III SAB/Kr 106/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: SWSA Elżbieta Czarny-Drożdżejko Sędziowie : SWSA Tadeusz Kiełkowski (spr.) SWSA Katarzyna Marasek-Zybura po rozpoznaniu w dniu 30 marca 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi J. G. na bezczynność Zarządu Dróg Powiatu Krakowskiego w przedmiocie wniosku o wszczęcie postępowania w sprawie przywrócenia pasa drogowego do stanu poprzedniego I. zobowiązuje Zarząd Dróg Powiatu Krakowskiego do wydania aktu albo dokonania czynności w przedmiocie wniosku J. G. o wszczęcie postępowania w sprawie przywrócenia pasa drogowego drogi powiatowej numer [...] do stanu poprzedniego w terminie jednego miesiąca; II. stwierdza, że Zarząd Dróg Powiatu Krakowskiego dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. oddala skargę w pozostałym zakresie; IV. zasądza od Zarządu Dróg Powiatu Krakowskiego na rzecz skarżącego J. G. kwotę 597 zł (pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Pismem z dnia 10 października 2022 r. J. G. wniósł skargę na bezczynność Zarządu Dróg Powiatu Krakowskiego w zakresie zaniechania wszczęcia oraz przeprowadzenia postępowania administracyjnego w sprawie z wniosku skarżącego z dnia 24 czerwca 2021 r. o przywrócenie stanu pasa drogowego drogi powiatowej nr 2145K do stanu poprzedniego, zarzucając organowi naruszenie następujących przepisów prawa: 1) art. 35 § 1 w zw. z art 35 § 3 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie polegające na niezałatwieniu sprawy z wniosku skarżącego, podczas gdy z chwilą wpłynięcia do organu wniosku skarżącego z dnia 24 czerwca 2021 r. obowiązkiem organu było wszczęcie i przeprowadzenie postępowania administracyjnego oraz wydanie stosownego aktu administracyjnego kończącego postępowanie, w ustawowym terminie; 2) art 61 § 4 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie polegające na zaniechaniu przez organ zawiadomienia skarżącego o wszczęciu postępowania administracyjnego, podczas gdy po wpłynięciu do organu wniosku, organ, skarżący, jak również pozostałe strony, po ich ustaleniu przez organ, powinny były zostać niezwłocznie zawiadomione przez organ o wszczęciu postępowania; 3) art. 36 § 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie polegające na zaniechaniu zawiadomienia skarżącego przez organ o braku możliwości załatwienia sprawy w ustawowym terminie oraz pouczenia skarżącego o przysługującym mu prawdę do wniesienia ponaglenia – ewentualnie: 4) art. 61a § 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie polegające na nie wydaniu przez organ postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego w sytuacji uznania przez organ, że postępowanie nie może być wszczęte. Skarżący wniósł o: 1) zobowiązanie Zarządu Dróg Powiatu Krakowskiego do wydania w terminie miesiąca od uprawomocnienia się wydanego w przedmiotowej sprawie wyroku aktu administracyjnego w sprawie z wniosku skarżącego z dnia 24 czerwca 2021 r. o przywrócenie stanu pasa drogowego drogi powiatowej numer 2145K do stanu poprzedniego; 2) stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności; 3) stwierdzenie, że bezczynność organu miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 4) wymierzenie Zarządowi Dróg Powiatu Krakowskiego grzywny; 5) zasądzenie od Zarządu Dróg Powiatu Krakowskiego na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym wynagrodzenia adwokackiego liczonego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi skarżący przedstawił argumentację na poparcie sformułowanych zarzutów i wniosków. Została ona uzupełniona pismem z dnia 6 lutego 2023 r. W odpowiedzi na skargę Zarząd Dróg Powiatu Krakowskiego wniósł o oddalenie skargi. Organ wskazał, że zgodnie z art. 61 § 1 k.p.a. postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Pojęcie strony należy rozumieć zgodnie z zapisami art. 28 k.p.a. – stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Skarżącemu