III SA/Po 453/26

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Monika Świerczak Sędzia WSA Katarzyna Witkowicz-Grochowska (spr.) Sędzia WSA Wojciech Rowiński Protokolant starszy sekretarz sądowy Iwona Maciak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 czerwca 2026 r. sprawy ze skargi A. S. na uchwałę Rady Gminy Rokietnica z dnia 26 sierpnia 2019 r. nr XIII/97/2019 w sprawie: uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w miejscowości: Pawłowice rejon ul. Pawłowickiej do Zachodniej Obwodnicy Poznania w miejscowości Sobota i do południowo-wschodniej granicy administracyjnej gminy Rokietnica oddala skargę w całości.

A. S. zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu uchwałę nr XIII/97/2019 Rady Gminy Rokietnica z dnia 26 sierpnia 2019 roku w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miejscowości: Pawłowice rejon ul. Pawłowickiej do Zachodniej Obwodnicy Poznania miejscowości Sobota i do południowo-wschodniej granicy administracyjnej gminy Rokietnica (dalej "Uchwała") w zakresie w jakim działki numer 96/62 i 96/63, obr. Pawłowice, gmina Rokietnica (identyfikator 302113_2.0008.96/62 i 302113_2.0008.96/63) są przeznaczone w zaskarżonej uchwale pod tereny rolnicze z zakazem lokalizacji budynków, oznaczone symbolem "R". Zaskarżonej uchwale zarzucił naruszenie: 1. art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 z późn. zm., dalej: "Konstytucja RP") poprzez naruszenie zasady proporcjonalności w sposób niewspółmierny do celu, co doprowadziło pośrednio do naruszenia także art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tj. Dz.U. z 2024 r., poz. 1130 ze zm., dalej: "u.p.z.p") w zw. z art. 8 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. 2024 r., poz. 572 ze zm., dalej: "k.p.a.") bowiem procedura planistyczna, doprowadziła do uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla nieruchomości skarżącego, poprzez objęcie jej w Uchwale ustaleniem R z zakazem jakiejkolwiek zabudowy dla nieruchomości objętych tym ustaleniem bez wskazania jakiegokolwiek celu publicznego, dla którego zasadność ma wprowadzenie powyższego ograniczenia z jednoczesnym ograniczeniem prawa własności; 2. art. 64 ust. 2 i 3 w zw. z art. 31 ust. 3 w zw. z art. 2 Konstytucji RP polegające na bezzasadnym ustanowieniu dla całego obszaru nieruchomości skarżącego całkowitego zakazu lokalizacji jakichkolwiek budynków (mieszkalnych, gospodarczych, inwentarskich) w ramach zabudowy, co stanowi nadmierną i nieuzasadnioną ingerencję w prawo własności nieruchomości objętych planem, dla których ustalono niekorzystne przeznaczenie wyłącznie pod tereny rolnicze, naruszające istotę prawa własności; 3. art. 3 ust. 1, art. 4 ust. 1 oraz art. 6 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 64 ust. 2 i 3 oraz art. 32 ust. 1 i 2 w zw. z art. 2 Konstytucji RP poprzez nieuzasadnione, naruszające zasadę równego traktowania obywateli przez władze publiczne, zróżnicowanie sytuacji prawnej właścicieli podobnych nieruchomości w Gminie Rokietnica poprzez ustalenie dla nieruchomości stanowiącej własność skarżącego całkowitego zakazu zabudowy w porównaniu do nieruchomości nieobjętych planem, co stanowi wyraz nadużywania przez gminę władztwa planistycznego oraz dyskryminowania rzeczywistych potrzeb właścicieli gruntów, w sytuacji, w której przyjęte rozwiązanie planistyczne tj. zakaz lokalizacji budynków na terenach objętych Planem nie jest jedynym możliwym w danych warunkach. Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały oraz o rozstrzygniecie o kosztach postępowania. W uzasadnieniu skargi, w pierwszej kolejności Skarżący legitymację do wniesienia skargi wykazywał powołując się na własność działek nr 96/62 i 96/63 obręb Pawłowice, objętych miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Następnie Skarżący podnosił, że żaden cel publiczny nie uzasadnia pozbawienia właściciela możliwości zabudowy całości działek. Powołana przez organ konieczność objęcia ochroną gruntów rolnych na podstawie ustawy z 03 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych nie jest podstawą do wprowadzenia zakazu zabudowy. Z treści ustawy nie wynika, aby ochrona gruntów rolnych następowania poprzez zakaz zabudowy. Działanie organu stanowi zatem nadużycie władztwa planistycznego, sprzecznie z art. 6 u.p.z.p. oraz zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa (art. 8 k.p.a.). Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych Skarżący wskazał, że zaskarżona uchwała została podjęta z przekroczeniem zasad władztwa planistycznego, podstawowych zasad postępowania administracyjnego oraz praw chronionych przez Konstytucję. Do skargi Skarżący dołączył aktualny wydruk z elektronicznej księgi wieczystej nieruchomości, z której wynika, że działka nr 96/62 w zakresie sposobu korzystania oznaczona została symbolem dr – drogi, działka 96/63 – symbolem R – grunty orne. W dziale II księgi wpisany jest A. S. jako właściciel nieruchomości. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy Rokietnica wniosła o jej oddalenie jako bezzasadnej i zasądzenie od skażanego kosztów procesu według norm przepisanych. Gmina motywowała, że działki nr 96/62 i 96/63 obręb Pawłowice zostały wydzielone na skutek kolejnych podziałów ewidencyjnych z działki nr 96/12. W 2024 r. doszło do przeniesienia własności działki nr 96/62 na mocy decyzji Starosty Poznańskiego nr 21/2024 z dnia 20 maja 2024 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej na Gminę Rokietnica i zmiany na użytek drogowy - dr, co miało miejsce za odszkodowaniem ustalonym przez Starostę Poznańskiego decyzją nr GN.683.117.2024.GN.N. z dnia 29.10.2024. Przedmiotowe odszkodowanie zostało wypłacone na rzecz dotychczasowego właściciela w 2024 roku. W tym zakresie Skarżący nie posiada legitymacji do wytaczania skargi. Dokumentem planistycznym obowiązującym w analizowanym okresie jest Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Gminy Rokietnica przyjęte Uchwałą Nr XI/72/2011 Rady Gminy Rokietnica z dnia 27 czerwca 2011 r. ze zmianami (dalej Studium). Dla działki nr 96/12 w Studium określone zostało przeznaczenie oznaczone symbolem RP4 - grunty orne z zakazem zabudowy leżące na terenie obszaru specjalnej ochrony ptaków NATURA 2000 i / lub na terenie Pawłowicko-Sobockiego Obszaru Chronionego Krajobrazu. Nadto, ustalenia dla działki nr 96/15 obejmują tereny rolnicze. Na rysunku wskazano przebieg rurociągów naftowych wysokiego ciśnienia dn 500 i dn 800 wraz ze strefami bezpieczeństwa oraz napowietrznych linii 15 kV wraz z granicami pasów technologicznych na których obowiązują ograniczenia użytkowania i zagospodarowania terenu oraz strefy ochrony konserwatorskiej. Gmina stwierdziła, że przeznaczenie w planie miejscowym działek o nr ewid. 96/62 i 96/63 (na etapie odpracowania obowiązującego planu dz. nr 96/15) obręb Pawłowice nie może naruszać ustaleń Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Rokietnica, uchwalonego uchwałą Nr XI/72/2011 Rady Gminy Rokietnica z dnia 27 czerwca 2011 r. ze zmianami. Konieczność stwierdzenia przez Radę Gminy braku naruszeń przeznaczenia terenów w planie miejscowym z ustaleniami Studium wynika z regulacji art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2018 r., poz. 1945 z późn. zm.). Zgodnie z ustaleniami Studium dla terenów RP4 możliwe jest wprowadzenie na tym terenie następujących przeznaczeń: • R - co należy rozumieć jako teren rolniczy o dowolnym przeznaczeniu, z zakazem zabudowy, • RP - co należy rozumieć jako teren upraw polowych, • RO - co należy rozumieć jako teren upraw ogrodniczych, występujący jedynie w powiązaniu z innymi objaśnieniami, • RL- co należy rozumieć jako łąki, • RI - co należy rozumieć jako teren urządzeń polowych obsługujących uprawy polowe, w tym urządzenia melioracyjne. Co istotne, wskazane powyżej przeznaczenia terenu nie występują jako łączne przeznaczenie terenów, tym samym organ odpowiedzialny za opracowanie projektu planu może wskazać wyłączenie jedno przeznaczenie dopuszczone w Studium. W obowiązującym planie teren działek nr 96/62 i 96/63 (wcześniej działki nr 96/15), obręb Pawłowice przeznaczony został jako tereny rolne z przeznaczeniem pod uprawy rolnicze, ogrodnicze i sadownicze, co nie narusza ustaleń Studium. Organ motywował, że Wójt Gminy Rokietnica zobowiązany był przepisami obowiązującej od 2003 r. ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, m.in. art. 10 i art. 15 dotyczących zakresu Studium i planu miejscowego, do uwzględnienia faktów wynikających m.in. z analiz urbanistycznych, aktów prawa wyższego rzędu dotyczących kształtowania ładu przestrzennego, ochrony terenów cennych przyrodniczo i kulturowo oraz ograniczeń wynikających ze szczególnych warunków zagospodarowania terenu m.in. występowania sieci infrastruktury technicznej. Miejscowość Pawłowice położona jest bardzo blisko Samicy Kierskiej i całego kompleksu zieleni i wód otwartych z nią związanych i stanowi otulinę jej cennych zasobów przyrodniczych, objętych ochroną na mocy Uchwały Nr XXIII/232/2000 Rady Gminy Rokietnica z dnia 19 maja 2000 r. w sprawie utworzenia Obszaru Chronionego Krajobrazu w ciągu ekologicznym Samicy Kierskiej - gmina Rokietnica, ogłoszonej w Dz. Urz. Województwa Wielkopolskiego z dnia 16.06.2000 r. Nr 42, poz.497. Uchwała ta obowiązywała na etapie opracowania planu, zastąpiona została Uchwałą nr XXXVIII/732/22 Sejmiku Województwa Wielkopolskiego z dnia 31 stycznia 2022 r. w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu Dolina Samicy Kierskiej, ogłoszoną w Dz. Urz. Województwa Wielkopolskiego z dnia 4.02.2022 r., poz. 1142, która obowiązuje do dnia dzisiejszego. W bezpośrednim sąsiedztwie analizowanych terenów występują również tereny dla których Rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 12.01. 2011 r. ustanowiono specjalny obszar ochrony ptaków " Dolina Samicy" (kod obszaru PLB300013). Ochrona terenów wyróżniających się krajobrazowo, o zróżnicowanych ekosystemach i cennych wartościach przyrodniczych, położonych w korytarzu ekologicznym Samicy Kierskiej podtrzymana została w audycie krajobrazowym Województwa Wielkopolskiego, przyjętym Uchwałą Nr LI/1000/23 z 27 marca 2023 roku w sprawie: uchwalenia Audytu krajobrazowego województwa wielkopolskiego. Rekomendacje i wnioski dotyczące kierunków i zasad kształtowania zabudowy, zagospodarowania i użytkowania terenów zawarte w audycie wskazują na m.in.: - ograniczanie intensywnej urbanizacji i intensywnego rolnictwa, - ograniczanie przekształcania terenów rolnych i leśnych, - możliwość lokalizowania nowej zabudowy w ramach uzupełnienia lub kontynuacji zainwestowania. Wobec powyższych wytycznych Studium ustala jako uzasadnione wytyczenie kierunków zagospodarowania oparte o ideę konsolidacji przestrzennej i restrykcji ekspansji, w ramach której realizowane będą m.in. następujące przekształcenia: - wprowadzenie restrykcji związanych z prawem zabudowy na terenach okolicznych dla zapewnienia wiejskiego charakteru oraz walorów krajobrazowych i ciągłości powiązań przyrodniczych (ciągi ekologiczne krajobrazu otwartego), - zapewnienie poprawy jakościowej walorów przestrzennych dostępnych obszarów w ramach rdzenia osadniczego, - wprowadzenie dwóch kompleksów terenowych - rdzenia osadniczego oraz strategicznej rezerwy terenowej (SRT), w ramach zamkniętego obwodu ograniczającego rozprzestrzenianie się zabudowy, którą przewidziano w pierwszej kolejności do uruchomienia na cele pozarolnicze w sąsiedztwem zwartej zabudowy i głównego układu komunikacyjnego. Analizowane działki nr 96/62 i 96/63 położone są poza granicą rdzenia osadniczego oraz poza strefą strategicznej rezerwy terenowej. Ponadto przez działkę przebiegają zarówno przesyłowe jak i dystrybucyjne sieci infrastruktury technicznej a we wschodniej części działki występuje grunt III klasy bonitacyjnej wymagający uzyskania zgody Ministra Rolnictwa właściwego do spraw rolnictwa w tym ochrony gruntów rolnych wysokich klas bonitacyjnych. Organ podkreślił, że Skarżący nabył działkę pod ustaleniami obowiązującego Studium o kierunku gruntów ornych z zakazem zabudowy. Analiza stanu rzeczywistego nieruchomości wykazała, że działka o nr ewid. 96/63 obręb Pawłowice w dokumentach planistycznych obowiązujących do dnia wejścia w życie planu miejscowego (będącego przedmiotem skargi) była (i jest) w rzeczywistym użytkowaniu rolniczym jako grunt orny. Dodatkowo w toku prowadzonej procedury planistycznej Skarżący nie przedstawił dokumentów formalnych (np.: pozwoleń, koncesji, decyzji administracyjnych), z których jednoznacznie wynikałoby prawo Skarżącego do innych niż rolniczej formy użytkowania terenu. Działki położone są poza zwartą strukturą wsi Pawłowice, w sąsiedztwie terenów otwartych o wysokich walorach przyrodniczych w skali gminy i jako obszaru węzłowego (o randze krajowej) systemu przyrodniczego województwa wielkopolskiego, dla których ustalono ochronę i zakaz zabudowy w obowiązujących na terenie gminy miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego. Ze względu na swój charakter dolina Samicy i jej otulina wskazana została w Studium jako priorytetowa do objęcia ochroną poprzez opracowanie planów miejscowych w dolinie i w sąsiedztwie ze względu na cenny rezerwuar zasobów przyrodniczych, dla których uchwalono od 2012 r. kolejne wskazane przez organ plany miejscowe. Podsumowując, Gmina wskazała na rekomendacje i wnioski dotyczące zadań mających na celu zachowanie dotychczasowego stanu lub doprowadzenie do stanu pożądanego, adekwatnie do charakterystyki, wartości i zagrożeń zidentyfikowanych, dla możliwości zachowania wartości danego obszaru w zakresie konieczności podejmowania działań mających na celu utrzymanie dotychczasowej funkcji danego krajobrazu, w tym funkcji korytarzy ekologicznych. Z oświadczenia Wójta Gminy wynika, że skarga w niniejszej sprawie jest pierwszą skargą do sądu administracyjnego, również Wojewoda Wielkopolski nie wydał rozstrzygnięcia nadzorczego odnoszącego się do zaskarżonej uchwały. Na rozprawie przed WSA w Poznaniu w dniu 17 czerwca 2026 r. stawił się pełnomocnik Skarżącego, który wnosił i wywodził jak w skardze. Sprecyzował, że tytuł prawny do złożenia skargi wywodzi z tego, że Skarżący wciąż jest wpisany jak właściciel działki nr 96/62 w księdze wieczystej dotyczącej tej działki. Jednocześnie potwierdza, że w księdze wieczystej wpisany jest użytek drogowy tej działki oznaczony symbolem dr, natomiast w jego ocenie przeznaczenie działki w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego nie uległo zmianie i ma charakter rolny. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, zważył co następuje. Skarga okazała się niezasadna. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r, poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – odpowiednio: ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego obowiązującego w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r. poz. 143, w skrócie "P.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Kryterium legalności umożliwia sądowi administracyjnemu uwzględniającemu skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 P.p.s.a., stwierdzenie nieważności tej uchwały w całości lub w części albo stwierdzenie, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 P.p.s.a.). Nadto, Sąd wskazuje, że zgodnie z art. 133 § 1 P.p.s.a. wydaje wyrok na podstawie akt sprawy, przez które rozumieć należy przedstawione Sądowi akta planistyczne oraz akta sądowe. Przedmiotem zaskarżania w niniejszej sprawie jest uchwała nr XIII/97/2019 Rady Gminy Rokietnica z dnia 26 sierpnia 2019 roku w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miejscowości: Pawłowice rejon ul. Pawłowickiej do Zachodniej Obwodnicy Poznania miejscowości Sobota i do południowo-wschodniej granicy administracyjnej gminy Rokietnica (Dz. Urz. Woj. Wlkp. z 2019 r., poz. 7844, dalej: "Uchwała"). Nie ulega wątpliwości, że zaskarżona Uchwała, jako podjęta w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego, co wynika wyraźnie w treści przepisu art. 14 ust. 8 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2018 r. poz. 1945 ze zm., w brzmieniu obowiązującym na dzień podjęcia zaskarżonej Uchwały, dalej "u.p.z.p."). Tym samym bez wątpienia należy ona do kategorii aktów zaskarżalnych do sądu administracyjnego, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 P.p.s.a. Przedmiotowa Uchwała w istocie została zaskarżona jedynie w części, w zakresie w jakim działki nr 96/62 i 96/62 obręb Pawłowice, gm. Rokietnica są przeznaczone w zaskarżonej uchwale pod tereny rolnicze z zakazem lokalizacji budynków, oznaczone symbolem "R". Wobec tego Sąd uznał, że przedmiot zaskarżenia w niniejszym postępowaniu sądowym – zainicjowanym skargą A. S. z 06 marca 2026 r. – stanowi Uchwała w części obejmującej teren oznaczony symbolem R w granicach działek ewidencyjnych nr 96/62 i nr 96/63. W konsekwencji tylko w tej części – mieszczącej się w granicach naruszenia interesu prawnego Skarżącego, będącego właścicielem działek nr 96/62 i nr 96/63 – Sąd był władny poddać zaskarżoną Uchwałę kontroli sądowoadministracyjnej w niniejszym postępowaniu. W świetle art. 101 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2026 r. poz. 662, dalej "u.s.g.") legitymacja do wniesienia skargi na miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego do sądu administracyjnego przysługuje nie temu, kto ma w tym interes prawny, ale temu, czyj interes prawny został naruszony skarżonym rozstrzygnięciem (zob. wyrok NSA z 03.09.2004 r., OSK 476/04, ONSAiWSA 2005, nr 1, poz. 2). Naruszenie interesu prawnego wnoszącego skargę musi mieć przy tym charakter bezpośredni, zindywidualizowany, obiektywny i realny. Uchwała, czy też konkretne jej postanowienia, muszą więc naruszać rzeczywiście istniejący w dacie podejmowania uchwały interes prawny skarżącego. Wskazać należy, iż w wyroku z 04 listopada 2003 r. (SK 30/02, OTK-A 2003, nr 8, poz. 4) Trybunał Konstytucyjny zauważył, że skarga na podstawie art. 101 u.s.g. nie ma charakteru actio popularis, a zatem do jej wniesienia nie legitymuje sama ewentualna sprzeczność zaskarżonej uchwały z prawem. Podstawą zaskarżenia jest bowiem równocześnie naruszenie konkretnie rozumianych interesów lub uprawnień konkretnego obywatela, ewentualnie innego podmiotu, który jest mieszkańcem danej gminy lub jest z tą gminą w inny sposób prawnie związany. W związku z powyższym nie ulega wątpliwości, że każdy skarżący składając skargę w trybie art. 101 u.s.g. musi wykazać, iż w konkretnym wypadku istnieje związek pomiędzy jego własną, prawnie gwarantowaną (a nie wyłącznie faktyczną) sytuacją, a zaskarżoną przezeń uchwałą, polegający na tym, że uchwała narusza (pozbawia lub ogranicza) jego interes prawny lub uprawnienie jako indywidualnego podmiotu, albo jako członka określonej wspólnoty samorządowej. W świetle powyższego, w niniejszej sprawie Skarżący, w ocenie Sądu, dysponował legitymacją procesową do wniesienia skargi na Uchwałę w zakresie należących do niego działek. Co do zasady interesem prawnym do zaskarżenia uchwały w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego legitymują się właściciele działek położnych na terenie objętym danym planem miejscowym, skoro jego ustalenia bezpośrednio oddziałują na prawa i obowiązki właścicieli tych działek, zwłaszcza w zakresie wynikającego z planu miejscowego ograniczenia co do jej zagospodarowania. W ocenie Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę, Skarżący wykazał, że jest właścicielem działek nr 96/62 i nr 96/63 objętych miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego przyjętym zaskarżoną Uchwałą. W ocenie Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę skarga była zatem dopuszczalna. Uznając natomiast materialnoprawną legitymację Skarżącego do kwestionowania postanowień przedmiotowej Uchwały wskazać należy, że w przypadku rozpatrywania skargi złożonej na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. wojewódzki sąd administracyjny, kontrolując zaskarżony akt w zakresie zasad i trybu jego sporządzenia, czyni to więc zasadniczo w granicach wyznaczonych naruszeniem indywidualnego interesu prawnego Skarżącego. Oceny, czy uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest obarczony wadą skutkującą stwierdzeniem jego nieważności chociażby w części na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a., dokonuje się na gruncie art. 28 ust. 1 u.p.z.p., w myśl którego istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Przesłanki nieważności