III OSK 2629/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz, Sędziowie Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak, Sędzia del. WSA Arkadiusz Windak (spr.), po rozpoznaniu w dniu 16 stycznia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Miasta R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 29 czerwca 2022 r. sygn. akt III SAB/Gl 204/22 ze skargi Miasta R. na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 29 czerwca 2022 r. sygn. akt III SAB/Gl 204/22 oddalił skargę Miasta R. na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. Z uzasadnienia wyroku wynika, że został on wydany w następującym stanie sprawy. Miasto R. wniosło skargę na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach w zakresie nierozpatrzenia jej wniosku z [...] grudnia 2021 r. o udostępnienie informacji publicznej. Strona skarżąca wyjaśniła, że wnioskiem z [...] grudnia 2021 r. wniosła o udostępnienie informacji publicznej o zakresie umocowania pracownika organu - osoby, która podpisała pismo nr [...] z [...] grudnia 2021 r. do działania w strukturze SKO. Organ w terminie wynikającym z przepisu art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej nie udzielił odpowiedzi. W związku z tym strona [...] lutego 2022 r. wystąpiła z ponagleniem. Pismem z [...] marca 2022 r. SKO poinformowało, że osoba, której wniosek dotyczył, działała na podstawie udzielonego jej pełnomocnictwa. Zdaniem strony, organ uchylił się od wskazania zakresu umocowania pracownika, którego wniosek dotyczył, poprzestając na określeniu rodzaju dokumentu, z którego umocowanie ma wynikać. Na podstawie przekazanej informacji nie można bowiem ocenić zakresu umocowania. Podniosła, że informacja o zakresie umocowania funkcjonariusza ma bardzo istotne znaczenie dla interesu publicznego, dla nieograniczonej liczby osób, w szczególności adresatów korespondencji urzędowej, pochodzącej od funkcjonariusza, dla zachowania jawności życia publicznego, jawności działania administracji. W odpowiedzi na skargę SKO domagając się jej odrzucenia wskazało, że Prezydent Miasta S. wystąpił o rozstrzygnięcie sporu pomiędzy Gminą Miastem R. i Gminą Miastem S. co do ponoszenia wydatków na utrzymanie dwojga dzieci w pieczy zastępczej. Przedmiotowy spór został rozstrzygnięty przez SKO pismem z [...] listopada 2021 r. Nadto na zorganizowanym w styczniu 2022 r. w siedzibie Kolegium spotkaniu, w którym uczestniczyli przedstawiciele Prezydenta Miasta R., omówiono kwestię ponoszenia wydatków na opiekę i wychowanie dwojga małoletnich umieszczonych w pieczy zastępczej jak i poinformowano, że osoba która podpisała pismo z [...] grudnia 2021 r. działała na podstawie udzielonego jej upoważnienia Prezesa SKO. Kolegium zaznaczyło, że art. 61 ust. 1 Konstytucji RP dotyczy obywateli, a nie zdobywania przez organy administracji publicznej informacji o podstawach działania pracowników innych organów. W piśmie procesowym z [...] maja 2022 r. pełnomocnik strony skarżącej podniósł, że nie jest organem administracji publicznej, a posiadającą osobowość prawną, w tym w sferze prywatnoprawnej, jednostką samorządu terytorialnego. W wyroku oddalającym skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, powołując się na przepisy ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2019 r. poz. 1429 ze zm., dalej jako "u.d.i.p.") podkreślił, że niewątpliwie SKO jest organem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej. Zatem rozważenia wymagało, czy dostęp do informacji publicznej przysługuje skarżącemu, określonemu jako Miasto R., MOPS w R. Po zacytowaniu treści art. 2 ust. 1 u.d.i.p., zgodnie z którym, dostęp do informacji publicznej przysługuje "każdemu" oraz art. 61 ustawy z 2 kwietnia 1997 r. - Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm.) podniósł, że w świetle orzecznictwa sądowoadministracyjnego zwrot "każdy" należy rozumieć jako każdy człowiek lub podmiot prawa prywatnego. Sąd