III SA/Wr 1067/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Jankowska-Szostak, Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Borońska, Asesor WSA Dominik Dymitruk (sprawozdawca), po rozpoznaniu w Wydziale III w dniu 18 maja 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi J.P. na postanowienie Dyrektora Dolnośląskiego Wojewódzkiego Urzędu Pracy we Wrocławiu z dnia 18 października 2021 r. nr 1/POKL/2021 w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania 1) uchyla zaskarżone postanowienie; 2) zasądzona od Dolnośląskiego Wojewódzkiego Urzędu Pracy we Wrocławiu na rzecz strony skarżącej kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Przedmiotem skargi wniesionej przez J. P. (dalej jako: strona, skarżący) jest postanowienie Dyrektora Wojewódzkiego Urzędu Pracy we Wrocławiu z dnia 18 października 2021 r. (nr 1/POKL/2021), którym to organ, działając na podstawie art. 134 w zw. z art. 124 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735 z późn. zm., zwanej dalej: k.p.a.) stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania od decyzji z dnia 13 grudnia 2019 r. (nr 9/POKL/2019) w przedmiocie solidarnej odpowiedzialności członka organu zarządzającego Stowarzyszeniem S. z siedzibą we W. za zobowiązanie wynikające z decyzji Dyrektora Wojewódzkiego Urzędu Pracy we Wrocławiu z dnia 12 czerwca 2012 r. (nr 3/2012). W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że skarżący wniósł w dniu 1 października 2021 r. odwołanie od decyzji z dnia 13 grudnia 2019 r. (nr 9/POKL/2019), która wysłana została przesyłką rejestrowaną na adres znajdujący się w aktach rejestrowych Stowarzyszenia w Sądzie Rejonowym dla Wrocławia-Fabrycznej Wydział VI Gospodarczy Krajowego Rejestru Sądowego we Wrocławiu, potwierdzonego także przez Urząd Miejski Wrocławia. Wobec niemożności doręczenie decyzji w sposób wskazany w art. 42 i art. 43 k.p.a., pozostawiono awizo w dniach 17 grudnia 2019 r. oraz 27 grudnia 2019 r. Stwierdził dalej organ, że przesyłka nie została przez stronę odebrana, w związku z czym – po upływie ustawowego terminu 14 dni określonego w art. 44 § 1 k.p.a. – została zwrócona do organu w dniu 7 stycznia 2020 r. Wobec niepodjęcia w terminie przesyłki pozostawionej w urzędzie pocztowym, doręczenie uznano za dokonane w dniu 7 stycznia 2020 r. i od tego dnia rozpoczął się w ocenie organu bieg terminu do złożenia odwołania od wskazanej decyzji, który upłynął 21 stycznia 2020 r. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia, zarzucając wydanemu rozstrzygnięciu naruszenie art. 10, art. 41, art. 44, art. 64 oraz art. 7 i art. 77 § 1, a także art. 80 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie fikcji doręczenia zawiadomienia o wszczęciu postępowania administracyjnego i kolejnych pism, a tym samym pozbawienie prawa do czynnego udziału w postępowaniu i możliwości wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji. W uzasadnieniu skarżący wyjaśnił, że nie otrzymał przesłanej drogą pocztową decyzji Dyrektora Dolnośląskiego Urzędu Pracy z dnia 13 grudnia 2019 r. ze względu na to, iż nie zamieszkiwał pod adresem, pod którym wysyłano korespondencję. Wskazał, że od 2017 r. zamieszkuje pod adresem: [...]-[...] K., [...] [...]/[...], natomiast od 25 lipca 2019 r. został pod tym adresem zameldowany na pobyt stały, dokumentując tę okoliczność zaświadczeniem Burmistrza Miasta i Gminy Kąty Wrocławskie z dnia 4 listopada 2021 r. W tych okolicznościach, jak podał, nie był świadomy toczącego się postępowania administracyjnego, w którym nie mógł brać czynnego udziału. W dalszej kolejności skarżący wyjaśnił, że o wydanej w sprawie decyzji dowiedział się przypadkowo po stwierdzeniu zajęcia przez Naczelnika Pierwszego Urzędu Skarbowego we Wrocławiu środków zgromadzonych na rachunku bankowym. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi oraz zasądzenie od strony skarżącej na rzecz organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, podtrzymują argumentację wyrażoną w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Skarga zasługiwała na uwzględnienie. Stosownie do art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259 z późn. zm., dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Decyzja administracyjna (postanowienie) podlega uchyleniu, jeśli Sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania lub inne naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a.) lub też naruszenie prawa będące podstawą stwierdzenia jej nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Oceniając zaskarżone w niniejszej sprawie postanowienie organu, Sąd stwierdził, że narusza ono prawo w stopniu powodującym konieczność wyeliminowania go z obrotu prawnego. W pierwszej kolejności należy wskazać, że podstawę zaskarżonego postanowienia organu stanowił art. 134 k.p.a. Zgodnie z treścią tego przepisu organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. W zakresie odnoszącym się do drugiej, spośród wymienionych w art. 134 k.p.a. przesłanek wydania postanowienia, o którym w mowa w cyt. przepisie, a mianowicie uchybienia terminu do wniesienia odwołania, należy wskazać, że uchybienie wskazanego terminu ma miejsce wówczas, gdy zostanie ono złożone po upływie przewidzianego w art. 129 § 2 k.p.a. terminu 14 dni. W związku z powyższym co do zasady każde, nawet nieznaczne przekroczenie tego terminu już stanowi jego uchybienie. W sytuacji więc, gdy uchybienie terminowi nastąpiło, to przy braku istnienia prośby (wniosku) o przywrócenie terminu - organ odwoławczy nie ma co do zasady innej możliwości, niż wydanie na podstawie art. 134 k.p.a. postanowienia stwierdzającego uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Termin do wniesienia odwołania liczony jest od dnia doręczenia stronie decyzji organu I instancji. Rozpoczęcie biegu terminu do wniesienia odwołania warunkuje zatem prawidłowe doręczenie zaskarżonego aktu, powodujące jego wejście do obrotu prawnego. W przedmiotowej sprawie, zdaniem Sądu, z taką okolicznością nie mamy jednak do czynienia. Kluczowe znaczenie z punktu widzenia doręczenia przez organ pisma stronie ma miejsce zamieszkania (faktyczne zamieszkiwanie), a nie zameldowania strony (prawne mieszkanie). Zameldowanie bowiem nie dowodzi jeszcze zamieszkiwania w danej miejscowości, a tym samym adres zameldowania nie przesądza jeszcze o miejscu zamieszkania osoby fizycznej. Wnioski takie wypływają z treści art. 42 § 1 k.p.a., który posługuje się pojęciem mieszkania, a nie miejsca zameldowania na pobyt (stały lub czasowy). Kodeks postępowania administracyjnego nie definiuje pojęcia "mieszkania" i w tej kwestii należy odwołać się do przepisów Kodeksu cywilnego, w którym ustawodawca posłużył się pojęciem miejsca zamieszkania, które należy potraktować jako synonim użytego w k.p.a. "mieszkania", gdyż zamieszkiwać można wyłącznie w mieszkaniu (lokalu mieszkalnym). Art. 25 Kodeksu cywilnego przez miejsce zamieszkania osoby fizycznej nakazuje rozumieć miejscowość, w której osoba przebywa z zamiarem stałego pobytu. Pojęcie "mieszkanie", "adres", nie jest więc tożsame z miejscem zameldowania na pobyt stały. Zatem warunkiem koniecznym dla zastosowania art. 43, jak i 44 k.p.a. jest to, aby adresat pisma faktycznie mieszkał pod "wskazanym" adresem, a jedynie nie jest możliwe doręczenie mu pisma w sposób przewidziany w przepisach art. 42 k.p.a. Mając powyższe na uwadze, w ocenie Sądu, w rozpatrywanej sprawie nie sposób było uznać, aby dokonano prawidłowego doręczenia skarżącemu decyzji w przedmiocie solidarnej odpowiedzialności członka organu zarządzającego Stowarzyszeniem S. z siedzibą we W. za zobowiązanie wynikające z decyzji Dyrektora Wojewódzkiego Urzędu Pracy we Wrocławiu z dnia 12 czerwca 2012 r. (nr 3/2012) w trybie art. 44 k.p.a. To z kolei doprowadziło Sąd do przekonania, że zaskarżona odwołaniem strony decyzja organu z dnia 13 grudnia 2019 r. (nr 9/POKL/2019) nie została wprowadzona do obrotu prawnego. Choć nie budzi wątpliwości, że ustalony w oparciu o akta rejestrowe Stowarzyszenia Senatorów z siedzibą we Wrocławiu, którego skarżący był członkiem zarządu, a także zaświadczenie Prezydenta Wrocławia z dnia 31 grudnia 2018 r. adres zameldowania strony był tym, na który organ przekazywał korespondencję w sprawie, w tym rzeczoną decyzję, to jednak nie