uchwały organu gminy określa art. 91 u.s.g. Zgodnie z art. 91 ust. 1 i ust. 4 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne, a w przypadku nieistotnego naruszenia prawa nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. Ustawodawca wskazał w ten sposób, że podstawą stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy są istotne naruszenia prawa, przy czym powołana regulacja nie typizuje takich istotnych naruszeń prawa, podobnie jak nie charakteryzuje nieistotnych naruszeń prawa, które ustawodawca uwzględnił w art. 91 ust. 4 u.s.g., sankcjonując w odmienny niż stwierdzenie nieważności sposób tę kategorię wadliwości wymienionych aktów organu gminy. Pomimo, iż przepisy prawa nie zawierają taksatywnego wyliczenia wadliwości aktu prawa miejscowego, to wypracowane w omawianym zakresie poglądy nauki i judykatury pozwoliły ustalić pewien katalog istotnych naruszeń prawa, skutkujących stwierdzeniem nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. Do tych "kwalifikowanych" naruszeń zalicza się: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy prawnej do podjęcia określonego rodzaju uchwały, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą jej podjęcia, naruszenie procedury podjęcia uchwały. Akceptując prezentowane dotychczas w tym przedmiocie poglądy (np. wyrok NSA z dnia 24 marca 1992r. sygn. akt II SA/Wr 96/92, publ. OSP z. 7-8 z 1993 r. poz. 148), Sąd rozpoznając niniejszą sprawę przeprowadził ocenę w ramach powyżej określonych przesłanek istotnego naruszenia prawa. Jak wspomniano, zgodnie z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Przepis art. 28 ust. 1 u.p.z.p. ustanowił więc dwie podstawowe przesłanki zgodności z przepisami prawa uchwały o miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego: - po pierwsze przesłankę materialnoprawną, a mianowicie uwzględnienie zasad sporządzania planu miejscowego, - po drugie, przesłankę formalnoprawną, a mianowicie zachowanie procedury sporządzenia planu i właściwości organu. Wskazać należy, że niniejsza Uchwała nie była uprzednio przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu. W związku z rozpoznaniem przedmiotowej skargi, WSA w Poznaniu nie dopatrzył się naruszenia procedury sporządzania planu w odniesieniu do interesu prawnego Skarżącego. Takich też zarzutów nie podniósł Skarżący. Procedura planistyczna przeprowadzona dla przedmiotowego planu cechowała się jawnością i przejrzystością na wszystkich etapach prac. Prace dotyczące miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego prowadzone były w trybie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz zgodnie z przepisami odrębnymi (art. 17 u.p.z.p.). Przechodząc, w niniejszej sprawie, do oceny zasadności zarzutów skargi dotyczących zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wskazać należy, że w zaskarżonym planie zagospodarowania przestrzennego dla działek nr 96/62 i nr 96/63, położonych w obrębie Pawłowice ustalono przeznaczenie dla terenów rolniczych, oznaczonych na rysunku planu symbolem "R" (§ 4 pkt 2 Uchwały). Potwierdziły to wyjaśnienia organu zawarte w aktach sądowych (k. 60-67). W zakresie szczególnych warunków zagospodarowania terenów i ograniczeń w ich użytkowaniu, w tym zakazu zabudowy Rada ustaliła zakaz lokalizacji budynków na trenerach R, RO, rWS, WS, ZL, KDW, KDD (§ 11 pkt 1 Uchwały). W zakresie szczegółowych parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania na terenach oznaczonych symbolem "R" Rada ustaliła: 1. przeznaczenie pod uprany rolnicze, ogrodnicze i sadownicze: 2. dopuszcza się: sieci i urządzenia infrastruktury technicznej, dojazdy do pól, zieleń śródpolną, zbiorniki retencyjne, deszczownie, urządzenia melioracji wodnych, płyty gnojne; 3. powierzchnię biologicznie czynną działki budowlanej, nie mniejszą niż 95 %; 4. dopuszcza się przebudowę i rozbudowę istniejących sieci infrastruktury technicznej. W uzasadnieniu do Uchwały Rada wskazała, że teren objęty planem zlokalizowany jest w wschodniej części gminy Rokietnica, o powierzchni około 440 ha. Teren ten głównie stanowią łąki, pastwiska, pola uprawne, nieużytki i lasy oraz w niewielkim fragmencie zabudowę zagrodową. Teren objęty planem stanowiący głównie łąki, pastwiska, pola uprawne, nieużytki i lasy w projekcie planu zostaną utrzymane. Na terenie planu zlokalizowane jest jedno gospodarstwo rolne. Wobec powyższego określone w planie dopuszczalne przeznaczenia oraz zasady zagospodarowania nie wpłyną na dotychczasowe walory architektoniczne i krajobrazowe otoczenia. Dalej Gmina argumentowała, że ustalenia planu uwzględniają środowiskowe uwarunkowania przedmiotowego terenu. Obszar objęty planem zlokalizowany jest częściowo na obszarze specjalnej ochrony ptaków NATURA 2000 Dolina Samicy PLB3000013 oraz na obszarze Pawłowicko-Sobockiego Obszaru Chronionego Krajobrazu, dla którego obowiązują ustalenia i ograniczenia, zgodnie z przepisami odrębnymi. Ustalenia planu uwzględniają obowiązki i ograniczenia wynikające z położenia w granicach ww. terenów. Ponadto nie przewidziano zmiany dotychczasowej funkcji dla terenów prawnie chronionych. Zdaniem Sądu sposób sformułowania żądania w skardze świadczy o tym, że Skarżący domagał się wyeliminowania wszelkich postanowień miejscowego planu dotyczących działek nr 96/62 i nr 96/63. Przy czym, z treści zarzutów i uzasadnienia skargi wynika, że Skarżący kwestionował głównie zakaz zabudowy na terenach oznaczonych symbolem R, o jakim mowa w § 11 pkt 1 Uchwały. Zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz przywołaną podstawą prawną, zatem w tak wyznaczonych granicach sprawy Sąd przystąpił do oceny zasadności zarzutów skargi i uznał, że nie zasługują one na uwzględnienie. Jedną z podstawowych zasad sporządzania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego jest przestrzeganie zgodności treści tego planu ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego (por. wyrok NSA z dnia 7 maja 2008 r., sygn. akt II OSK 114/08, LEX nr 497581). Obowiązek nienaruszania ustaleń studium postanowieniami planu wynika z art. 15 ust. 1 i art. 20 ust. 1 u.p.z.p. Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Gminy Rokietnica w niniejszej sprawie przyjęto uchwałą Nr XI/72/2011 Rady Gminy Rokietnica z dnia 27 czerwca 2011 r. ze zmianami, dalej "Studium", przy czym późniejsze zmiany Studium nie dotyczą analizowanego terenu. Z kolei przepis art. 3 ust. 1 u.p.z.p. ustanawia zasadę władztwa planistycznego gminy. Władztwo planistyczne jest kompetencją gminy do samodzielnego i zgodnego z jej interesami kształtowania polityki przestrzennej. Obejmuje ono samodzielne ustalenie przez gminę przeznaczenia terenów, rozmieszczenia inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy. Jednocześnie, Sąd rozpoznający niniejszą sprawę, miał na uwadze, że przepis art. 3 ust. 1 u.p.z.p. nie może stanowić legitymacji do nieograniczonej swobody w działaniach planistycznych, bowiem gminy w tych czynnościach są zobligowane do uwzględniania obowiązujących przepisów prawa w ramach nadrzędnej dyrektywy, sformułowanej w art. 7 Konstytucji RP (zob. