III SAB/Po 37/22

Dnia 21 marca 2023 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Izabela Paluszyńska Sędzia WSA Walentyna Długaszewska (spr.) Asesor sądowy WSA Arkadiusz Skomra po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 21 marca 2023 roku sprawy ze skargi D. K. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania Zarządu Dróg Miejskich w P. w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi I. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Zarządu Dróg Miejskich w P. do wydania decyzji, II. stwierdza, że Zarząd Dróg Miejskich w P. dopuścił się bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania, III. stwierdza, że bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania nie miały miejsca z rażącym naruszeniem prawa, IV. w pozostałym zakresie oddala skargę, V. zasądza od Zarządu Dróg Miejskich w P. na rzecz skarżącego kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów sądowych.

D. K. w dniu 7 listopada 2022 r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Zarząd Dróg Miejskich w P. . W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że 19 października 2020 r. po dokonaniu kontroli pasa drogowego Zarząd Dróg Miejskich w P. wszczął z urzędu postępowanie o wymierzenie M. K. i D. K. – na podstawie art. 40 ust. 12 ustawy o drogach publicznych kary pieniężnej w związku z zajęciem pasa drogowego ul. [...] stanowiącej drogę powiatową – bez zgody zarządcy drogi poprzez wygrodzenie pobocza – o pow. zajęcia 120 m kw. (k. 18, 22 akt adm.). W dniu 6 listopada 2020 r. dokonano kolejnej kontroli pasa drogowego ( protokół kontroli k. 33 ). W dniu 12 listopada 2020 r. dokonano oględzin przedmiotowego terenu ( protokół oględzin k. 43 ). W dniu 18 grudnia 2020 r. dokonano kolejnych oględzin – z udziałem stron postępowania ( protokół oględzin k. 57 ). Pismem z dnia 15 października 2021 r. organ poinformował strony o prawie do wypowiedzenia się w trybie art. 10 kpa co do zebranych dowodów i materiałów ( k. 62 ). Decyzją z dnia 29 października 2021 r. Zarząd Dróg Miejskich w P. nałożył na strony karę pieniężną w kwocie 219.600 zł za zajęcie bez zezwolenia zarządcy drogi pasa drogowego ulicy [...] ( powierzchnia 120 m kw. ). Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P., po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez strony, decyzją z dnia 28 marca 2022 r. uchyliło powyższą decyzję i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Pismem z dnia 9 maja 2022 r. Zarząd Dróg Miejskich poinformował strony o prawie do zapoznania się z aktami sprawy i do zgłaszania wniosków dowodowych ( k. 125 ). W dniu 29 lipca 2022 r. D. K. złożył dodatkowe wyjaśnienia w sprawie ( k. 136 ). Pismem dnia 12 sierpnia 2022r. organ wezwał spadkobierców poprzedniego właściciela przedmiotowej nieruchomości o podanie informacji – kto i w jakim okresie wygrodził sporny obszar poprzez umieszczenie płotu w pasie drogowym ( k. 140, 143, 146 ). Pismem z dnia 20 sierpnia 2022 r. spadkobiercy udzielili odpowiedzi na wezwanie organu ( k. 147 ). Pismem z dnia 18 września 2022 r. D. K. wniósł ponaglenie do Samorządowego Kolegium odwoławczego w P. w trybie art. 37 k.p.a. ( k. 154 ). Pismem z dnia 19 września 2022 r. organ zwrócił się do Urzędu Miasta P. [...] o przekazanie dokumentacji dotyczącej realizacji budynku mieszkalnego na wskazanej wyżej nieruchomości ( k. 157 ). Pismem z dnia 22 września 2022 r., na podstawie art. 36 k.p.a. organ poinformował strony o niezałatwieniu sprawy w ciągu jednego miesiąca i wyznaczył termin załatwienia sprawy – do dnia 22 listopada 2022 r. ( k. 158 ). Pismem z dnia 6 października 2022 r. organ zwrócił się do Urzędu Miasta P. [...] o przekazanie dokumentacji dotyczącej realizacji przedmiotowego budynku mieszkalnego ( k. 223 ). W skardze wniesionej do Sadu w dniu 7 listopada 2022 r., D. K. domagał się - stwierdzenia, że organ dopuścił się bezczynności - stwierdzenia, że organ dopuścił się przewlekłości postępowania - stwierdzenia, że bezczynność i przewlekłość nastąpiły z rażącym naruszeniem prawa - przyznania na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w wysokości 28.312,65 zł - zobowiązania organu do natychmiastowego zakończenia postępowania. Zarząd