III SAB/Gl 204/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Orzepowska-Kyć (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Jankiewicz Asesor WSA Aleksandra Żmudzińska po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 29 czerwca 2022 r. sprawy ze skargi Miasta R. na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę.

Miasto R. (dalej: strona, skarżący) wniosła skargę do tut. Sądu na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach (dalej: SKO, organ) w zakresie nierozpatrzenia jej wniosku z 20 grudnia 2021 r. o udostępnienie informacji publicznej. Skarżący wyjaśnił, że wnioskiem z 20 grudnia 2021 r., wniósł o udostępnienie informacji publicznej o zakresie umocowania pracownika organu - osoby, która podpisała pismo nr [...] z 15 grudnia 2021 r. do działania w strukturze SKO. Organ, w terminie wynikającym z przepisu art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej nie udzielił odpowiedzi. Skarżący 21 lutego 2022 r. wystąpił z ponagleniem. Pismem z 9 marca 2022 r. SKO poinformowało, że osoba, której wniosek dotyczył działała na podstawie udzielonego jej pełnomocnictwa. Zdaniem skarżącej organ uchylił się od wskazania zakresu umocowania pracownika, którego wniosek dotyczył, poprzestając na określeniu rodzaju dokumentu, z którego umocowanie ma wynikać. Na podstawie przekazanej informacji nie można ocenić zakresu umocowania. Powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne strona stwierdziła, że informacja o zakresie umocowania funkcjonariusza ma bardzo istotne znaczenie dla interesu publicznego, dla nieograniczonej liczby osób, w szczególności adresatów korespondencji urzędowej, pochodzącej od funkcjonariusza, dla zachowania jawności życia publicznego, jawności działania administracji. Udzielenie informacji na temat umocowania urzędnika do działania w strukturze organu stanowi czynność prostą i nieuciążliwą. Termin załatwienia wniosku skarżącego i udostępnienia informacji publicznej upłynął 3 stycznia 2022 r. Pomimo upływu terminu organ nie udzielił odpowiedzi o zakresie kompetencji osoby działającej w jego strukturze. Mając na uwadze te okoliczności strona wniosła o zobowiązanie organu do załatwienia swego wniosku z 20 grudnia 2021 r., zarzucając organowi naruszenie: 1) art. 61 ust. 1 Konstytucji RP w zakresie, w jakim przepis ten stanowi normatywną gwarancję prawa do informacji publicznej poprzez nieuprawnione ograniczenie tego prawa, 2) art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, poprzez nieudzielenie informacji w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej odrzucenie. SKO wyjaśniło, że Prezydent Miasta S. wystąpił o rozstrzygnięcie sporu pomiędzy Gminą Miastem R. i Gminą Miastem S. co do ponoszenia wydatków na utrzymanie dwojga dzieci w pieczy zastępczej. Przedmiotowy spór został rozstrzygnięty przez SKO pismem z 29 listopada 2021 r., zaskarżonym przez Gminę Miasto R. do WSA w Gliwicach. Wnioskiem z 24 listopada 2021 r. Prezydent Miasta R. wystąpił ponownie o rozstrzygnięcie tego sporu. SKO pismem z 15 grudnia 2021 r. wskazało, że spór został już rozstrzygnięty pismem z 29 listopada 2021 r. Kolejnym pismem z 20 grudnia 2021 r. skarżący zwrócił się o informację o zakresie umocowania osoby, która podpisała pismo [...] z 15 grudnia 2021 r. do działania w strukturze SKO. SKO w nawiązaniu ww. pism zorganizowało w styczniu 2022 r. w siedzibie Kolegium spotkanie, w którym uczestniczyli przedstawiciele Prezydenta Miasta R.: Dyrektor MOPS w R. oraz radcowie prawni. Na spotkaniu omówiono kwestię ponoszenia wydatków na opiekę i wychowanie dwojga małoletnich umieszczonych w pieczy zastępczej. Poinformowano ponadto, że osoba która podpisała pismo nr [...] z 15 grudnia 2021 r. działała na podstawie udzielonego jej upoważnienia Prezesa SKO w K. SKO wyjaśniło również, że na ponaglenie skarżącego z 21 lutego 2022 r., poinformowało, że osoba, która podpisała pismo z 12 grudnia 2021 r. działała na podstawie udzielonego jej upoważnienia. Odnosząc się do zarzutów skargi SKO wyjaśniło, że art. 61 ust. 1 Konstytucji RP dotyczy obywateli, a