III SAB/Lu 16/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jadwiga Pastusiak Sędziowie: Sędzia WSA Jerzy Drwal (sprawozdawca) Sędzia WSA Iwona Tchórzewska po rozpoznaniu w dniu 11 stycznia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi M. G., D. K., A. K., A. S., B. S. na bezczynność Rady Gminy w przedmiocie projektu uchwały w ramach obywatelskiej inicjatywy uchwałodawczej oddala skargę.

M. G., D. K., A. K., A. S. i B. S. (dalej jako: "skarżący") wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skargę na bezczynność Rady Gminy w przedmiocie nierozpatrzenia projektu uchwały zgłoszonego w ramach obywatelskiej inicjatywy uchwałodawczej. W uzasadnieniu skargi strona skarżąca podniosła m. in., że: - w listopadzie 2020 r. przedstawiono Radzie Gminy projekt uchwały w sprawie budowy Środowiskowego Domu Samopomocy; - zgodnie z art. 41a. ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym (dalej u.s.g.) projekt uchwały zgłoszony w ramach obywatelskiej inicjatywy uchwałodawczej staje się przedmiotem obrad rady gminy na najbliższej sesji po złożeniu projektu, jednak nie później niż po upływie 3 miesięcy od dnia złożenia projektu; - przedmiotowy projekt uchwały nie został jednak rozpatrzony zgodnie z prawem. Wójt Gminy G. wniósł o odrzucenie skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 5 i pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634; dalej jako: p.p.s.a.). Za takim rozwiązaniem przemawia dodatkowo zarówno okoliczność, że w świetle art. 25 § 4 p.p.s.a. Komitet Obywatelski w sprawie Projektu Obywatelskiej Inicjatywy Uchwałodawczej w Gminie G. nie posiada zdolności sądowej, jak i fakt, że strona skarżąca nie wystąpiła z ponagleniem stanowiącym samoistny warunek dopuszczalności skargi na bezczynność organu. Nie została więc spełniona przesłanka, o której mowa w art. 53 § 2b p.p.s.a. Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na podstawie art. 119. pkt 4 p.p.s.a. W myśl tego przepisu, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje. Skarga jest niezasadna. Tytułem wstępu należy zaznaczyć, że wbrew stanowisku wyrażonemu w odpowiedzi na skargę nie było normatywnej podstawy do jej odrzucenia jako niedopuszczalnej. W tym zakresie wyjaśnić należy, że stosownie do art. 53 § 2b p.p.s.a. skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. W wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 stycznia 2024 r. sygn. III OSK 99/23 podniesiono w kontekście możliwości stosowania przepisów k.p.a. w sprawie o udostępnienie informacji publicznej i konieczności skorzystania ze środka przewidzianego w art. 37 k.p.a. przed skierowaniem skargi do sądu administracyjnego, że ponaglenie jest wymagane wtedy, gdy sprawa, której dotyczy skarga na bezczynność lub przewlekłość, prowadzona jest w oparciu o przepisy k.p.a. lub przy ich zastosowaniu. Sprawa niniejsza dotycząca procedowania w przedmiocie projektu uchwały była prowadzona na podstawie przepisów u.s.g. oraz uchwały podjętej na mocy delegacji zawartej w art. 41a ust.5 tejże ustawy, a nie w oparciu o przepisy k.p.a. lub przy ich zastosowaniu. Warto zwrócić uwagę w tym miejscu na zaprezentowany pogląd prawny, że do trybu postępowania w sprawie ponaglenia, w przypadku braku organu wyższego rzędu nie znajdują zastosowania przepisy art. 37 § 4, 6, 7 k.p.a. i wtedy organ ma obowiązek w przypadku stwierdzenia bezczynności niezwłocznie załatwić sprawę oraz przeprowadzić wewnętrzne postępowanie wyjaśniające mające ustalić powody powstania stanu skarżonego (R. Hauser – M. Wierzbowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Wyd. C.H. Beck, W-wa 2020, str. 493). W ocenie składu orzekającego WSA w Lublinie, przepis art. 17 pkt 1 k.p.a. określający, że organami wyższego stopnia w rozumieniu kodeksu są w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego - samorządowe kolegia odwoławcze, chyba że ustawy szczególne stanowią inaczej, w powiązaniu z art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych stanowiącym, że samorządowe kolegia odwoławcze są organami wyższego stopnia, w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego i ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2017 r. poz. 201, z późn. zm.), w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej należących do właściwości jednostek samorządu terytorialnego, jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej, powinien być interpretowany z uwzględnieniem samodzielności gwarantowanej jednostkom samorządu terytorialnego przez Konstytucję RP (art. 165 ust. 2) oraz zasadami sprawowania nadzoru nad nimi z punktu widzenia legalności. W art. 171 ust. 2 Konstytucji RP wymieniono organy nadzoru (Prezes Rady Ministrów i wojewodowie, a w zakresie spraw finansowych – regionalne izby obrachunkowe). Identycznie określono kryterium nadzoru oraz właściwość organu nadzoru w ustawie o samorządzie gminnym (w jej art. 85 i art. 86). Instytucja ponaglenia w przewidziana w art. 37 k.p.a. będąca środkiem do zwalczania bezczynności organu administracji publicznej nie może być wprost odnoszona do kolegialnego organu gminy obradującego podczas zwoływanych sesji. Stronie służy prawo do wniesienia ponaglenia, jeżeli nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 (art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a.). Powyższe oznacza, że zasada wskazująca w art. 37 § 3 k.p.a., że ponaglenie wnosi się: do organu wyższego stopnia za pośrednictwem organu prowadzącego postępowanie (pkt 1); do organu prowadzącego postępowanie - jeżeli nie ma organu wyższego stopnia (pkt 2), doznaje ograniczeń. Dlatego uprzednie zgłoszenie organowi gminy kwestii bezczynności, czy też poinformowanie właściwego organu nadzoru o niewłaściwym postępowaniu organu gminy w przedmiocie rozpoznania projektu uchwały, stanowi usprawiedliwioną podstawę do uznania, że etap przedsądowy został zrealizowany, a to umożliwia sądowi administracyjnemu merytoryczne zbadanie wniesionej skargi na bezczynność rady gminy. Do zadań wójta należy przygotowywanie projektów uchwał (art. 30 ust. 2 pkt 1 u.s.g.). Zadaniem przewodniczącej rady gminy - zgodnie z art. 19 ust. 2 u.s.g. - jest wyłącznie organizowanie pracy rady oraz prowadzenie obrad rady. Trzeba zauważyć, że sprawa niezgodnego z przepisami prawa sposobu procedowania w kwestii załatwienia inicjatywy uchwałodawczej była podniesiona w skardze M. G. z dnia 24 lutego 2021 r. (k. 65 akt sąd.) na działalność Wójta Gminy G.. Skargę tę - uznaną za bezzasadną - rozpoznano uchwałą nr XXV Rady Gminy z dnia 26 marca 2021 r. Poza tym sprawa nieprawidłowego – zdaniem strony skarżącej - procedowania w przedmiocie projektu uchwały była zgłaszana Wojewodzie Lubelskiemu, co miało miejsce przed wniesieniem skargi sądowej. W świetle powyższych uwag zarzut o niedopuszczalności skargi był nieskuteczny. Przechodząc do merytorycznych rozważań trzeba zauważyć, że z art. 41a. ust. 1 u.s.g. wynika, że obywatelska inicjatywa uchwałodawcza przysługuje grupie mieszkańców gminy, posiadających czynne prawa wyborcze do organu stanowiącego. Zgodnie z art. 41a § 3 u.s.g. projekt uchwały zgłoszony w ramach obywatelskiej inicjatywy uchwałodawczej staje się przedmiotem obrad rady gminy na najbliższej sesji po złożeniu projektu, jednak nie później niż po upływie 3 miesięcy od dnia złożenia projektu. Komitet inicjatywy uchwałodawczej ma prawo wskazywać osoby uprawnione do reprezentowania komitetu podczas prac rady gminy (art.41a ust. 4 u.s.g.). Rada gminy została upoważniona do określenia w drodze uchwały szczegółowych zasad wnoszenia inicjatyw obywatelskich, zasad tworzenia komitetów inicjatyw uchwałodawczych, zasad