III SAB/Gl 334/23

1 P O S T A N O W I E N I E Dnia 15 stycznia 2024 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Asesor WSA Adam Pawlyta po rozpoznaniu w dniu 15 stycznia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi J. J. na bezczynność Dyrektora Zakładu Karnego w H. w przedmiocie wniosku o wykładnię prawną postanawia: odrzucić skargę. 5

Pismem z 25 września 2023 r. (data wpływu do organu) J. J. (dalej: skarżący) wniósł skargę na bezczynność Dyrektora Zakładu Karnego w H. w sprawie nierozpoznania jego wniosku dotyczącego wykładni prawa. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Zakładu Karnego w H. reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika w pierwszej kolejności wniósł o odrzucenie skargi jako niedopuszczalnej, oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Wskazano, że Dyrektor Zakładu Karnego w H. nie jest organem właściwym do wskazywania konkretnych podstaw prawnych, czy też dokonywania wykładni prawa. Z ostrożności podniesiono, że w przypadku przyjęcia skargi do merytorycznego rozpoznania skarga J. J. powinna podlegać oddaleniu, gdyż skarżącemu udzielono stosowanej odpowiedzi zgodnie z jego wnioskiem z 27 lipca 2023 r., "która zawierała żądane przez skarżącego informacje, pomimo, że organ nie był zobowiązany". Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył co następuje: Skarga podlega odrzuceniu jako niedopuszczalna. Rozpoznając sprawę sąd administracyjny w pierwszej kolejności bada, czy przedmiot skargi podlega kontroli tego sądu. Zakres kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne został określony w ustawie z 25 lipca 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm. - dalej jako: PostAdmU), zgodnie z którą sądy administracyjne w zakresie swej właściwości sprawują kontrolę pod względem legalności, to jest zgodności z prawem, działań lub zaniechań organów administracji publicznej. Kontrola działalności administracji publicznej sprawowana przez sądy administracyjne ma charakter ograniczony, gdyż objęte są nią jedynie działania administracyjne wskazane w ustawie. Zgodnie z art. 3 PostAdmU sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, która obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które przysługuje zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tj. z 17 kwietnia 2023 r., Dz.U. z 2023 r. poz. 775 ze zm. – dalej jako: KPA), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (tj. z 11 października 2023 r., Dz.U. z 2023 r. poz. 2383), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (tj. z 10 marca 2023 r., Dz.U. z 2023 r. poz. 615 ze zm.), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 4b) opinie, o których mowa w art. 119zzl § 1 ustawy z 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, i odmowy wydania tych opinii; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 KPA (art. 3 § 2a PostAdmU), a także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach (art. 3 § 3 PostAdmU). Natomiast skarga na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest dopuszczalna w przypadkach, gdy jej przedmiot mieści się w zakresie wskazanym w art. 3 § 2 pkt 8 PostAdmU (tzn. w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a) jak również w zakresie wskazanym w art. 3 § 2 pkt 9 PostAdmU, a więc niewydanie aktu lub niepodjęcie czynności określonej w tych przepisach. Skarga na bezczynność organu jest bowiem pochodną skargi na określone prawne formy działania organów administracji publicznej. Oznacza to, że skarga na bezczynność przysługuje tylko w tych sprawach, w których są wydawane decyzje i postanowienia (art. 3 § 2 pkt 1-3 PostAdmU) oraz w tych sprawach, w których mogą być podejmowane akty lub czynności określone w art. 3 § 2 pkt 4 PostAdmU, a także wówczas, gdy odrębna ustawa tak stanowi, co wynika z treści art. 3 § 3 PostAdmU (por. postanowienie NSA z 15 kwietnia 2008 r., II OSK 496/08, Legalis nr 174819). Mając na uwadze tak określony zakres właściwości sądów administracyjnych, stwierdzić należy, że objęta skargą sprawa pozostaje poza kognicją sądów administracyjnych. Nie mieści się ona bowiem w katalogu spraw podlegających kontroli sądów administracyjnych wymienionym w wyżej powołanym przepisie. W niniejszej sprawie skarżący przedmiotem skargi uczynił bezczynność Dyrektora Zakładu Karnego w H. polegającą na braku udzielenia mu odpowiedzi na jego wniosek o wykładnię przepisów związanych z zatrudnieniem i wynagrodzeniem osób pozbawionych wolności (objętych ustawą z 6 czerwca 1997 r. Kodeks karny wykonawczy, tekst jedn. z 16 listopada 2022 r., Dz.U. z 2023 r. poz. 127 ze zm.), oraz zagadnień dotyczących ubezpieczeń społecznych (objętych ustawą z 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych, tekst jedn. z 25 maja 2023 r., Dz.U. z 2023 r. poz. 1230 ze zm.). Tak określony przedmiot skargi nie mieści się w zakresie właściwości rzeczowej sądów administracyjnych. Jak już bowiem wspomniano, skarga na bezczynność organu jest pochodną skargi na określone prawne formy działania organów administracji publicznej i przysługuje tylko w tych sprawach, w których wydawane są decyzje, postanowienia oraz akty lub czynności określone w art. 3 § 2 pkt 4 PostAdmU. Dodatkowo należy zaznaczyć, że z treści art. 3 § 2 pkt 8 PostAdmU wynika wprawdzie, iż przedmiotem skargi do sądu administracyjnego może być m.in. przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a tego przepisu, jednakże w przypadku tym chodzi o wydawane w indywidualnych sprawach pisemne interpretacje wyłącznie przepisów prawa podatkowego. Bez wątpienia nie obejmuje on zatem przepisów regulujących kwestie zatrudnienia i wynagradzania należnego osobom pozbawionym wolności i zatrudnionym w trakcie izolacji więziennej. Skarga dotyczy żądania uzyskania informacji prawnych związanych z wewnętrznymi zasadami funkcjonowania zakładu karnego, które nie stanowią czynności z zakresu administracji publicznej. W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się ponadto, że dyrektor zakładu karnego nie jest organem administracji publicznej, lecz organem postępowania karnego wykonawczego, a rozpoznawana przez niego sprawa nie jest sprawą z zakresu administracji publicznej (tak m.in.: postanowienie WSA we Wrocławiu z 20 września 2022 r., IV SAB/Wr 764/22, Legalis nr 2754796; postanowienie WSA w Warszawie z 17 stycznia 2022 r., VII SAB/Wa 274/21, Legalis nr 2651433; postanowienie WSA w Białymstoku z 30 grudnia 2021 r., II SAB/Bk 177/21, Legalis nr 2647645). Brak właściwości sądu administracyjnego w sprawie odmowy wydania przez dyrektora zakładu karnego kserokopii opinii podkreślił natomiast Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z 25 lutego 2015 r., I OZ 131/15, Legalis nr 1312609. W uzupełnieniu wskazać można, że aktem normatywnym, który reguluje kwestie związane z rozpatrywaniem skarg i wniosków składanych przez osoby osadzone w zakładach karnych jest rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z 14 września 2022 r., w sprawie sposobów załatwiania wniosków, skarg i próśb osób osadzonych w zakładach karnych i aresztach śledczych (Dz.U. z 2022 r. poz. 1960). Przedmiotowe rozporządzenie szczegółowo określa sposób postępowania przy rozpatrywaniu skarg i wniosków, wskazując jednocześnie podmioty zobowiązane do ich załatwienia. Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 PostAdmU w związku z art. 58 § 3 PostAdmU skargę należało uznać za niedopuszczalną i odrzucić, o czym orzeczono w sentencji postanowienia. Odnosząc się natomiast do żądania pełnomocnika Dyrektora Zakładu Karnego w H. dotyczącego zasądzenia od skarżącego na jego rzecz kosztów postępowania należy wskazać, że nie mogło być ono uwzględnione z uwagi na obowiązującą przed wojewódzkim sądem administracyjnym zasadę ograniczonej odpowiedzialności za wynik sprawy. Zasada ta oznacza, że zwrot kosztów postępowania może nastąpić jedynie na rzecz skarżącego i tylko w sytuacji, gdy skarga została uwzględniona (art. 200 PostAdmU). ----------------------- 5