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 12 maja 2010r., sygn. akt II SA/Wr 144/10, dostępne www.orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej "CBOSA"). Ustalenia planu mogą ograniczać własność i takie regulacje nie stanową naruszenia prawa, o ile dzieje się to z poszanowaniem prawa, w tym chronionych wartości konstytucyjnych – również z uwzględnieniem zasady proporcjonalności. Ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują wraz z innymi przepisami prawa sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Zgodnie z art. 6 ust. 2 u.p.z.p., każdy posiada prawo – w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego - do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny oraz ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób. W judykaturze przyjmuje się, że każda regulacja zawarta w planie miejscowym wprowadzająca zakaz określonego wykorzystania nieruchomości, do której przysługuje tytuł prawny w postaci prawa własności lub prowadząca w inny sposób do ograniczenia możliwości korzystania z niej, której właściciel musi się wbrew własnej woli podporządkować, prowadzi do naruszenia prawa własności (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 kwietnia 2008 r., sygn. akt II OSK 17/08, LEX nr 470949). Przy takim rozumieniu władztwa planistycznego ustalenia więc wymaga, jakie przeznaczenie miał teren przed uchwaleniem planu bądź jego zmianą, w dalszej kolejności wskazania, jakie teren ten ma przeznaczenie w uchwalonym planie i wreszcie wykazania, że dokonana zmiana nie tylko stanowi ingerencję w prawo własności, ale pogarsza sytuację właściciela w porównaniu do stanu poprzedniego, sprzed uchwalenia planu lub jego zmiany. O przekroczeniu władztwa planistycznego można mówić dopiero wtedy, gdy działanie gminy jest dowolne i nieuzasadnione. Jeżeli organy planistyczne gminy działają na podstawie i w ramach obowiązującego prawa, a samo uwzględnienie interesu indywidualnego byłoby sprzeczne z interesem publicznym lub chronioną przez ustawodawcę wartością wysoko cenioną, to nie można im zarzucić bezprawności działania, chociażby organy te nie uwzględniły złożonych w trakcie postępowania wniosków lub uwag (por. wyrok NSA z dnia 6 marca 2018 r., sygn. II OSK 1189/16, CBOSA). Zgodnie z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 26 kwietnia 1995 r., sygn. akt K 11/94 (OTK 1995/1/12), w którym stwierdzono, że dla oceny, czy doszło do naruszenia zasady proporcjonalności konieczne jest udzielenie odpowiedzi na trzy pytania: 1) czy wprowadzona regulacja ustawodawcza jest w stanie doprowadzić do zamierzonych przez nią skutków; 2) czy regulacja ta jest niezbędna dla ochrony interesu publicznego, z którym jest powiązana, oraz 3) czy efekty wprowadzanej regulacji pozostają w proporcji do ciężarów nakładanych przez nią na obywatela. Należy stwierdzić, iż treść art. 31 ust. 3 Konstytucji nie daje podstaw do ustalenia generalnie kryteriów uszczegóławiających sposób korzystania z zasady proporcjonalności. Dopiero wskazanie praw i wolności, które mają być ograniczane w zestawieniu z prawami lub wolnościami chronionymi umożliwia ustalenie, czy przesłanki objęte tą zasadą są spełnione (por. wyrok NSA z dnia 30 lipca 2010 r., II OSK 1053/10, dostępne CBOSA). Sąd miał na uwadze jednolicie prezentowany w judykaturze pogląd, że w ujęciu systemowym zgodność między treścią studium, a treścią planu miejscowego winno się postrzegać jako kontynuację identyczności zasad zagospodarowania terenu ustalanych ogólnie w studium i podlegających sprecyzowaniu w planie miejscowym. Plan miejscowy ma jedynie doprecyzować te zasady i to w taki sposób, aby nie doprowadzić do ich zmiany lub istotnej modyfikacji. Chodzi o to, aby granice poszczególnych terenów określone w studium i później przyjęte w planie zagospodarowania przestrzennego, miały być jak najbardziej ze sobą zbieżne (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 czerwca 2014 r., sygn. akt II OSK 66/13, LEX nr 1519416). Nadto, studium, jako akt polityki wewnętrznej, ustala ogólne warunki zagospodarowania przestrzennego wytyczając kierunki dla planowania miejscowego. Jest to akt z założenia elastyczny, tworzący ramy dla opracowania planu miejscowego. Wskazując więc na konkretne funkcje terenów, kierunkuje planowanie miejscowe, które wyznaczonej funkcji powinno odpowiadać, przy czym stopień związania planu ustaleniami studium zależy w dużej mierze od brzmienia tych ustaleń. Wskazuje się, że "(...) choć ustawodawca zmienia sformułowania przesłanki badania zgodności postanowień planu miejscowego ze studium, określając je w art. 20 ust. 1 u.p.z.p. raz jako konieczność zapewnienia spójności, innym razem wskazując na konieczność zapewnienia nienaruszalności postanowień studium, to zawsze punktem wyjścia dla oceny zgodności planu ze studium będzie sposób ujęcia ustaleń w studium" (tak np. wyrok NSA z dnia 28 kwietnia 2014 r., II OSK 2992/14, CBOSA). Zgodność planu ze studium nie oznacza zatem bezrefleksyjnego powielania postanowień studium w projekcie planu. Studium wiąże bowiem organ planistyczny co do ogólnych wytycznych, założeń polityki przestrzennej gminy i tylko w tym zakresie postanowienia planu muszą pozostawać w zgodzie z założeniami studium. Stopień związania planów ustaleniami studium zależy w znaczącej mierze od brzmienia ustaleń studium, przy czym plan zagospodarowania przestrzennego ma stanowić uszczegółowienie postanowień zawartych w studium, a nie ich dowolną interpretację, czy całkowitą zmianę. Innymi słowy, ustalenia studium nie muszą być przeniesione (przekopiowane) wprost (bezpośrednio) do postanowień planu zagospodarowania przestrzennego (por. wyrok NSA z dnia 22 czerwca 2020 r., II OSK 43/20, Lex nr 3084976). Istotne jest zatem podkreślenie, że organ stanowiący gminy, jako twórca polityki przestrzennej gminy, dokonuje autointerpretacji uchwalonego przez siebie studium w zakresie oceny zgodności z nim projektu planu miejscowego. Stopień związania planów ustaleniami studium zależy zatem w dużym stopniu od brzmienia ustaleń studium. Jednym z założeń polityki przestrzennej gminy jest stopień związania planowania miejscowego przez ustalenia studium, który może być, w zależności od szczegółowości ustaleń studium - silniejszy lub słabszy" (zob. wyrok NSA z dnia 22 czerwca 2020 r., II OSK 35/20, Lex nr 3052136). Z drugiej strony, postanowień studium nie należy rozumieć także i w ten sposób, że brak regulacji dotyczącej zakazu zabudowy w studium skutkuje niemożnością przyjęcia zakazu zabudowy w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Jak