ustalił, że Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej powołany został uchwałą nr [...] Miejskiej Rady Narodowej w R. z [...] lutego 1990 r. w sprawie: utworzenia Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w R., na podstawie art. 24 ust. 1 i art. 47 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 1983 r. o systemie rad narodowych i samorządu terytorialnego (Dz. U. z 1988 r. Nr 26, poz. 183) oraz po zapoznaniu się z pismem Prezesa Rady Ministrów Nr Ad.I-5-2/90 z 3.02.1990 r. w celu wprowadzenia skoordynowanych i skutecznych działań osłonowych oraz wzmożenia działań służb socjalnych. Z uchwały tej oraz jej kolejnych zmian wynika, że MOPS, jako jednostka budżetowa, podlega Prezydentowi Miasta, zatem wniosek strony skarżącej o udzielenie informacji przez organ innemu organowi mieści się w kategoriach sfery wewnętrznej działalności administracji publicznej. WSA zaznaczył, że podziela pogląd, iż przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej nie są narzędziem prawnym, które ma służyć organom administracji publicznej do wzajemnego przekazywania informacji, gdyż tutaj mają zastosowanie przepisy konstytucyjne oraz administracyjne przepisy ustrojowe. Ustawa o dostępie do informacji publicznej służy społecznej kontroli władzy publicznej przez społeczeństwo (por. vide P. Szustakiewicz, Ius Novum z 2010 r., nr 2, s.197). Zatem prawo do informacji publicznej ukierunkowane jest od piastunów władzy publicznej (władze publiczne oraz inne podmioty wykonywujące zadania publiczne – art. 4 u.d.i.p.) do podmiotów (każdy – art. 2 u.d.i.p) nie cechujących się rzeczonym kwantyfikatorem. Z tych też względów strona skarżąca nie była uprawniona do wystąpienia w tej sprawie o udzielenie informacji publicznej w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Mając powyższe na uwadze Sąd Wojewódzki, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, dalej "p.p.s.a."), skargę oddalił. Od tego wyroku skargę kasacyjną złożyło reprezentowane przez pełnomocnika Miasto R. wnosząc o jego uchylenie w całości oraz rozpoznanie skargi co do istoty i zobowiązanie organu do udzielenia informacji publicznej objętej wnioskiem w terminie 14 dni od wydania wyroku, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji jak i zasądzenie od organu na rzecz strony skarżącej zwrotu niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Jednocześnie strona oświadczyła, że zrzeka się przeprowadzenia rozprawy. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła na podstawie przepisu art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego przez ich błędną wykładnię, a to art. 2 ust. 1 i art. 13 ust. 1 u.d.i.p. oraz art. 61 ust. 1 i art. 165 ust. 1 Konstytucji RP w związku z przepisem art. 149 § 1 pkt 1 oraz § 1a p.p.s.a. poprzez przyjęcie, iż nie jest podmiotem uprawnionym do występowania z wnioskiem o udzielenie informacji publicznej, a tym samym ograniczenie jej konstytucyjnych praw, wskutek czego Sąd I instancji błędnie oddalił wniesioną skargę i nie zobowiązał organu do udostępnienia żądanej informacji publicznej oraz nie orzekł o tym, czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Strona skarżąca podniosła, że art. 2 ust. 1 u.d.i.p. poszerza krąg podmiotów uprawnionych do uzyskania informacji publicznej w stosunku do art. 61 Konstytucji. Stąd pojęcie "każdego" oznacza zarówno osoby fizyczne, osoby prawne jak i jednostki organizacyjne niemające osobowości prawnej. W doktrynie wyrażane są poglądy, zgodnie z którymi, za uprawnione można uznać także podmioty wchodzące w skład szeroko pojętej administracji publicznej, a nawet przybierające status organu, z uprawnienia, z jakiego mogą one korzystać będąc jednocześnie podmiotem prawa prywatnego, a więc osobą prawną (M. Jaśkowska, Glosa do post. WSA w Warszawie z 19 lutego 2010 r. II SAB/Wa 197/09, OSP 2011, Nr 9, poz. 94, s. 655). Następnie strona skarżąca kasacyjnie wyjaśniła, że nie występuje w niniejszej sprawie w charakterze organu administracji