nie przysługuje w ogóle przymiot strony w postępowaniu, które miałoby się toczyć na podstawie wniosku z dnia 24 czerwca 2021 r. Do samej skargi został załączony wniosek z dnia 24 czerwca 2021 r., jednak wniosek ten nie jest opatrzony własnoręcznym podpisem ani z potwierdzeniem złożenia go za pomocą środków komunikacji elektronicznej. Aby korzystać z przymiotu strony w postępowaniu administracyjnym konieczne jest legitymowanie się interesem prawnym lub obowiązkiem wynikającym z przepisów prawa. Skarżący w niniejszej sprawie nie wykazał żadnej z powyższych przesłanek, dlatego też nie można go było uznać za stronę postępowania administracyjnego. Pismo skarżącego z dni 24 czerwca 2021 r., może być rozpatrywane jedynie w kontekście inicjatywy w celu ewentualnego wszczęcia postępowania administracyjnego z urzędu. Jednakże mając na uwadze wniosek w tej sprawie, podstaw do wszczęcia postępowania z urzędu nie było. Organ administracji publicznej, przed rozważeniem kwestii wszczęcia postępowania administracyjnego, jest uprawniony do przeprowadzenia czynności wyjaśniających mających na celu ustalenie czy prowadzenie postępowania w ogóle znajduje uzasadnienie. Niemniej jednak organ pismem z dnia 8 lutego 2022 r. stanowiącym odpowiedź na pismo z dnia 24 czerwca 2021 r. oraz 31 stycznia 2022 r. poinformował skarżącego o czynnościach podjętych przedmiotowej sprawie, w szczególności o pismach skierowanych do właścicieli nieruchomości nr 1 i 2 m. Zaborze. W toku przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego, organ nie stwierdził zajęcia pasa drogowego przez ogrodzenia przy działkach nr 1 i 2 w m. Zaborze, gdyż granica pasa drogowego została wyznaczona po zewnętrznych granicach tych ogrodzeń. Samorządowe Kolegium Odwoławczego w Krakowie postanowieniem z dnia 15 września 2022 r., znak: SKO.Dr/4122/203/2022, stwierdziło, że organ nie dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania w sprawie z wniosku z dnia 21 czerwca 2021 r. o przywrócenie pasa drogowego drogi powiatowej numer 2145K do stanu poprzedniego. W konkluzji organ stwierdził, że nie sposób zgodzić się ze skarżącym, iż organ pozostaje w bezczynności w stosunku do wniosku z dnia 24 czerwca 2021 r. Co prawda nie zostało wydane formalne postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego, jednakże organ w sposób jasny i precyzyjny przekazał skarżącemu swoje stanowisko co do braku podstaw prowadzenia postępowania administracyjnego, które miałoby zakończyć się decyzją. Potwierdzeniem braku bezczynności organu jest wskazane powyżej postanowienie SKO z dnia 15 września 2022 r. – w sytuacji gdyby organ wyższego rzędu doszedł do wniosku, że organ znajduje się w stanie bezczynności, wydałby odpowiednie postanowienie stwierdzające te okoliczność oraz czy miała ona miejsce z naruszeniem prawa. W niniejszej sprawie organ podejmował działania niezbędne do rozpatrzenia wniosku skarżącego i w konsekwencji poinformował go o skutkach podjętych czynności. Ponadto organ w chwili składania skargi nie pozostawał w bezczynności z uwagi na udzielenie skarżącemu wszelkich koniecznych w sprawie informacji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 i ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 259, dalej p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 3 § 2 pkt 8 i 9 p.p.s.a. kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a oraz w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1–3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. W tym zakresie przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Instytucja skargi na bezczynność organu ma na celu ochronę praw strony przez doprowadzenie do wydania w sprawie rozstrzygnięcia lub podjęcia innej czynności dotyczącej uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Rozpoznając skargę na bezczynność, sąd kontroluje jedynie, czy w sprawie zaistniał stan bezczynności, tzn. czy organ podjął określone czynności i załatwił sprawę na danym etapie postępowania. W świetle art. 37 § 1 k.p.a. bezczynność ma miejsce wtedy, gdy nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1. Stosownie do art. 12 ust. 1 k.p.a. organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. W myśl art. 35 § 1 - § 3 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub w przepisach szczególnych, organ jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy (art. 36 § 1 k.p.a.). Ten sam obowiązek ciąży na organie również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a.). Zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1- 4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Z kolei § 1a powołanego przepisu stanowi, że jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości lub w części (art. 151 p.p.s.a.). Na zasadzie art. 119 pkt 4 oraz art. 120 p.p.s.a., jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Skarga w niniejszej sprawie okazała się zasadna, aczkolwiek nie wszystkie wnioski w niej sformułowane zasługiwały na uwzględnienie. W pierwszej kolejności zaznaczyć należy, że w ocenie Sądu nie znajduje uzasadnienia zawarta w odpowiedzi na skargę supozycja, jakoby wniosek skarżącego z dnia 24 czerwca 2021 r. w ogóle nie został złożony. Przeczy temu sama odpowiedź na skargę (jej dalsza część) oraz akta, w których wniosek ten się znajduje. Załącznik do wspomnianego wniosku rzeczywiście nie jest opatrzony podpisem, niemniej jednak już dokument podpisany podpisem elektronicznym określa przedmiot sprawy i ma znamiona podania. Gdyby nawet ocena organu w tej mierze była inna, organ powinien podjąć stosowne działania w celu konwalidacji ewentualnych braków formalnych wniosku. Z akt sprawy nie wynika też, aby organ pozostawił wniosek skarżącego z dnia 24 czerwca 2021 r. bez rozpoznania, przeciwnie, organ w związku z tym wnioskiem podjął czynności wyjaśniające. Z akt sprawy oraz z odpowiedzi na skargę wynika, że w wyniku wspomnianych czynności wyjaśniających organ skonstatował brak legitymacji procesowej skarżącego i brak podstaw do wszczęcia postępowania z urzędu. O tych ustaleniach organ poinformował skarżącego i – w ocenie organu – wyklucza to zarzut bezczynności. Sąd tej oceny nie podzielił. W obecnym stanie prawnym, mając do czynienia z podaniem, w którym wnioskodawca domaga się wszczęcia postępowania jurysdykcyjnego, organ obowiązany jest albo wszcząć postępowanie administracyjne i wydać decyzję administracyjną (merytoryczną lub formalną), albo postanowić o odmowie wszczęcia postępowania (art. 61a k.p.a.). Brak takiej reakcji organu w terminie przewidzianym do załatwienia sprawy uzasadnia zarzut bezczynności. Postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania jest adekwatne zarówno wtedy, gdy przeszkody do podjęcia czynności jurysdykcyjnych mają charakter przedmiotowy, jak i wtedy, gdy mają one charakter podmiotowy. Potrzeba sformalizowanej, w szczególności przybierającej postać postanowienia, reakcji na wniosek pozostaje aktualna także w przypadku, gdy wniosek ten dotyczy postępowania, które – w ocenie organu – w założeniu może być wszczęte tylko z urzędu. Warto zauważyć, że przed wprowadzeniem do kodeksu postępowania administracyjnego art. 61a przyjmowano – przynajmniej w niektórych koncepcjach – że stwierdziwszy brak podstaw do wszczęcia postępowania, mimo wniesionego podania, organ mógł pozostać bierny, a to, czy nie ocenił wspomnianych podstaw błędnie, podlegało kontroli w postępowaniu inicjowanym ówczesnym zażaleniem do organu wyższego stopnia tudzież skargą do sądu administracyjnego na bezczynność. Obecnie – gdy obowiązuje art. 61a k.p.a. – kwestia istnienia podstaw do wszczęcia postępowania administracyjnego w zasadzie wymyka się spod oceny sądu rozpatrującego skargę na bezczynność organu; kwestia ta może być badana dopiero w razie wniesienia skargi na decyzję (gdy organ rozstrzygnął ją