III SAB/Po 33/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Izabela Paluszyńska po rozpoznaniu w dniu 27 stycznia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi A. J. na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w przedmiocie pozostawienia pisma bez rozpoznania w sprawie nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego poprzez umieszczenie pawilonu handlowego z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu zarządcy drogi p o s t a n a w i a odrzucić skargę.

Decyzją z 12 listopada 2021 r. nr [...] działający z upoważnienia Prezydenta Miasta P. Naczelnik Wydziału Zarządzania i Ewidencji Dróg Zarządu Dróg Miejskich w P. nałożył na A. J. (dalej także jako skarżąca) karę pieniężną w kwocie 2230 zł. Od opisanej decyzji skarżąca wniosła odwołanie z maila ([...]), na adres poczty elektronicznej Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze pismem z 04 kwietnia 2022 r. nr [...] pozostawiło odwołanie bez rozpoznania.. Skarżąca wniosła skargę na pismo organu z 4 kwietnia 2022r., która potraktowana została jako skarga na bezczynność organu i nieprawomocnym postanowieniem WSA w Poznaniu z dnia 20 października 2022r. w sprawie III SAB/Po 32/22 odrzucona. Skarżąca 24 listopada 2021r. z maila ([...]), na adres poczty elektronicznej Samorządowego Kolegium Odwoławczego ([...]) wniosła odwołanie nie tylko na wyżej opisaną decyzję Zarządu Dróg Miejskich z dnia 12.11.2021r. nr [...] ale i na decyzje tego organu z dnia 12.11.2021r. nr [...] i [...] SKO odwołanie od każdej z trzech decyzji ZDM oceniło osobno. W przedmiotowej sprawie SKO w P. pismem z dnia 19 września 2022r., znak: [...] odnosząc się do odwołania wniesionego na decyzję ZDM z 12.11.2021r. nr [...], nakładającego na skarżącą karę za nielegalne zajęcie pasa drogowego ronda [...] w P. w wysokości 25 422 zł, pozostawiło odwołanie bez rozpoznania. Wskazano, że pismo nie zostało wniesione za pośrednictwem ePUAP a z adresu [...] na adres: [...], co w świetle art. 63 § 1 k.p.a. nie pozwalało na jego merytoryczne rozpoznanie. We wniesionej skardze skarżąca zarzuciła, że w piśmie z 19 września 2022r. nie wskazano, czy jest to decyzja czy postanowienie, nie pouczono jej o możliwości zaskarżenia tego orzeczenia, nie wezwano jej do uzupełnienia braków odwołania. Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Skarga wniesiona przez skarżącą została uznana za skargę na bezczynność SKO w P. w przedmiocie pozostawienia odwołania od decyzji dotyczącej nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego poprzez umieszczenie pawilonu handlowego z przekroczeniem terminu do rozpoznania. Pismem z dnia 16 listopada 2022r. skarżąca, która otrzymała postanowienie wydane w sprawie III SA/Po 32/22 o odrzuceniu skargi na bezczynność organu podała, że i w niniejszej sprawie jej skarga nie jest skargą na bezczynność a skargą na błędnie wydaną decyzję i wnosi o rozpoznanie skargi jako skargi na decyzję zgodnie z jej treścią. Podała również, że nie wnosiła ponaglenia do SKO i żadne takie pismo nie znajduje się w aktach sprawy. Z uwagi na stanowisko SKO i jego błędne decyzje a tym samym brak zaufania ponaglenie nic by nie zmieniło w sprawie. Zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału z dnia 26 października 2022r. skarżąca została wezwana do uiszczenia wpisu sądowego w kwocie 100 zł na podstawie § 2 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2021r., poz. 535) – w terminie 7 dni pod rygorem odrzucenia skargi. Wezwanie odebrała 3.11.2022r. (k. 17) i wpisu nie uiściła. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skargę w niniejszej sprawie, mimo zakwestionowania przez skarżącą pisma SKO w P. z 19 września 2022 r. nr [...], należy rozumieć jako skargę na bezczynność SKO w rozpoznaniu odwołania, wniesionego przez skarżącą na adres poczty elektronicznej ZDM. Z uwagi na stanowisko wyrażone przez skarżącą w piśmie z 16 listopada 2022r. należy wyjaśnić, że nie było możliwości potraktowania skargi wniesionej przez skarżącą jako skargi na decyzję. SKO w P. nie wydało bowiem w tej sprawie żadnej decyzji a bezpośrednio wniesiona skarga na decyzję organu I instancji z 12.11.2021r. bez wyczerpania środków zaskarżenia stanowiłoby naruszenie art. 52 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. 