promocji obywatelskich inicjatyw uchwałodawczych, formalnych wymogów, jakim muszą odpowiadać składane projekty (art.41a ust. 5 u.s.g.). W wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 listopada 2019 r., sygn. akt I OSK 1410/19 wyjaśniono - co prawda na gruncie przepisów ustawy o samorządzie województwa zawierającej w art. 89a ust. 5 delegację, która jest tożsama z delegacją zawartą w art. 41a ust. 5 u.s.g. i dotyczącą zasad wnoszenia inicjatyw obywatelskich a także tworzenia komitetów obywatelskich - że wyróżnia się dwa etapy działań dla realizacji obywatelskiej inicjatywy uchwałodawczej. Pierwszy organizacyjno-formalny, w ramach którego następuje utworzenie komitetu, który podejmuje czynności związane z przygotowaniem projektu uchwały, kampanią promocyjną i organizacją zbierania podpisów mieszkańców posiadających czynne prawa wyborcze do organu stanowiącego. W ramach pierwszego etapu następuje też weryfikacja projektu uchwały pod względem formalnym, w szczególności w zakresie wymaganej liczby poparcia. Etap pierwszy kończy się skierowaniem projektu pod obrady rady. Drugi etap, który można nazwać merytorycznym, dotyczy rozpatrywania projektu przez radę, a więc właściwego procedowania nad nim. Rada Gminy w wykonaniu kompetencji wynikającej z przepisu art. 41a ust. 5 u.s.g. podjęła w dniu 28 grudnia 2018 r. uchwałę nr [...] w sprawie określenia szczegółowych zasad wnoszenia inicjatyw obywatelskich, zasad tworzenia komitetów inicjatyw uchwałodawczych, zasad promocji obywatelskich inicjatyw uchwałodawczych i formalnych wymogów, jakim muszą odpowiadać składane projekty. Projekty uchwał wniesione w ramach obywatelskiej inicjatywy uchwałodawczej muszą spełniać wymogi formalne, o których mowa w § 11 i § 12 (§ 2 uchwały z dnia 28 grudnia 2018 r.). Mieszkańcy Gminy G. , w grupie co najmniej 5 osób, mogą utworzyć komitet inicjatywy uchwałodawczej (§ 3 uchwały). O utworzeniu komitetu zawiadamia się pisemnie Przewodniczącego Rady Gminy w terminie 14 dni od dnia utworzenia komitetu (§ 4). Przewodniczący Rady Gminy zawiadamia osoby wskazane przez komitet inicjatywy uchwałodawczej o terminie sesji oraz o posiedzeniach wewnętrznych komisji rady, co najmniej 7 dni przed ich rozpoczęciem, na których będzie rozpatrywany złożony projekt uchwały. W przypadku niewskazania osób reprezentujących komitet inicjatywy, powiadomienie doręcza się wszystkim członkom komitetu (§ 10). Do projektu uchwały dołącza się wykaz czytelnych podpisów co najmniej 100 mieszkańców Gminy G. występujących z inicjatywą obywatelską (§ 12). Wykonanie uchwały powierzono Przewodniczącemu Rady Gminy (§ 14). W dniu 25 lutego 2021 r. Rada Gminy podjęła – powielając w istocie dotychczasowe uregulowania - kolejną uchwałę nr [...] w sprawie określenia szczegółowych zasad wnoszenia inicjatyw obywatelskich, zasad tworzenia komitetów inicjatyw uchwałodawczych, zasad promocji obywatelskich inicjatyw uchwałodawczych i formalnych wymogów, jakim muszą odpowiadać składane projekty. Według § 14 ust. 1 tej uchwały, utraciła moc poprzednia uchwała z dnia 28 grudnia 2018 r. W dniu 12 maja 2021 r. Rada Gminy podjęła kolejną uchwałę nr [...] w sprawie określenia szczegółowych zasad wnoszenia inicjatyw obywatelskich, zasad tworzenia komitetów inicjatyw uchwałodawczych, zasad promocji obywatelskich inicjatyw uchwałodawczych i formalnych wymogów, jakim muszą odpowiadać składane projekty. Na mocy § 15 uchwały z dnia 12 maja 2021 r. utraciła moc uchwała nr [...] Rady Gminy z dnia 25 lutego 2021 r. W dniu 14 listopada 2020 r. został utworzony Komitet Inicjatywy Uchwałodawczej w Gminie G.. W skład Komitetu weszli skarżący (M. G., D. K., A. K., A. S. i B. S.). D. K., A. K., A. S. i B. S. udzielili M. G. pełnomocnictw do występowania w ich imieniu. Zgłoszony przez skarżących projekt uchwały dotyczył