pozytywnie) albo na postanowienie odmowne (gdy organ rozstrzygnął ją negatywnie). W obu przypadkach ocena organu, przed ewentualnym uruchomieniem kontroli sądowej, podlega weryfikacji w administracyjnym toku instancji (odwoławczym lub zażaleniowym). W niniejszej sprawie organ nie wydał decyzji ani nie postanowił o odmowie wszczęcia postępowania w przewidzianej prawem formie; nie ulega też wątpliwości, że upłynął termin ustawowy z art. 35 § 3 k.p.a. do załatwienia sprawy. Implikowało to konieczność stwierdzenia bezczynności organu i zobowiązania organu do wydania aktu lub dokonania czynności w przedmiocie wniosku skarżącego o wszczęcie postępowania w sprawie przywrócenia pasa drogowego drogi powiatowej numer 2145K do stanu poprzedniego w terminie jednego miesiąca. Termin ten, odpowiadający w istocie ustawowemu terminowi do załatwienia sprawy, Sąd uznał za odpowiedni z uwagi na okoliczności sprawy, w tym to, że organ w znacznym zakresie poczynił już ustalenia faktyczne. Określony w wyroku termin, zgodnie z art. 286 § 2 p.p.s.a., liczy się od dnia doręczenia organowi akt. Na marginesie warto zaznaczyć, że pisma informacyjnego wystosowanego do skarżącego, jakkolwiek zawiera ono wypowiedź organu o braku podstaw do wszczęcia postępowania administracyjnego, nie można uznać za rozstrzygnięcie będące w istocie postanowieniem z art. 61a k.p.a., pozbawionym tylko właściwej formy czy też nazwy. W szczególności niepodobna tu odwoływać się do koncepcji wskazującej na cztery elementy konstytutywne aktu administracyjnego (oznaczenie organu, oznaczenie strony, rozstrzygnięcie i podpis osoby upoważnionej do wydawania aktu). U podstaw tej koncepcji leżała ochrona praw strony i koncepcja ta z oczywistych względów nie może być interpretowana tak, że strona ma obowiązek niejako doszukiwać się znamion decyzji lub postanowienia w piśmie, które przez organ zostało inaczej zatytułowane i które w zamyśle organu ma innych charakter. Oceniając charakter stwierdzonej bezczynności, Sąd miał na względzie, że: "Za rażące naruszenie prawa należałoby uznać działanie bezsporne, ponad miarę, niewątpliwe, wyraźne oraz oczywiste. Za wyczerpujące powyższe pojęcie przyjdzie uznać stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób jednoznaczny. Naruszenie kwalifikowane jako rażące musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako naruszenie zwykłe. W judykaturze trafnie wskazuje się, że dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym i ma miejsce w razie oczywistego lekceważenia wniosków strony skarżącej i jawnego braku woli do załatwienia sprawy, jak też w razie ewidentnego niestosowania przepisów prawa. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia" (wyrok NSA z dnia 27 kwietnia 2022 r., II OSK 2557/21, CBOSA). Biorąc pod uwagę ogół okoliczności wynikających z akt, w tym okoliczności wyeksponowane w odpowiedzi na skargę, a także podjęcie przez organ czynności wyjaśniających i informowanie skarżącego o ich wyniku – Sąd uznał, że nie doszło do rażącego naruszenia prawa. Orzeczenie rażącego naruszenia prawa, jak już wyżej zaznaczono, jest zastrzeżone jedynie dla najbardziej jaskrawych i niczym nieusprawiedliwionych przypadków długotrwałej bierności organów, a w niniejszej sprawie Sąd nie dopatrzył się znamion takiego przypadku. Z podobnych przyczyn Sąd uznał, że nie ma podstaw do wymierzenia organowi grzywny. W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., zobowiązał organ do wydania aktu administracyjnego albo dokonania czynności w terminie jednego miesiąca (pkt I sentencji wyroku). Jednocześnie, stosownie do art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a p.p.s.a., Sąd stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt II sentencji wyroku). W pozostałym zakresie skarga została oddalona (pkt III sentencji wyroku). O kosztach postępowania Sąd orzekł w pkt IV sentencji wyroku, na podstawie art. 200 i 205 p.p.s.a.