sposób pominąć faktu, iż uzyskane w ten sposób dane adresowe skarżącego pochodziły sprzed okresu wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie solidarnej odpowiedzialności skarżącego. Z akt administracyjnych wynika, że kwerenda akt rejestrowych nastąpiła w dniu 14 grudnia 2018 r. i dotyczyła przede wszystkim informacji wynikających z wykazu organów Stowarzyszenia S. datowanego na dzień 31 marca 2003 r., a także bliżej nieokreślonego pisma datowanego na dzień 27 lutego 2017 r. Z kolei wspomniane zaświadczenie Prezydenta Wrocławia o adresie zameldowania skarżącego było aktualne na dzień 31 grudnia 2018 r. Tymczasem z załączonego do skargi zaświadczenia Burmistrza Miasta i Gminy Kąty Wrocławskiego z dnia 4 listopada 2021 r. wynika z kolei, że skarżący począwszy od dnia 25 lipca 2019 r. jest zameldowany na pobyt stały w miejscowości K. pod adresem "ul. [...]/[...]", w której – jak oświadczył – zamieszkuje już od 2017 r.. Skoro więc postępowania administracyjnego w sprawie solidarnej odpowiedzialności skarżącego zostało wszczęte kilka miesięcy później na skutek zawiadomienia organu z dnia 14 listopada 2019 r., to w dacie tej skarżący dopełnił już obowiązku meldunkowego, ujawniając swój aktualny adres zamieszkania w odpowiednim rejestrze publicznym. W ocenie Sądu, w tak opisanych okolicznościach faktycznych sprawy, nie sposób było uznać, aby organ dołożył należytej staranności w ustaleniu adresu zamieszkania skarżącego, a jedynie w takiej sytuacji uzasadnione byłoby rozważanie uznania spornego doręczenia w postępowaniu administracyjnym za prawidłowe. Organ bezpośrednio przed wszczęciem postępowania nie podejmował czynności zmierzających do ustalenia adresu zamieszkania skarżącego, które zdaniem Sądu – a co wynika z sekwencji opisanych wyżej zdarzeń – skutecznie podważyłyby zasadność dokonywanych doręczeń pod adresem we W. przy "ul. [...]". Z tego też powodu dokonywane w postępowaniu doręczenia były wadliwe. W konsekwencji sytuacji ustalenia, że adres, pod który organ kierował korespondencję do skarżącego, nie jest adresem jego zamieszkania, przesyłka tego organu - zawierająca decyzję - wysłana na ten adres, nie może być uznana za skutecznie doręczoną w oparciu o art. 44 k.p.a. (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 marca 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 2209/20; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 lutego 2012 r., sygn. akt I OSK 270/12; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 6 listopada 2019 r., sygn. akt II SA/Kr 744/19; postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 listopada 2020 r., sygn. akt II OZ 557/20). Końcowo Sąd wskazuje także, że organ nie był właściwy do orzekania w przedmiocie uchybienia terminu do wniesienia odwołania, albowiem treść art. 134 k.p.a. przenosi kompetencję w tym zakresie na organ odwoławczy, którym Dyrektora Wojewódzkiego Urzędu Pracy we Wrocławiu w niniejszej sprawie nie jest. Już samo to prowadziło to wadliwości zaskarżonego postanowienia. Wobec braku skutecznego doręczenia skarżącemu decyzji z dnia 13 grudnia 2019 r. (nr 9/POKL/2019) w przedmiocie solidarnej odpowiedzialności członka organu zarządzającego Stowarzyszeniem S. z siedzibą we W. za zobowiązanie wynikające z decyzji Dyrektora Wojewódzkiego Urzędu Pracy we Wrocławiu z dnia 12 czerwca 2012 r. (nr 3/2012), nie rozpoczął biegu termin do złożenia odwołania. Wobec tego stwierdzić należy, że zaskarżone postanowienie organu zostało wydane z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego mających wpływ na jego treść, tj. art. 134, k.p.a. oraz art. 7, art. 8, art. 9 oraz art. 44 k.p.a. Rozpoznając sprawę ponownie organ będzie miał na uwadze powyższe wskazania Sądu, sprowadzające się do konieczności doręczenia ww. decyzji organu na aktualny adres zamieszkania skarżącego, w następstwie czego rozpocznie bieg termin na złożenie odwołania. Mając na uwadze okoliczności i powody wskazane w treści niniejszego uzasadnienia, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji. O kosztach Sąd orzekł w oparciu o art. 200 p.p.s.a., uwzględniając wysokość wpisu od skargi w kwocie 100 zł.