nie zdobywania przez organy administracji publicznej informacji o podstawach działania pracowników innych organów. W związku z tym zawarty w art. 2 ust. 1 ww. ustawy zwrot "każdy" należy rozumieć jako każdy człowiek lub podmiot prawa prywatnego. Celem ustawy o dostępie do informacji publicznej jest bowiem informowanie obywateli o stanie spraw publicznych. Powołując się na doktrynę i orzecznictwo sądowoadministracyjne SKO stwierdziło, że wniosek o udzielenie informacji publicznej złożony przez organ władzy publicznej powinien zostać pozostawiony bez rozpoznania. Zatem brak jest podstawy do udostępnienia skarżącej informacji o zakresie umocowania osoby, która podpisała pismo z 15 grudnia 2021 r. Mając natomiast na względzie zasady dobrej współpracy pomiędzy organami administracji publicznej SKO poinformowało występujący z żądaniem organ, że osoba ta działała na podstawie udzielonego jej upoważnienia. W piśmie procesowym z 20 maja 2022 r. pełnomocnik skarżącego podniósł, że nie jest organem administracji publicznej, a posiadającą osobowość prawną w tym w sferze prywatnoprawnej, jednostką samorządu terytorialnego. Okoliczność, że zakres udzielonego urzędnikowi upoważnienia do działania w strukturze organu administracji stanowi informację publiczną nie jest sporna. Wniosek dotyczył informacji o zakresie umocowania funkcjonariusza publicznego - etatowego członka SKO, który podpisał pismo z 15 grudnia 2022 r. Odnosząc się do spotkania w siedzibie SKO pełnomocnik skarżącego wskazał, że autor odpowiedzi na skargę w nim nie uczestniczył i z odpowiedzi na skargę nie wynika, kto konkretnie udzielił informacji o zakresie umocowania do podpisania pisma z 15 grudnia 2021 r. Dalsze czynności skarżącego świadczą o tym, że informacji takiej nie otrzymał. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył co następuje: Skarga okazała się niezasadna. Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi. Ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Mocą art. 3 § 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. w Dz.U z 2019 r., poz. 2325; dalej p.p.s.a.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje sprawy wymienione w tym przepisie. Natomiast w świetle regulacji art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. sąd administracyjny, w zakresie swojej kognicji, orzeka między innymi w przedmiocie skarg na bezczynność organów administracji publicznej kontrolując procedowanie tych organów z punktu widzenia zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego. Wyjaśnienia wymaga także, iż bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale – mimo istnienia ustawowego obowiązku – nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności określonej w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a. Zatem więc celem skargi na bezczynność jest wymuszenie na organie określonych w przepisach zachowań. Przechodząc do okoliczności rozpoznawanej sprawy wyjaśnić przyjdzie, że skarżący złożył skargę na bezczynność organu w zakresie wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Dostęp ten regulują przepisy ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jedn.: Dz.U. z 2019 r. poz. 1429, ze zm., zwanej dalej: u.d.i.p.). Zdaniem Sądu, nie budzi wątpliwości – i jest to okoliczność niekwestionowana w niniejszej sprawie – że SKO jest organem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej. Wynika to z art. 4 ust. 1 pkt 3 u.d.i.p., który stanowi, że zobowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa. Samorządowe kolegia odwoławcze, nie mając osobowości prawnej, funkcjonują w obrocie prawnym jako jednostki organizacyjne Skarbu Państwa, tzw. stationes fisci. Wynika to z art. 3 ustawy z 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (tj: Dz.U. z 2018 r. poz. 570), który stanowi, że: "Kolegia są państwowymi jednostkami budżetowymi." Zatem rozważyć przyjdzie, czy dostęp do informacji publicznej przysługuje skarżącemu, określonemu jako Miasto R., MOPS w R. Stosownie do treści art. 2 ust. 1 u.d.i.p., dostęp do informacji publicznej przysługuje "każdemu". Z kolei zgodnie z art. 61 ustawy z 2 kwietnia 1997 r. - Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. nr 78, poz. 483 ze zm.) prawo do informacji publicznej przysługuje obywatelowi. W myśl art. 61 ust. 1 Konstytucji obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Zakres prawa do informacji określa art. 61 ust. 2 Konstytucji, zgodnie z którym: "Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu". Z kolei ust. 3 art. 61 Konstytucji stanowi: "Ograniczenie prawa, o którym mowa w ust. 1 i 2, może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa". Kwestia ustalenia kręgu podmiotów uprawnionych do uzyskania informacji publicznej była przedmiotem rozważań sądów administracyjnych, które stwierdziły, że: zwrot "każdy" należy rozumieć jako każdy człowiek lub podmiot prawa prywatnego. Termin "każdy" nie może być inaczej rozumiany, zważywszy na cel i sens ustawy o dostępie do informacji publicznej, przyjętej dla urzeczywistnienia idei transparentności władzy publicznej. Takie rozumienie pojęcia "każdemu" potwierdza stanowisko Trybunału Konstytucyjnego, zaprezentowane w wyroku z 25 maja 2009 r., o sygn. akt SK 54/08. (Por. np. uzasadnienia wyroków z: 30 stycznia 2014 r. sygn. I OSK 1982/13 (LEX nr 1463438); 17 lipca 2014 r. sygn. IV SA/Gl 546/14; 9 września 2017 r. sygn. II SA/Ol 530/17 publ.: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Sąd w składzie orzekającym podziela te poglądy. Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej (jak wynika z informacji BIP) powołany został uchwałą nr [...] Miejskiej Rady Narodowej w R. z [...] r. w sprawie: utworzenia Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w R., na podstawie art. 24 ust. 1 i art. 47 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 1983 r. o systemie rad narodowych i samorządu terytorialnego (Dz. U. z 1988 r. Nr 26, poz. 183) oraz po zapoznaniu się z pismem Prezesa Rady Ministrów Nr [...] z [...] r. w celu wprowadzenia skoordynowanych i skutecznych działań osłonowych oraz wzmożenia działań służb socjalnych. Jest to jednostka budżetowa podporządkowana Prezydentowi Miasta, powołana do realizacji zadań wykonywanych przez Dział Służb Społecznych Zespołu Opieki Zdrowotnej łącznie z wcześniej przyjętymi w drodze porozumienia zadaniami należącymi do kompetencji Wydziału Zdrowia Urzędu Miejskiego. Finansowanie zadań Ośrodka następuje z budżetu MRN. Prezydent Miasta określi zasady organizacji i funkcjonowania oraz szczegółowe zadania Ośrodka, a także dokona stosownych zmian w statucie Zespołu Opieki Zdrowotnej i Urzędu Miejskiego. Z uchwały tej oraz jej kolejnych zmian wynika zatem, że MOPS jako jednostka budżetowa podlega Prezydentowi Miasta, zatem wniosek strony skarżącej o udzielanie informacji przez organ innemu organowi mieści się w kategoriach sfery wewnętrznej działalności administracji publicznej. Sąd podziela pogląd, że przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej nie są narzędziem prawnym, które ma służyć organom administracji publicznej do wzajemnego przekazywania informacji. Tutaj mają zastosowanie przepisy konstytucyjne oraz administracyjne przepisy ustrojowe. Natomiast ustawa o dostępie do informacji publicznej służy społecznej kontroli władzy publicznej przez społeczeństwo. (vide P. Szustakiewicz, Ius Novum z 2010 r., nr 2, s.197). Prawo dostępu do informacji publicznej przysługuje zatem jedynie obywatelowi i podmiotowi prawa prywatnego. Jest bowiem publicznym prawem podmiotowym, przy wykorzystaniu którego obywatel oraz podmiot zrównany z nim w pozycji prawnej sprawuje kontrolę funkcjonowania organów władzy publicznej. Zatem prawo do informacji publicznej ukierunkowane jest od piastunów władzy publicznej (władze publiczne oraz inne podmioty wykonywujące zadania publiczne – art. 4 u.d.i.p.) do podmiotów (każdy – art. 2 u.d.i.p) nie cechujących się rzeczonym kwantyfikatorem. Strona skarżąca nie była więc uprawniona do wystąpienia w tej sprawie o udzielenie informacji publicznej w trybie u.d.i.p. Mając na uwadze powyższe w oparciu o art. 151 p.p.s.a. Sąd oddalił skargę.