budowy Środowiskowego Domu Samopomocy albo innego ośrodka udzielającego wykwalifikowanego wsparcia osobom niepełnosprawnym, W dniu 30 listopada 2020 r. Komitet Inicjatywy Uchwałodawczej przedstawił w Urzędzie Gminy G. projekt uchwały zgłoszony w ramach Obywatelskiej Inicjatywy Uchwałodawczej w sprawie budowy Środowiskowego Domu Samopomocy albo innego ośrodka udzielającego wykwalifikowanego wsparcia osobom niepełnosprawnym, np. warsztaty terapii zajęciowej. Pismem z dnia 1 grudnia 2020 r. Rada Gminy zwróciła wniosek wraz z załącznikami. Z treści tego pisma wynikało, że przedmiotowy wniosek wraz z listami poparcia nie spełnia wymogów określonych w uchwale Rady Gminy z dnia 28 grudnia 2018 r. w sprawie określenia szczegółowych zasad wnoszenia inicjatyw obywatelskich, zasad tworzenia komitetów inicjatyw uchwałodawczych, zasad promocji obywatelskich inicjatyw uchwałodawczych i formalnych wymogów, jakim muszą odpowiadać składane projekty. W dniu 7 grudnia 2020 r. ponownie złożono uzupełniony projekt uchwały wraz z załącznikami. Pismem z dnia 14 grudnia 2020 r. Rada Gminy ponownie wezwała skarżących do uzupełnienia złożonego projektu uchwały zgodnie z wymaganiami uchwały nr [...] z dnia 28 grudnia 2018 r. Wskazała na występujące następujące nieprawidłowości: listy poparcia dotyczą dwóch odrębnych uchwał, brak czytelnych podpisów na listach poparcia, brak zgody na przetwarzanie danych osobowych. Jednocześnie skarżących wezwano do uzupełnienia tych braków w terminie 7 dni, pod rygorem nierozpatrzenia wniosku. W dniu 12 maja 2021 r. Rada Gminy formalnie rozpatrzyła wniesiony projekt uchwały. Nie jest sporne, że projekt uchwały nie uzyskał akceptacji radnych. Z informacji zawartej w piśmie Wojewody Lubelskiego z dnia 7 lutego 2022 r. (k. 86 akt sąd.) wynika, że Rada Gminy jednogłośnie (12 głosów – przeciw, 0 głosów - za, 0 głosów - wstrzymujących się) odrzuciła przedmiotowy projekt uchwały. Wojewoda Lubelski wyjaśnił ponadto, że w ramach posiadanych kompetencji nadzorczych nie jest władny do ingerowania w podjętą przez organ stanowiący gminy decyzję o odrzuceniu projektu uchwały. W opinii Wojewody Lubelskiego wyrażonej w dodatkowym piśmie z dnia 12 kwietnia 2022 r. nowa uchwała z dnia 25 lutego 2021r. weszła w życie w dniu 18 marca 2021 r. i z uwagi na brak przepisów intertemporalnych, to ona powinna mieć zastosowanie do oceny kwestii odrzucenia projektu uchwały (k.90 akt sąd.). Z akt sprawy wynikało ponadto, że skarżący M. G. wiedział o terminie sesji wyznaczonej na dzień 12 maja 2021 r. w przedmiocie rozpatrzenia przez Radę Gminy projektu uchwały. Świadczy o tym chociażby pismo M. G. z dnia 10 maja 2021 r. (k. 37 akt sąd.) kierowane do Przewodniczącego Rady Gminy. Rada gminy powinna debatować w przedmiocie projektu uchwały najpóźniej w ciągu 3 miesięcy od dnia złożenia wniosku w tej sprawie (art. 51 a ust. 3 u.s.g.). W rozpoznawanej sprawie projekt uchwały został złożony w dniu 30 listopada 2020 r. (k. 38 akt sąd.). Wymagał on jednak uzupełnienia bowiem nie spełniał wszystkich wymogów określonych w obowiązującej wówczas uchwale z dnia 28 grudnia 2018 r. - co sygnalizowano wyraźnie w piśmie Przewodniczącej Rady Gminy z dnia 1 grudnia 2020 r. (k. 40 akt sąd.). Brak było czytelnych podpisów mieszkańców Gminy G. pod spornym projektem. Taki wymóg wprowadzał § 12 uchwały z dnia 28 grudnia 2018 r. W jej § 13 zastrzeżono, że do wniosku dołącza się zgodę na przetwarzanie danych osobowych, określoną w odrębnych przepisach. Zwrócono wtedy wniosek wraz załącznikami. Ponowny wniosek w tej sprawie wpłynął w dniu 7 grudnia 2020 r. (k.41 akt sąd.). W ocenie Przewodniczącej Rady Gminy, wniosek nie zawierał m. in. czytelnych podpisów osób na listach poparcia oraz nie było zgody na przetwarzanie danych osobowych, co podniesiono w piśmie z dnia 14 grudnia 