSA w Krakowie z dnia 2 czerwca 2022 r., II SAB/Kr 64/22). Mając na względzie powyższe, Sąd orzekł jak w sentencji postanowienia.