publicznej, lecz jako jednostka budżetowa Miasta. Błędnie zatem Sąd I instancji utożsamił jej status ze statusem organu administracji publicznej. Wniosek o udzielenie informacji publicznej nie dotyczył sprawy z zakresu władztwa publicznoprawnego, a rozstrzygnięcia sporu, o którym mowa w przepisie art. 191 ust. 16 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej - sporu w zakresie wskazania powiatu właściwego do ponoszenia wydatków związanych z umieszczeniem dzieci w pieczy zastępczej. Spór ten ma przede wszystkim wymiar majątkowy, bowiem prowadzi do obciążenia jednostki samorządu terytorialnego obowiązkiem ponoszenia znaczących kosztów. Z kolei powołując się na dualny charakter podmiotowości prawnej jednostek samorządu terytorialnego strona skarżąca kasacyjnie zaznaczyła, że jednostkom tym przysługuje osobowość prawna, która obejmuje zarówno możność stosowania władztwa administracyjnego oraz zdolność do działania na podstawie norm prawa prywatnego. Podkreśliła też, że choć Sąd I instancji wskazał na możliwość uzyskania informacji objętych wnioskiem, przy zastosowaniu przepisów konstytucyjnych oraz administracyjnych przepisów ustrojowych, to nie podał konkretnych regulacji, które mogłyby znaleźć zastosowanie w niniejszym stanie faktycznym do uzyskania informacji. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ podtrzymał wcześniejsze stanowisko, iż strona skarżąca nie jest podmiotem uprawnionym do uzyskania informacji publicznej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Niniejsza sprawa została rozpoznana stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a. na posiedzeniu niejawnym, ponieważ strona skarżąca kasacyjnie po wniesieniu skargi kasacyjnej zrzekła się rozprawy, natomiast strona przeciwna po doręczeniu jej odpisu skargi kasacyjnej nie zażądała jej przeprowadzenia. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w rozpoznawanej sprawie nie występują. Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach stwierdzić należy, że nie ma ona usprawiedliwionych podstaw, gdyż zaskarżony wyrok odpowiada prawu. W sprawie nie doszło bowiem do zarzucanego przez stronę skarżącą naruszenia art. 2 ust. 1 i art. 13 ust. 1 u.d.i.p. oraz art. 61 ust. 1 i art. 165 ust. 1 Konstytucji RP w związku z przepisem art. 149 § 1 pkt 1 oraz § 1a p.p.s.a., albowiem trafnie Sąd I instancji uznał, iż Miasto R., MOPS w R. nie jest podmiotem uprawnionym do występowania z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej. Z art. 61 ust. 1 Konstytucji RP wynika, że prawo dostępu do informacji publicznej przysługuje obywatelowi. Z kolei zastrzeżone w Konstytucji obywatelskie uprawnienie precyzuje art. 2 ust. 1 u.d.i.p. stanowiąc, że prawo dostępu do informacji publicznej przysługuje każdemu, z zastrzeżeniem art. 5 u.d.i.p. Choć przepis ten szeroko określa uprawnionego, któremu przysługuje prawo dostępu do informacji publicznej, jednakże nie można z niego wywodzić, aby prawo to przyznano organom administracji publicznej. Za sposobem rozumienia ww. unormowania jaki przedstawił Sąd Wojewódzki przemawia zarówno cel i sens ustanowionego w ustawie prawa dostępu do informacji publicznej. Celem jest bowiem informowanie obywateli o stanie spraw publicznych, a nie zdobywanie przez organy administracji publicznej informacji od innych podmiotów. Wprawdzie w doktrynie, jak zauważono w skardze kasacyjnej, wyrażano także odmienne stanowisko, to Sąd w składzie orzekającym go nie podziela. Prawo do informacji o działalności władz jest ważnym elementem, ale kontroli opinii publicznej nad działalnością podmiotów, którym powierzono wykonywanie zadań publicznych, nie zaś kontroli administracji nad samą sobą. Należy również zwrócić uwagę, że także przepisy prawa międzynarodowego, które legły u podstaw rozwiązań przyjętych w art. 61 Konstytucji, a następnie w ustawie o dostępie do informacji publicznej, nie dają podstaw do tego, aby uznać, iż organy państwowe mają uprawnienia do dostępu do