Dróg Miejskich w P. w dniu 21 listopada 2022 r. wydał decyzję, którą nałożył na strony karę pieniężną w kwocie 219.600 zł za zajęcie bez zezwolenia zarządcy drogi pasa drogowego ulicy [...] ( powierzchnia 120 m kw. ). W odpowiedzi na skargę organ I instancji podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie i wniósł o oddalenie skargi. Pismem z dnia 7 stycznia 2023 r. D. K., w związku z wydaniem przez organ ww. decyzji – cofnął skargę w części, w jakiej domagał się wydania decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Na wstępie należy wskazać na art. 119 pkt 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329 ze zm., dalej p.p.s.a.), zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 p.p.s.a.). Na tej podstawie Sąd rozpoznał niniejszą sprawę w ww. trybie. Na mocy art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1–4 p.p.s.a., to jest mających za przedmiot w szczególności decyzje administracyjne, postanowienia w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie, a także inne akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Zgodnie z brzmieniem art. 53 § 2b p.p.s.a., skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. Stosownie zaś do art. 37 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie Dz. U. z 2022 r., poz. 2000 - dalej powoływanej w skrócie jako "k.p.a."), stronie służy prawo do wniesienia ponaglenia, jeżeli: 1) nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 (bezczynność); 2) postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (przewlekłość). Złożenie ponaglenia wywiera skutek wyczerpania przez stronę przysługujących jej środków zaskarżenia (art. 52 § 1 p.p.s.a.), a tym samym umożliwia skuteczne wniesienie skargi na bezczynność organu pozostającego w zwłoce i niepodejmującego w ustawowym terminie aktów wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1 - 3 p.p.s.a. W sprawach skarg na bezczynność nie ma znaczenia, jaki okres upłynął pomiędzy ponagleniem wniesionym w trybie art. 37 § 1 k.p.a., a skargą do sądu administracyjnego. Warunkiem formalnym skargi jest wyłącznie złożenie takiego ponaglenia ( wyrok WSA w Poznaniu z dnia 10 stycznia 2023 r., sygn. akt III SAB/Po 35/22 ). Z akt sprawy wynika, że skarżący wypełnił powyższy wymóg składając stosowne ponaglenie (zob. pismo z dnia 18 września 2022 r.) . Wskazać również należy, że dopuszczalności rozpoznania sprawy ze skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania jak i bezczynność nie ogranicza okoliczność zakończenia postępowania. Decyzja w niniejszej sprawie została wydana 21 listopada 2022 r., a więc po wniesieniu skargi. Tym samym na dzień wnoszenia skargi postępowanie nie było zakończone. Wobec powyższego zostały spełnione warunki formalne dopuszczalności skargi. Przechodząc do meritum sprawy należy wskazać, że wniesiona w tej sprawie skarga zarzuca obie postaci opieszałości wymienione w art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., tj. zarówno bezczynność organu, jak i przewlekłe prowadzenie przezeń postępowania. Zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego (art. 149 § 1b p.p.s.a.). Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 (art. 149 § 2 p.p.s.a.). W sytuacji, gdy – tak jak w rozpoznawanej sprawie – zarzucany stan bezczynności ustał po dniu wniesienia skargi, ale przed jej rozpoznaniem i rozstrzygnięciem przez Sąd, to postępowanie sądowoadministracyjne w części obejmującej zobowiązanie do dokonania czynności, o jakim mowa w art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., podlega umorzeniu na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. (por. uchwała NSA z 26 listopada 2008 r., I OPS 6/08, ONSAiWSA 2009, nr 4, poz. 63). W przedmiotowej sprawie z uwagi na to, że skarżący pismem z dnia 7 stycznia 2023 r. cofnął skargę w części w jakiej domagał się wydania decyzji, Sąd w części obejmującej zobowiązanie organu do dokonania czynności, o jakiej mowa w art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., umorzył na podstawie art. 161 § 1 pkt 1 p.p.s.a. postępowanie sądowoadministracyjne. Jednocześnie, stosownie do art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a., Sąd stwierdził, że organ dopuścił się zarzucanej bezczynności oraz przewlekłości postepowania. Dokonując rozgraniczenia zakresów skarg na bezczynność organu oraz na przewlekłość postępowania wskazać należy, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (zob. wyrok NSA z 05 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1031/12 CBOSA ) zajęto stanowisko, które Sąd w niniejszym składzie w pełni podziela, zgodnie z którym nowelizacja Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi polegająca na dodaniu (od 11 kwietnia 2011 r.) skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania, wymagała reinterpretacji pojęcia "bezczynności" przez ograniczenie jego rozumienia do niewydania w terminie decyzji lub postanowienia (względnie aktu lub czynności wskazanych w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.). Chodzi w tym przypadku o przekroczenie terminu określonego na podstawie art. 35 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 – dalej jako k.p.a.), względnie terminu przedłużonego zgodnie z art. 36 k.p.a. ( wyrok WSA w Poznaniu z dnia 10 stycznia 2023 r., sygn. akt III SAB/Po 35/22 ). Definicja legalna "bezczynności" ,wprowadzona do k.p.a. z dniem 1 czerwca 2017 r., stwierdza, że stan ten zachodzi, jeżeli "nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1" (art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a.). W tym ujęciu dochowanie przez organ ustawowego terminu załatwienia sprawy, względnie jego sukcesywne przedłużanie z zachowaniem aktów staranności przewidzianych w art. 36 k.p.a. wyklucza możliwość skutecznego postawienia organowi zarzutu bezczynności. Definicja legalna "przewlekłości" wprowadzona do k.p.a. z dniem 1 czerwca 2017 r., stwierdza natomiast, że stan ten zachodzi, jeżeli "postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy" (art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a.). Kierując się powyższym, Sąd uznał, że organ dopuścił się zarzucanej mu przewlekłości jak i bezczynności w okresie wskazanym w skardze. Jak wynika z akt administracyjnych sprawy, postępowanie wszczęto z urzędu 19 października 2020 r. Decyzję organu I instancji wydano po raz pierwszy dopiero w dniu 29 października 2021 r., czyli po ponad roku prowadzenia postępowania. W tym czasie nie wystosowano do stron pisma w trybie art. 36 kpa. Po uchyleniu tej decyzji przez decyzję SKO z dnia 28 marca 2022 r. do dnia wniesienia skargi postępowanie przed organem nie zostało zakończone. Tylko raz - pismem z dnia 22 września 2022 r. na podstawie art. 36 kpa organ poinformował o niezałatwieniu sprawy w ciągu jednego miesiąca i wyznaczył termin załatwienia sprawy – do dnia 22 listopada 2022 r. ( k. 158 ). Już tylko te okoliczności przesądzają o konieczności stwierdzenia, że organ był w bezczynności, bowiem w prawnie określonym terminie organ nie załatwił sprawy i nie poinformował strony o przyczynie takiego stanu rzeczy. Co należy również podkreślić, na powyższą ocenę nie ma wpływu wystosowane do stron w dniu 22 września 2022 r. pismo o wyznaczeniu nowego terminu do załatwienia sprawy do dnia 22 listopada 2022 r., bowiem przed ta datą organ pozostawał już w bezczynności. W odniesieniu do przewlekłości postępowania wskazać należy, że w okresie od wszczęcia postępowania do dnia wydania decyzji w dniu 21 listopada 2022 r. organ podejmował wybrane czynności ( oględziny, wezwanie spadkobierców zbywcy nieruchomości, wezwanie właściwego organu o nadesłanie dokumentacji architektoniczno – budowlanej ), ale w znacznych odstępach czasu, na co wskazano powyżej. Nie można uznać, że czynności te były podejmowane bez zbędnej zwłoki. W ocenie Sądu zatem, nie budzi wątpliwości, że postępowanie było prowadzone opieszale, z całą zaś pewnością dłużej, niż było to niezbędne do załatwienia sprawy, a więc z naruszeniem przepisów art. 35 i 36 k.p.a. Jednocześnie, oceniając charakter zaistniałej bezczynności oraz przewlekłości, jak tego wymaga art. 149 § 1a p.p.s.a., Sąd, po analizie całokształtu okoliczności faktycznych sprawy uznał, że bezczynność i przewlekłość nie miała charakteru rażącego. Oceniając charakter zaistniałej bezczynności i przewlekłości Sąd wziął pod uwagę, że "rażącym naruszeniem