2020 r. (k. 61 akt sąd.) adresowanym do M. G.. Pismem z dnia 14 grudnia 2020 r. Przewodnicząca Rady Gminy ponownie wezwała skarżących do uzupełnienia złożonego projektu uchwały - zgodnie z uchwałą Rady Gminy nr [...] z dnia 28 grudnia 2018 r. Wskazano na następujące nieprawidłowości: listy poparcia dotyczą dwóch odrębnych uchwał, brak czytelnych podpisów na listach poparcia, brak zgody na przetwarzanie danych osobowych. Jednocześnie skarżących wezwano do uzupełnienia tych braków w terminie 7 dni, pod rygorem nierozpatrzenia wniosku. Na formalną wadliwość projektu uchwały zwracano uwagę w piśmie Przewodniczej Komisji Skarg, Wniosków i Petycji Rady Gminy z dnia 15 grudnia 2020 r. (k. 63 akt sąd.). Biorąc pod uwagę cele skargi na bezczynność organu, sąd badający taką skargę bierze pod uwagę to, czy w sprawie zostało wydane określone rozstrzygnięcie lub podjęta czynność i czy dochowano właściwego terminu na rozpoznanie sprawy i nie wnika tym zakresie w merytoryczną i procesową poprawność czynności, a bierze pod uwagę jedynie sam fakt, czy w danej sprawie została dokonana czynność oraz czy z innych powodów organowi nie można zarzucić stanu bezczynności (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 4 kwietnia 2023 r. IV SAB/Wr 914/22). Skarżący M. G. wiedział o terminie sesji wyznaczonej na dzień 12 maja 2021 r. w celu rozpatrzenia przez Radę Gminy projektu uchwały. Świadczy o tym nie tylko pismo M. G. z dnia 10 maja 2021 r. (k. 37 akt sąd.) kierowane do Przewodniczącego Rady Gminy, ale również informacja zawarta w piśmie z dnia 4 maja 2021 r. adresowanym do M. G. (k. 70 akt sąd.) dotycząca zaplanowanej sesji nr XXVI Rady Gminy na dzień 12 maja 2021 r. poświęconej m. in. wnioskowi Komitetu Inicjatywy Uchwałodawczej w sprawie projektu uchwały dotyczącego budowy Środowiskowego Domu Samopomocy albo innego ośrodka udzielającego wykwalifikowanego wsparcia osobom niepełnosprawnym. Formalnie rzecz ujmując Rada Gminy powinna debatować w przedmiocie projektu uchwały nie później niż po upływie 3 miesięcy od dnia złożenia wniosku w tej sprawie. W rozpoznawanej sprawie został on złożony w dniu 30 listopada 2020 r. W związku z tym rozpoznanie projektu uchwały w dniu 12 maja 2021 r. było czynnością spóźnioną. Sporny projekt wymagał jednak uzupełnienia, co wyżej wykazano. Zakres badania przez sąd sprawy ze skargi na bezczynność organu administracji publicznej sprowadza się w pierwszym rzędzie do rozważenia, czy w ustalonym stanie faktycznym na organie administracji publicznej spoczywa obowiązek wydania aktu lub dokonania czynności kończących postępowanie, a następnie czy wypełniono go w przepisanym terminie, a dalej czy ewentualne opóźnienie ma swe usprawiedliwienie (por. wyrok NSA z dnia 16 marca 2022 r., sygn. akt II GSK 1256/21). Opóźnienie w rozpoznaniu projektu uchwały było usprawiedliwione skoro dwukrotnie wzywano skarżących do usunięcia braków formalnych wniosku i organ był przy tym zobowiązany do wcześniejszego powiadomienia skarżących z odpowiednim wyprzedzeniem o terminie zaplanowanej sesji rady gminy poświęconej przedmiotowemu projektowi. Powyższe oznacza, że odrzucenie przedmiotowego projektu przez radnych (i załatwienie sprawy przez radę gminy) pomimo formalnego przekroczenia terminu, o którym mowa w art. 41a ust. 3 u.s.g. upoważnia do stwierdzenia, że sprawę rozpoznano w rozsądnym terminie, a to uzasadnia stanowisko o braku bezczynności po stronie organu. W sytuacji, kiedy sprawa wywołana wniesionym projektem uchwały w ramach obywatelskiej inicjatywy uchwałodawczej została już rozpoznana przez radnych, sąd administracyjny nie może w tej materii uwzględnić skargi na bezczynność rady gminy w trybie art. 149 § 1 p.p.s.a. Z podanych przyczyn Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. zobowiązany był oddalić skargę.