informacji publicznej, tak jak podmioty spoza administracji publicznej. Artykuł 19 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych w ustępie 1 wskazuje, że to człowiek ma prawo do posiadania własnych poglądów, a w ustępie 2 stwierdza się, iż warunkiem tego prawa jest m.in. prawo do otrzymywania informacji. Przepis ten w żaden sposób nie uprawnia organów państwowych do otrzymywania informacji od innych podmiotów państwowych. Przepis ten w sposób jasny i klarowny odnosi się do istoty ludzkiej jako podmiotu uprawnionego do otrzymywania informacji, po to, aby wyrobić sobie własne poglądy. Z kolei Konwencja o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności w artykule 1 wskazuje na człowieka jako podmiot, któremu sygnatariusze mają obowiązek zapewnić prawa ustanowione w konwencji, w tym opisaną w art. 10 ust. 1 wolność wyrażania opinii polegającą na otrzymywaniu informacji od władz publicznych. Konwencja wyraźnie opisuje pewną dychotomię: istota ludzka (podmiot uprawniony do otrzymywania informacji) – władza publiczna (podmiot zobowiązany do jej udzielenia). Ustawa o dostępie do informacji publicznej służy społecznej kontroli władzy publicznej, stąd w orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że skutecznie z żądaniem w tej mierze może wystąpić każdy człowiek lub podmiot prawa prywatnego, a więc osoba fizyczna i prawna oraz jednostka organizacyjna niemająca osobowości prawnej. Co prawda Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej jest jednostką organizacyjną (jednostką budżetową) Gminy, tym niemniej nie jest podmiotem uprawnionym do domagania się od Kolegium informacji publicznej, gdyż nie mieści się w zakresie art. 2 ust. 1 u.d.i.p. Instytucja dostępu do informacji publicznej nie służy organom do uzyskiwania określonych informacji od innych organów czy sprawowania kontroli wewnątrzadministracyjnej. Powyższe należy odnieść także do jednostek budżetowych gminy, które działają w jej strukturze organizacyjnej. Zgodnie z art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, gmina może tworzyć jednostki organizacyjne w celu wykonywania zadań. Natomiast w skardze kasacyjnej zwrócono uwagę, że wniosek o udostępnienie informacji publicznej dotyczył rozstrzygnięcia sporu kompetencyjnego w sprawie ponoszenia wydatków na opiekę i wychowanie dzieci w pieczy zastępczej. Rację ma więc Sąd I instancji, iż wniosek mieści się w sferze wewnętrznej działalności administracji publicznej i nie zmienia tego wskazana przez kasatora okoliczność, że spór ma charakter majątkowy. Partycypowanie gminy w wydatkach na opiekę i wychowanie dziecka w pieczy zastępczej jest zadaniem publicznym, o czym stanowi art. 191 ust. 9 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej. W takiej sytuacji gmina działa jako podmiot prawa publicznego. Z tych też powodów nie mogła odnieść zamierzonego skargą kasacyjną skutku argumentacja odnosząca się do dualnego charakteru podmiotowości gminy, skoro z powyższych rozważań wynika jednoznacznie, że strona skarżąca na gruncie niniejszej sprawy występuje jako podmiot prawa publicznego, a nie prywatnego (cywilnego). Wobec tego zgodzić należy się z Sądem I instancji, że brak jest podstaw prawnych do przyjęcia, aby Miasto R., MOPS w R. mogło domagać się wnioskowanej informacji w trybie u.d.i.p. Okoliczność, że Sąd Wojewódzki nie podał konkretnych regulacji, które mogłyby znaleźć zastosowanie w niniejszym stanie faktycznym do uzyskania informacji w żaden sposób nie podważa trafności przyjętego przez ten Sąd stanowiska. Rolą sądu administracyjnego było wyłącznie dokonanie oceny, czy w świetle u.d.i.p. doszło do zarzucanej bezczynności. Natomiast do kompetencji sądu nie należy poszukiwanie przepisów, które służyć miałyby stronie skarżącej do uzyskania interesującej ją informacji. Biorąc zatem pod uwagę, że skarga kasacyjna nie jest zasadna, Naczelny Sąd Administracyjny w oparciu o art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.