2022.329, dalej: p.p.s.a.). Zgodnie z tym przepisem: Skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka. Skarżąca w skardze zakwestionowała m.in. brak wskazania, czy pismo SKO z dnia 19 września 2022r. jest decyzją czy postanowieniem. Wyjaśnić należy, że mimo określenia pisma jako postanowienia czy decyzji w określonych sytuacjach sąd może uznać, że dane pismo w istocie stanowi postanowienie czy decyzję. W niniejszej sprawie nie było to możliwe. SKO pozostawiając odwołanie bez rozpoznania jako podstawę wskazało art. 63 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego. (t.j. Dz.U. 2022.2000). Zgodnie z tym przepisem: Podania (żądania, wyjaśnienia, odwołania, zażalenia) wnosi się na piśmie, za pomocą telefaksu lub ustnie do protokołu. Podania utrwalone w postaci elektronicznej wnosi się na adres do doręczeń elektronicznych lub za pośrednictwem konta w systemie teleinformatycznym organu administracji publicznej. Jeżeli przepisy odrębne nie stanowią inaczej, podania wniesione na adres poczty elektronicznej organu administracji publicznej pozostawia się bez rozpoznania. Przepis nie wskazuje w jakiej formie winno nastąpić pozostawienie odwołania bez rozpoznania. W przeszłości przyjmowano, że pozostawienie podania bez rozpoznania powinno przyjąć formę decyzji (zob. m.in. Z. Kmieciak, Glosa do wyroku NSA z 16 kwietnia 1986 r., III SAB 14/85, OSP 1988, nr 1, poz. 23). Wypowiadano także pogląd, że pozostawienie podania bez rozpoznania jest czynnością materialno-techniczną i polega na dokonaniu adnotacji w aktach sprawy (E. Bojanowski, Glosa do wyroku NSA z 23 stycznia 1996 r., II SA 1473/94, OSP 1997, nr 7–8, poz. 136). Współcześnie przyjmuje się, że pozostawienie podania bez rozpoznania nie wymaga wydania ani decyzji administracyjnej, ani postanowienia. Jest to mianowicie czynność materialno-techniczna, o której należy zawiadomić pisemnie wnoszącego podanie z podaniem przyczyn pozostawienia podania bez rozpoznania, chyba że wnoszący podanie nie podał swojego adresu i nie ma możności ustalenia tego adresu na podstawie danych posiadanych przez organ. Jeżeli organ administracji, wbrew komentowanemu przepisowi, nadał czynności pozostawienia podania bez rozpoznania treść i formę decyzji, to taka decyzja obarczona jest wadą, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., albowiem została wydana bez podstawy prawnej (wyrok NSA z 26 maja 2020 r., II OSK 3043/19, LEX nr 3036957). Z tego wynika, że błędem byłoby uznawanie przez sąd, że pismo SKO z 19 września 2022r. mimo jego brzmienia jest wydaną z rażącym naruszeniem prawa, z uwagi na formę decyzji - decyzją. Z tych względów Sąd nie mógł potraktować skargi wniesionej przez skarżącą jako skargi na decyzję SKO. W dalszej kolejności należy wyjaśnić, że przepisy wyraźnie wskazują na jakie działania organów przysługuje skarga do sądu. Zgodnie z art. 3 § 2 p.p.s.a Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które przysługuje zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735, 1491 i 2052), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2021 r. poz. 1540, 1598, 2076 i 2105), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2021 r. poz. 422, z późn. zm.), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Z uwagi na fakt, że pismo SKO z 19 września 2022r. nie jest decyzją ani postanowieniem i formy takiej przybrać nie może a stanowi czynność podjętą w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, to na nią zgodnie z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a skarga nie przysługuje Uwzględniając konieczność zapewnienia ochrony prawnej obywateli w takiej sytuacji rozważenia wymagało czy i w jaki sposób skarżąca może poddać kontroli sądu prawidłowość braku rozpoznania jej odwołania. W przeszłości uznawano za dopuszczalne kwestionowanie pozostawienia podania bez rozpoznania za pomocą skargi wniesionej w trybie określonym w dziale VIII k.p.a. (Z. Janowicz, Kodeks..., s. 175). Pogląd ten nie jest obecnie aktualny, ponieważ organ, mając do czynienia ze skargą, która dotyczy toczącego się postępowania, powinien zakwalifikować ją stosownie do okoliczności i stanu sprawy. W świetle aktualnych przepisów i orzecznictwa w takiej sytuacji wnoszącemu podanie przysługuje ochrona prawna w postaci skargi na bezczynność organu, o której organ powinien pouczyć wnoszącego podanie (por. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z 3 września 2013 r., I OPS 2/13, LEX nr 1356405). Pozostawienie przez organ administracji podania bez rozpoznania i brak pouczenia nie wyłącza dopuszczalności wniesienia przez autora podania skargi do sądu administracyjnego na bezczynność organu administracji – art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a (zob. wyrok NSA z 9 listopada 2000 r., II SA/Wr 200/99, LEX nr 656232; uchwała składu siedmiu sędziów SN z 8 czerwca 2000 r., III ZP 11/00, OSNAPiUS 2000, nr 19, poz. 702; zob. także aprobującą glosę B. Adamiak do tej uchwały, OSP 2001, nr 1, poz. 12; zob. również uchwała składu siedmiu sędziów NSA z 3 września 2013 r., I OPS 2/13, LEX nr 1356405). Z tych względów mając na uwadze, że skarżąca zakwestionowała czynność SKO z 19 września 2022r. pozostawiającą jej odwołanie bez rozpoznania a jedyną możliwością oceny przez sąd czy organ postąpił prawidłowo jest wniesienie skargi na bezczynności organu (art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a) polegającą w istocie na braku merytorycznego rozpoznania odwołania, Sąd uznał jej skargę za skargę na bezczynność organu. Wyjaśnienia powyższe zostały poczynione w ramach art. 6 p.p.s.a, zgodnie z którym Sąd administracyjny w razie uzasadnionej potrzeby udziela stronom występującym w sprawie bez adwokata, radcy prawnego, doradcy podatkowego lub rzecznika patentowego niezbędnych pouczeń co do czynności procesowych i skutków ich zaniedbań. Taka uzasadniona potrzeba w niniejszej sprawie zaistniała. Jak bowiem wynikało z pisma skarżącej z 16 listopada 2022r. domagając się rozpoznania sprawy przez sąd, kwestionowała jedyną dopuszczalną możliwość zbadania przez sąd prawidłowości działania SKO pozostawiającego jej odwołanie bez rozpoznania jaką jest skarga na bezczynność organu. Skarga taka winna być poprzedzona ponagleniem (art. 37 § 1 i § 3 pkt 2 k.p.a.), bez względu na to, czy strona jest przekonana o jego skuteczności, czy też nie. Od skargi musi być również uiszczony wpis sądowy. Zgodnie z art. 230 § 1 p.p.s.a. od pism wszczynających postępowanie przed sądem administracyjnym w danej instancji pobiera się wpis stosunkowy lub stały. Pismami, o których mowa w tym przepisie, są skarga, skarga kasacyjna, zażalenie oraz skarga o wznowienie postępowania. (art. 230 § 2 p.p.s.a.). W myśl art. 220 § 1 p.p.s.a. sąd nie podejmie żadnej czynności na skutek pisma, od którego nie zostanie uiszczona należna opłata. W przypadku nieuiszczenia opłaty sądowej przy wniesieniu pisma do sądu, przewodniczący wzywa wnoszącego pismo do uiszczenia opłaty w terminie siedmiu dni od dnia doręczenia wezwania, pod rygorem pozostawienia pisma bez rozpoznania. Natomiast skarga, skarga kasacyjna, zażalenie oraz skarga o wznowienie postępowania, od których pomimo wezwania nie został uiszczony należny wpis, podlegają odrzuceniu przez sąd (art. 220 § 3 p.p.s.a.). Wpis w przedmiotowej sprawie, zgodnie z § 2 ust.1 pkt 6 rozporządzenia Rady Ministrów z 16 grudnia 2003r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 2021.535) wynosi 100 zł. Skarżąca wezwanie o uiszczeniu wpisu odebrała 3.11.2022r. i go nie uiściła. W tym stanie rzeczy – wobec nieuiszczenia wpisu – na podstawie art. 220 § 1 i 3 p.p.s.a. Sąd skargę wniesioną przez A. J. odrzucił. Na podstawie art. 58 § 3 p.p.s.a. Sąd uczynił to na posiedzeniu niejawnym. Zgodnie z art. 16 § 2 p.p.s.a Sąd administracyjny na posiedzeniu niejawnym orzeka w składzie jednego sędziego, chyba że ustawa stanowi inaczej.