prawa" w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a. pozostaje stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można powiedzieć, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, że naruszono prawo w sposób oczywisty (zob. wyrok NSA z 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12, CBOSA). Judykatura przede wszystkim akcentuje, że pojęcie "z rażącym naruszeniem prawa" użyte w przepisie art. 149 § 1a p.p.s.a., jakkolwiek nie może być tożsame z interpretacją tego zwrotu zawartego w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., choć ma identyczne brzmienie i w obu wypadkach chodzi o istotne uchybienie obowiązującemu przepisowi prawa, to pozwala na pewne uogólnienia właściwe dla ich obu (zob. m.in wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 maja 2014 r., sygn. akt I OSK 153/14, pub. CBOSA). Poza tym, wskazuje się szereg przypadków rażącej bezczynności, do których zalicza się zwykle zbyt długi okres prowadzenia sprawy, niemający uzasadnienia ani w jej stopniu skomplikowania, ani w konieczności prowadzenia szerokiego postępowania dowodowego, ani w ilości spraw do załatwienia przez organ, ani w ilości wniosków procesowych składanych przez strony (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 stycznia 2014 r., sygn. akt II OSK 2426/13, z 13 czerwca 2013 r., sygn. akt II OSK 3059/12, - CBOSA). Jednakże te kryteria zawsze należy odnieść do stanu konkretnych spraw, których okoliczności zwykle są zróżnicowane. Zatem zagadnienie charakteru bezczynności trzeba ocenić przez pryzmat rodzaju i stanu danej sprawy. Pod pojęciem rażącego naruszenia prawa ujmuje się sytuację, w której bez żadnej wątpliwości można stwierdzić, że naruszono prawo, a więc sytuację, w której to naruszenie jest oczywiste (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12, CBOSA). Jest to stan, w którym naruszenie to jest także istotne, a więc niedające się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa.. akt III SAB/Po 35/22 ). W niniejszej sprawie taka sytuacja w odniesieniu do bezczynności i przewlekłości postępowania w ocenie Sądu nie wystąpiła. Ponadto, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a oddalił skargę w zakresie wniosku skarżącego o przyznanie na jego rzecz sumy pieniężnej. Sąd miał na uwadze to, że fakt stwierdzenia przewlekłości postępowania lub bezczynności, sam w sobie nie stanowi dostatecznej przesłanki do przyznania sumy pieniężnej od organu na rzecz strony skarżącej. Gdyby bowiem był taki zamiar ustawodawcy, wówczas brzmienie przepisu miałoby treść odmienną, obligując wprost sąd do przyznania sumy pieniężnej bądź grzywny, a nie jedynie ustanawiając taką możliwość. Zasądzenie na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. sumy pieniężnej od organu – podobnie zresztą, jak i nałożenie na organ grzywny – jest uprawnieniem dyskrecjonalnym sądu (por. wyroki NSA: z 03.02.2017 r., sygn. akt II GSK 1695/16; z 19.12.2017 r., I OSK 1685/17 – CBOSA). Obowiązujące zatem w tej materii fakultatywne jedynie działanie sądu - bez jednoczesnego sprecyzowania przesłanek w ustawie - oznacza, że wybór czy zastosować ten środek leży całkowicie w gestii oceny sądu, a przesądzające są w istocie konkretne, szczególne okoliczności faktyczne całokształtu danej sprawy. Przyznanie sumy pieniężnej jest dodatkowym środkiem o charakterze dyscyplinująco - represyjnym, który powinien być stosowany w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy, a więc w tego rodzaju sytuacjach, gdzie oceniając całokształt działań organu, można dojść do przekonania, że noszą one znamiona celowego unikania załatwienia sprawy, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez tych dodatkowych sankcji organ nadal nie będzie respektować obowiązków wynikających z przepisów prawa (por. wyrok NSA z 17 listopada 2017 r., sygn. akt II OSK 2197/17). Sąd mając zatem na uwadze wszystkie wyżej wskazane okoliczności, jak również fakt wydania przez organ decyzji uznał, że przyznanie sumy pieniężnej od organu na rzecz skarżącego nie jest uzasadnione i w tym zakresie skargę oddalił. O kosztach postępowania, uwzględniając wysokość wpisu od skargi (100 zł) orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 210 § 2 p.p.s.a.