wskazano powyżej studium wyznacza w sposób ogólny, ramowy sposób zagospodarowania terenów w gminie, które to postanowienia są następnie uszczegóławiane w bardziej konkretny sposób w poszczególnych planach w ramach zachowania w szczególności zasady władztwa planistycznego Gminy, proporcjonalności oraz zachowania równowagi interesu publicznego i indywidualnego wraz z ochroną prawa własności. Tak rozumiana korelacja między Studium a zaskarżonym planem miejscowym nie została w niniejszej sprawie – w ocenie Sądu – naruszona przez Gminę. Kwestionowane skargą postanowienia planu są spójne z ustaleniami Studium. Zgodnie ze Studium działki nr 96/62 i 96/63 znajdują się na terenie, dla którego głównym kierunkiem są grunty orne z zakazem zabudowy leżące na obszarze specjalnej ochrony ptaków NATURA 2000 i na terenie Pawłowicko-Sobockiego Obszaru Chronionego Krajobrazu lub też na postulowanym terenie do objęcia Mrowińskim Obszarem Chronionego Krajobrazu oznaczonym symbolem K-RP4. Dla terenów RP, to jest dla jego typów RP1, RP2, RP3 i RP4 określa się parametry zagospodarowania terenu polegające na nakazie wysokiego wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej – minimum 85 %, dopuszczeniu realizacji wewnętrznych dróg służących dojazdom do pól uprawnych – dróg nieutwardzonych, zabudowy siedliskowej na terenie RP1 w przypadku spełnienia uwarunkowań wynikających w przepisów odrębnych, sieci infrastruktury na terenach RP1 służących do obsługo wyżej wymienionych obiektów, a przede wszystkim określono zakaz realizacji zabudowy, z wyłączeniem terenów RP1, na których to terenach wskaźnik intensywności zabudowy nie powinien być wyższy niż 20 % oraz zakaz afiszów reklamowych. Dalej na str. 503 Studium Gmina wprowadziła limity obszarów zabudowy nazwanych rdzeniami osadniczymi wraz z warunkowo uruchamianymi terenami strategicznych rezerw terenowych SRT. Powiązano z powyższymi limitami zakaz zabudowy terenów rolniczych RP2, RP3 i RP4, na których dla zapewnienia racjonalnego wykorzystania zasobów przeznaczonych pod zabudowę, wielokrotnie przewyższających swoją chłonnością potrzeby ludnościowe Gminy nie tylko w perspektywie najbliższej dekady, wprowadzono także zakaz zabudowy siedliskowej – co ma pozwolić na utrzymanie zwartego charakteru wsi oraz przeciwdziałać zlewaniu się jednostek osadniczych. Dalej w Studium Gmina ustaliła, że na wskazanym terenie należy: - umożliwić dotychczasowe użytkowanie terenów zainwestowanych w kształcie usankcjonowanym dotychczas obowiązującymi zasadami zagospodarowania przestrzennego oraz wydanymi decyzjami administracyjnymi w kształcie niesprzecznym z ustaleniami Studium, - wprowadzić na wyżej wymienionych terenach istotne ograniczenia co do wprowadzania dodatkowych obiektów kubaturowych oraz budowli (str. 549 Studium), - wprowadzić zakaz zabudowy (z zabudową siedliskową włącznie) oraz zakaz grodzenia terenów o dotychczasowym przeznaczeniu rolniczym – oznaczonych w Studium jako K-RP4, - wprowadzić zakaz zabudowy na działkach wydzielonych z działek rolnych z myślą o realizacji zabudowy, o ile w dniu przystąpienia do sporządzenia rzeczonego planu miejscowego dla działki tej nie wydano decyzji administracyjnej sankcjonującej zabudowę (str. 549 Studium). Powyższe postanowienia Studium wskazują, zatem jasną argumentację i uzasadnienie dla prowadzonej przez Gminę polityki ochrony gruntów rolnych i przyrodniczo cennych. Wskazując nawet na zakaz jakiejkolwiek zabudowy. Ochrona gruntów rolnych i zachowanie ich dotychczasowego użytkowanie, a przede wszystkim ochrona krajobrazu i specjalnej strefy ochrony ptaków stanowi uzasadnienie dla wprowadzenia zakazu zabudowy opisanego w Studium w sposób kategoryczny i obligatoryjny. Treść Studium prowadzi do wniosku, że wprowadzenie tego zakazu ma być instrumentem ochrony gruntów rolnych i jednocześnie terenów cennych przyrodniczo. W tym miejscu podkreślić należy, że działki Skarżącego znajdują się na terenie Doliny Samicy Kierskiej i całego kompleksu zieleni i wód otwartych z nią związanych i stanowi otulinę jej cennych zasobów przyrodniczych, objętych ochroną na mocy Uchwały Nr XXIII/232/2000 Rady Gminy Rokietnica z dnia 19 maja 2000 r. w sprawie utworzenia Obszaru Chronionego Krajobrazu w ciągu ekologicznym Samicy Kierskiej - gmina Rokietnica, ogłoszonej w Dz. Urz. Województwa Wielkopolskiego z dnia 16 czerwca 2000 r. Nr 42, poz.497. Uchwała ta obowiązywała na etapie opracowania planu, zastąpiona została Uchwałą nr XXXVIII/732/22 Sejmiku Województwa Wielkopolskiego z dnia 31 stycznia 2022 r. w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu Dolina Samicy Kierskiej, ogłoszoną w Dz. Urz. Województwa Wielkopolskiego z dnia 4 lutego 2022 r., poz. 1142, która obowiązuje do dnia dzisiejszego. Nadto, w bezpośrednim sąsiedztwie analizowanych terenów występują również tereny, dla których Rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 12 stycznia 2011 r. ustanowiono specjalny obszar ochrony ptaków " Dolina Samicy" (kod obszaru PLB300013), obejmujący obszar 2.391,0 ha położony w województwie wielkopolskim na terenie gmin: Oborniki (1 190,6 ha), Rokietnica (805,0 ha), Suchy Las (366,1 ha) i miasto Poznań (29,3 ha). Dolina rzeki Samica Kierskiej jest także częścią regionalnego korytarza ekologicznego, który łączy się z korytarzem o znaczeniu krajowym – z rzeką Wartą – poza granicami Gminy. Ochrona terenów wyróżniających się krajobrazowo, o zróżnicowanych ekosystemach i cennych wartościach przyrodniczych, położonych w korytarzu ekologicznym Samicy Kierskiej podtrzymana została w audycie krajobrazowym Województwa Wielkopolskiego, przyjętym Uchwałą Nr LI/1000/23 z 27 marca 2023 roku w sprawie: uchwalenia Audytu krajobrazowego województwa wielkopolskiego. Zasadnie zatem podnosi Gmina, że działki Skarżącego znajdują się na terenach cennych krajobrazowo i przyrodniczo, co uzasadnia ograniczanie intensywnej urbanizacji i intensywnego rolnictwa, ograniczanie przekształcania terenów rolnych i leśnych oraz możliwość lokalizowania nowej zabudowy w ramach uzupełniania lub kontynuacji zainwestowania. Nadto, działki Skarżącego nie są objęte tzw. strategiczną rezerwą terenową (STR), znajdują się poza obszarami tzw. rdzenia osadniczego. Co istotne, wpisują się jednolity i zwarty obszar o przeznaczeniu i użytkowaniu rolniczym, posiadającym walory krajobrazowe i stanowią ciągłość powiązań przyrodniczych (ciągi ekologiczne krajobrazu otwartego). Nie sposób, zatem zarzucić Gminie, że nie wyważyła interesu publicznego z prywatnym dając pierwszeństwo publicznemu, co znajduje potwierdzenie w uzasadnieniu Uchwały i jaki całych zgromadzonych aktach planistycznych. Istotna jest również w niniejszej sprawie treść aktów zwianych z podjęciem zaskarżonej Uchwały. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Poznaniu w uzgodnieniu z 09 października 2017 r. podkreślał, że w prognozie oddziaływania na środowisko Gmina winna uwzględnić, że obszar objęty projektem planu położony jest częściowo w Pawłowicko-Sobockim Obszarze Chronionego Krajobrazy oraz na obszarze specjalnej ochrony ptaków Dolina Samicy PLB300013, zatem w prognozie winny być przedstawione rozwiązania mające na celu zapobieganie, ograniczanie lub kompensację negatywnych oddziaływań na cele ochrony ww. obszaru chronionego krajobrazu, na cele i przedmioty obszaru Natura 2000, jego integralność i spójność sieci. Nadleśniczy Nadleśnictwa Łopuchówko w piśmie z 20 września 2017 r. zgłosił, że grunty rolne zlokalizowane w bezpośrednim sąsiedztwie gruntów leśnych należy pozostawić w dotychczasowym użytkowaniu bez prawa zabudowy, a tereny rolne przeznaczone pod budownictwo i usługi należy lokalizować przy istniejących już pasach zabudowy oraz wzdłuż szlaków komunikacyjnych. W ostatecznej wersji Prognozy oddziaływania na środowisko z lutego 2018 r. wskazano, że jednym z celów sporządzenia planu jest ustalenie przeznaczenia terenów oraz określenie sposobów ich zagospodarowania, w tym dostosowanie funkcji, struktury i intensywności zagospodarowania do uwarunkowań środowiska przyrodniczego. Zasadniczym celem opracowania planu jest ochrona terenów cennych przyrodniczo i krajobrazowych oraz określenie zasad zagospodarowania obszaru objętego opracowaniem (str. 17). Podkreślono, że brak planu utrudnia kreowanie ładu przestrzennego oraz skuteczną ochronę środowiska przyrodniczego (rozwój zrównoważony). Kwestią kluczowa jest ochrona terenów przed ekspansją budowlaną, jaka może mieć miejsce w trybie warunków zabudowy (str. 21). Dalej określono cele ochrony środowiska, które realizowane będą w zakresie szczegółowych warunków zagospodarowania terenów i ograniczeń w ich użytkowaniu w tym zakazu zabudowy – zakazu lokalizacji budynków na terenach: R, RO, WS, ZL, KWD i KDD (str. 23). Możliwość realizacji zabudowy ograniczona została do marginalnych fragmentów analizowanego obszaru. Większa część przeznaczenia terenów objętych planem stanowi zatem utrzymanie obecnej funkcji, tj. lasy, łąki, pastwiska oraz pola uprawne. Ustalenia planu pozwolą chronić tereny cenne przyrodniczo i krajobrazowo (str. 25). Odnosząc się zatem do zakazu zabudowy (§ 11 pkt 1 Uchwały) Sąd wskazuje, że uchwałodawca kontynuuje szeroką ochronę tych terenów, co pozostaje w pełnej zgodności z ustaleniami Studium, które dla terenu RP4 obejmującego działki 96/62 i 96/63 zakłada zachowanie gruntów ornych z zakazem zabudowy w związku z położeniem ich na terenie obszaru specjalnej ochrony ptaków NATURA 2000 i terenu Pawłowicko-Sobockiego Obszaru Chronionego Krajobrazu. Podkreślić należy, iż Gmina przystąpiła do uchwalania planu w związku z koniecznością ochrony terenów cennych przyrodniczych, związana była bowiem regulacjami prawnymi w tym zakresie. Obszar ten powinien być terenem wyłączonym z jakiejkolwiek zabudowy w związku z tym, że obejmuje najcenniejsze obszary krajobrazowe i przyrodnicze gminy. W opinii Sądu wprowadzając kwestionowane skargą ograniczenie prawa własności w postaci ustalenia przeznaczenia terenu przez objęcie działek przeznaczeniem rolniczych z zakazem zabudowy – Rada Gminy nie dopuściła się nadużycia władztwa planistycznego. Podkreślić bowiem należy, że zaskarżony plan miejscowy nie zmienił przeznaczenia terenu, na którym położone są działki Skarżącego, tak faktycznego, jak i w świetle założeń Studium wprowadzonego uchwałą Nr XI/72/2011 Rady Gminy Rokietnica z dnia 27 czerwca 2011 r. Przy czym, Skarżący nie wykazał, że dysponował decyzją administracyjną umożliwiającą zabudowę w konkretnej sprawie i w odpowiedzi na konkretny wniosek. Sąd podkreśla, że podczas uchwalania przedmiotowego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów rolnych w gminie Rokietnica zgodnie z art. 1 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym kierowano się m.in. uwzględnieniem walorów przyrodniczych i krajobrazowych przestrzeni, ustalając zasady kształtowania zabudowy oraz wskaźniki zagospodarowania terenu, a także powierzchnię biologicznie czynną, oraz obszary wyłączone z zabudowy: tereny rolnicze - R, tereny opraw ogrodowych - RO, tereny wód (rowy melioracyjne) - rWS, WS, lasy – ZL oraz dróg – KDW i KDD. Natomiast w myśl art. 1 ust. 3 u.p.z.p. przy sporządzaniu projektu miejscowego planu uwzględniono interes publiczny oraz interesy prywatne, zmierzające do ochrony istniejącego stanu zagospodarowania, a także analizy ekonomiczne, środowiskowe i społeczne. Projekt planu miejscowego sporządzony został w celu ochrony istniejącego stanu zagospodarowania, walorów krajobrazowych i przyrodniczych. Sąd zgadza się, że ten cel dla organu był widoczny i został zrealizowany postanowieniami zaskarżonego miejscowego planu. Ponadto jak już wspomniano, Uchwałą Nr XXIII/232/2000 Rady Gminy Rokietnica z dnia 19 maja 2000 r. utworzono Obszar Chronionego Krajobrazu w ciągu ekologicznym Samicy Kierskiej - gmina Rokietnica, ogłoszona w Dz. Urz. Województwa Wielkopolskiego z dnia 16 czerwca 2000 r. Nr 42, poz. 497. Nadto Rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 12 stycznia 2011 r. ustanowiono specjalny obszar ochrony ptaków "Dolina Samicy" (kod obszaru PLB300013). Za słusznością zakazu zabudowy działki Skarżącego przemawia ich położenie na trenie Chronionego Krajobrazu i w bezpośrednim sąsiedztwie obszaru NATURA 2000. Stosownie do treści art. 73 ust. 1 pkt 1 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (stan prawny na dzień wydania uchwały. Dz. U. z 2019 r. poz. 1396) w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego uwzględnia się w szczególności ograniczenia wynikające z ustanowienia w trybie ustawy z 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 1614, dalej: "u.o.p.") obszaru chronionego krajobrazu, czy obszaru NATURA 2000. Obszary te, o czym stanowi już art. 6 ust. 1 pkt 4, 5 u.o.p., są jedną z form ochrony przyrody. Jak przewiduje art. 23 ust. 1 u.o.p. obszar chronionego krajobrazu obejmuje tereny chronione ze względu na wyróżniający się krajobraz o zróżnicowanych ekosystemach, wartościowe ze względu na możliwość zaspokajania potrzeb związanych z turystyką i wypoczynkiem lub pełnioną funkcją korytarzy ekologicznych. Sieć obszarów Natura 2000 obejmuje m.in. obszary specjalnej ochrony ptaków (art. 25 ust. 1 pkt 1 u.o.p.). W Studium wskazano względem tego terenu zakaz zabudowy na gruntach ornych, na którym to znajdują się działki Skarżącego. Znajdują się one bowiem na terenie mających zapewnić wiejski charakter i walory krajobrazowe oraz ciągłość powiązań przyrodniczych w postaci ciągów ekologicznych krajobrazu otwartego. Nadto, jak wskazano powyżej działki te nie znajdują się na terenach strategicznej rezerwy terenowej przewidzianej pod zabudowę w ramach zamkniętego obwodu ograniczającego rozszerzanie się zabudowy, którą przewidziano w pierwszej kolejności na cele pozarolnicze w sąsiedztwie zwartej zabudowy i głównego układu komunikacyjnego. Działki Skarżącego nie zaliczają się do takiego obszaru. Nadto, działki Skarżącego charakteryzują się dużą powierzchnią i generalnie wpisują się w znaczny i zwarty obszar gruntów rolnych. W bezpośrednim, a nawet dalszym sąsiedztwie, nie ma żadnej zabudowy. Na podstawie realizacji powyższych celów oraz cech charakterystycznych działek Skarżącego zasadne było wyłączenie ich z zabudowy, a także wszelkie inne ustalenia zawarte w § 11 Uchwały dotyczące zachowania dotychczasowego rolniczego sposobu zagospodarowania oraz zachowania krajobrazu i walorów przyrodniczych. To z kolei wyklucza wznoszenie na przedmiotowym terenie zabudowy budynkami. Przedstawiona treść Studium obowiązującego na dzień skarżonej Uchwały prowadzi do wniosku, że kwestionowane postanowienia planu nie naruszają jego ustaleń, a tym samym odpowiadają przepisowi art. 9 ust. 4 u.p.z.p., który stanowił na dzień przyjęcia Uchwały, że ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. Jednoznaczne stanowisko w zakresie ochrony walorów przyrodniczych i krajobrazowych znalazło swoje odzwierciedlenie także w aktach planistycznych, w tym Prognozie oddziaływania na środowisko. Konkretne wskazania znalazły się też w uzgodnieniach innych organów współdziałających, jak RDOŚ i Lasy Państwowe oraz Gmina była związana regulacjami aktów stanowiących Obszar Chronionego Krajobrazu w ciągu ekologicznym Samicy Kierskiej oraz obszary NATURA 2000 ochrony ptaków "Dolina Samicy". Zdaniem Sądu nie doszło też do naruszenia konstytucyjnej zasady proporcjonalności, która ustanowiona w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP stanowi, że ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, w tym prawa własności, mogą być ustanawiane tylko wtedy gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i wolności publicznej albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw. Ingerencja w sferę prawa własności musi zatem pozostawać w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do ww. celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia, przy czym ograniczenia te winny być dokonane wyłącznie w formie przepisów ustawowych. Takimi przepisami ustawowymi jest ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym upoważniająca gminy do uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, w których gminy ustalają przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenu, w konsekwencji ograniczając sposób wykonywania prawa własności. W zakresie ochrony środowiska takimi ustawami jest między innymi również ustawa o ochronie przyrody określająca katalog zakazów, które w celu ochrony zasobów przyrodniczych mogą być wprowadzone w ustanowionych formach ochrony przyrody, np. obszarze chronionego krajobrazu, czy NATURA 2000. Ograniczenie praw i wolności jednostki ze względu na ochronę środowiska jest dopuszczalne tylko w drodze ustawy i tylko jeśli jest to konieczne w demokratycznym państwie prawnym. Podkreślić należy, że przesłanka konieczności wprowadzenia ograniczeń praw jednostki w demokratycznym państwie prawa jest spełniona, gdy wprowadzona regulacja jest w stanie doprowadzić do zamierzonych przez nią skutków, regulacja ta jest niezbędna dla ochrony interesu publicznego, z którym jest powiązana, a jej efekty pozostają w proporcji do ciężarów nakładanych przez nią na obywatela. Dopuszczalne jest bowiem dalsze użytkowanie działek Skarżącego zgodnie z dotychczasowym przeznaczeniem, a postanowienia planu nie godzą w istotę prawa własności. Nie znajdują zatem usprawiedliwionych podstaw zarzuty skargi, które kwestionują prawo gminy do wprowadzania na jej obszarze określonych ograniczeń w wykonywaniu prawa własności poprzez ustalanie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu (zakaz lokalizacji budynków), jednak pod warunkiem, że ograniczenia te gmina wprowadza w odpowiedniej proporcji do celów koniecznych dla zapewnienia racjonalnej gospodarki przestrzennej, stanowiącej element szeroko rozumianego porządku publicznego. To, że gmina dysponuje zespołem uprawnień w tym zakresie nie oznacza, że może władztwo wykonywać dowolnie, a jej samodzielność w tym zakresie jest nieograniczona. Uprawnienia gminy do ustalania przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu nie mogą być nadużywane i w niniejszej sprawie do takiego nadużycia nie doszło. Przyjęte w tym zakresie w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym rozwiązania prawne oparte są na zasadzie równowagi interesu ogólnopaństwowego, interesu gminy i interesu jednostki. Oznacza to obowiązek rozważnego wyważenia praw indywidualnych (interesów obywateli) i interesu publicznego, któremu Gmina w przedmiotowej sprawie nie uchybiła. Ma to szczególne znaczenie w przypadku kolizji tych interesów, w tym interesu gminy z interesem obywateli wynikającym np. z prawa własności nieruchomości gruntowych. Mając na uwadze okoliczności przedmiotowej sprawy słusznie Gmina argumentowała, że była obowiązana do uwzględnienia: 1. rekomendacji do sporządzenia miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego w szczególności dla terenów zagrożonych presją inwestycyjną, zwłaszcza terenów rolnych; 2. utrzymania dotychczasowej funkcji Obszaru Chronionego Krajobrazu Dolina Samicy Kierskiej jako obszaru węzłowego (o randze krajowej) systemu przyrodniczego województwa wielkopolskiego, charakteryzującego się wysokimi walorami krajobrazowymi i przyrodniczymi, stanowiącego bogaty ekosystem i miejsce występowania licznej flory i fauny m.in. poprzez zachowanie i przywracanie jego walorów oraz ograniczanie zainwestowania; 3. utrzymania funkcji ekologicznych, łącznikowych, przyrodniczych o znaczeniu ponadlokalnym poprzez: utrzymanie terenów trwałych użytków zielonych, połączeń ekologicznych (w krajobrazach); 4. utrzymania funkcji regionalnego korytarza ekologicznego, zwłaszcza wzdłuż doliny rzeki Samicy Kierskiej (w krajobrazach). Z tych wszystkich względów, Sąd administracyjny badając, czy stanowisko organu zostało należycie umotywowane, a racje Gminy wyłożone w toku postępowania planistycznego osobom, których dotknęły ograniczenia wykonywanego prawa własności, w niniejszej sprawie udzielił odpowiedzi twierdzącej. Sąd ocenił zatem zarzuty skargi przeciwko Uchwale jako nietrafne. Zaskarżona Uchwała nie narusza prawa, w tym w szczególności przepisów Konstytucji RP oraz ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a przyjęte rozwiązania planistyczne nie wskazują na nadużycie przez Radę Gminy Rokietnicy władztwa planistycznego. Mając na względzie powyższe okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę w całości jako nieuzasadnioną. Na podstawie art. 151 P.p.s.a. Sąd orzekł, jak w wyroku.