II SA/Łd 197/26

Dnia 17 czerwca 2026 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka, Sędziowie Sędzia WSA Beata Czyżewska, Sędzia WSA Magdalena Sieniuć (spr.), , Protokolant Specjalista Anna Łyżwa, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 czerwca 2026 roku sprawy ze skargi H. K. i B. Ł. na uchwałę Rady Gminy i Miasta Szadek z dnia 27 listopada 2024 r. nr X/47/2024 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części działki nr 280/4 położonej w obrębie Dziadkowice w Gminie i Mieście Szadek 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości; 2. zasądza od Rady Gminy i Miasta Szadek solidarnie na rzecz skarżących H. K. i B. Ł. kwotę 707 (siedemset siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. ał

Rada Gminy i Miasta Szadek w dniu 27 listopada 2024 r. podjęła uchwałę nr X/47/2024 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części działki nr 280/4 położonej w obrębie Dziadkowice w Gminie i Mieście Szadek (Dz. Urzęd. Woj. Łódzkiego z dnia 14 stycznia 2025 r., poz. 367). Skargę na powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wnieśli H. K. i B. Ł., zaskarżając ją w całości. Zaskarżonej uchwale zarzucili szereg naruszeń przepisów prawa materialnego i procedury planistycznej, w tym art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2024 r. poz. 1130 ze zm.) – powoływanej dalej jako: "u.p.z.p.", brak uwzględnienia uwag i wniosków do projektu planu. Zdaniem skarżących, organ powyższą uchwałą dążył jedynie do naruszenia interesu prawnego skarżących poprzez uchylenie się od odpowiedzialności za powstałą szkodę, którą skarżący ponieśli w sprawie I C 70/21 (l ACa 28/23). W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wnieśli o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały i zasądzenie na ich rzecz kosztów postępowania sądowego. W uzasadnieniu skargi skarżący wskazali na naruszenie prawa własności należącej do nich działki nr 280/4 w obrębie Dziadkowice 4 oraz nieuwzględnienie uwag wniesionych do wyłożonego projektu planu. Wyjaśnili, że zgodnie z załącznikiem graficznym do Studium przedmiotowa działka nr 280/4 położona jest w części północnej na terenach zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej (kolor brązowy). Natomiast część południowa wspomnianej działki, na terenach eksploatacji powierzchniowej oznaczona jest kolorem filetowym – tereny złóż naturalnych. Zdaniem skarżących, zaistniała niezgodność zaskarżonej uchwały ze Studium. Skarżący zarzucili także nadużycie przez Radę Gminy władztwa planistycznego poprzez brak wyważenia interesów, tj. publicznego i prywatnego oraz brak uzasadnienia zaskarżonej uchwały, a ponadto zbiorcze rozstrzygnięcie całej listy uwag w jednym głosowaniu. Wskazali także na kwestie związane z utrwalaniem sesji Rady Gminy i Miasta Szadek w formie nagrań CD lub DVD i publikacji jej uchwały na stronie Biuletynu Informacji Publicznej Urzędu Gminy i Miasta Szadek. W ocenie skarżących, przy uchwalaniu ww. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego doszło do naruszenia art. 28 ust. 1 w związku z art. 14 ust. 2, art. 15 ust. 2 pkt 4, 9 i 10 u.p.z.p., a także § 4 pkt 4 i 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na podstawie uchwały XXV/179/2012 (tj. istotnego naruszenie zasad uchwalania aktu planistycznego). Organ zaniechał określenia szczególnych warunków zagospodarowania terenów oraz ograniczeń ich użytkowania, w tym zbagatelizował kwestie zakazu zabudowy w strefach oddziaływania linii energetycznych. Wadliwie także organ odesłał w § 5 pkt 3 lit. b tiret drugie ww. uchwały do przepisów odrębnych, mimo braku jakichkolwiek ustaleń w zakresie lokalizacji urządzeń i sieci infrastruktury technicznej na drodze KDW (czyli działce drogowej [...] - 280/4 po podziale). Zbagatelizował również obowiązek określenia zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej, w tym parametrów infrastruktury technicznej zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.zp. oraz § 4 pkt 9 powyższego rozporządzenia. Ponadto skarżący wskazali, że zgodnie z art. 14 ust. 2 u.p.z.p. integralną częścią uchwały o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest załącznik graficzny określający granice obszaru objętego planem. W niniejszej sprawie w przedmiotowym planie wystąpiła niezgodność obszaru objętego planem z treścią uchwały Nr XIX/137/2012 Rady Gminy i Miasta Szadek z dnia 25 maja 2012 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Północna granica zachodniego obszaru objętego planem w uchwale z dnia 28 listopada 2012 r. została znacząco przesunięta na północ w stosunku do granicy określonej w uchwale z dnia 25 maja 2012 r. Przesunięcie granicy polegało na włączeniu w granice miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego większej niż pierwotnie powierzchni działek nr [...], [...] (280/4) i [...] (stanowiących własność skarżących). W odpowiedzi na powyższą skargę Rada Gminy i Miasta Szadek, reprezentowana przez pełnomocnika w osobie radcy prawnego, wniosła o jej oddalenie, gdyż w jej ocenie zaskarżona uchwała została podjęta zgodnie z obowiązującymi przepisami, oraz wniosła o zasądzenie na jej rzecz kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Organ wskazał przy tym, że zaskarżona uchwała w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części działki nr 280/4 położonej w obrębie Dziadkowice w Gminie i Mieście Szadek jest zakończeniem procedury planistycznej sporządzania planu, podjętej na podstawie uchwały Nr LXVIII/442/2023 Rady Gminy i Miasta Szadek z dnia 31 maja 2023 r. w sprawie przystąpienia do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części działki nr 280/4 położonej w obrębie Dziadkowice w Gminie i Mieście Szadek. Projekt planu został sporządzony zgodnie z zakresem określonym w art. 15 u.p.z.p., uwzględniając wymogi wynikające z art. 1 ust. 2 u.p.z.p. Projekt planu został sporządzony zgodnie z wynikami analizy, o której mowa w art. 32 ust. 1 u.p.z.p. Zgodnie z art. 1 ust. 3 u.p.z.p., ustalając przeznaczenie terenu, organ ważył interes publiczny i interesy prywatne, w tym zgłaszane w postaci wniosków i uwag, zmierzające do ochrony istniejącego stanu zagospodarowania terenu, jak i zmian w zakresie jego zagospodarowania, a także analizy ekonomiczne, środowiskowe i społeczne, zawarte m. in. w prognozie skutków finansowych uchwalenia planu miejscowego oraz prognozie oddziaływania na środowisko ustaleń planu miejscowego. Projekt planu został sporządzony, zgodnie z art. 1 ust. 4 u.p.z.p., z uwzględnieniem wymagań ładu przestrzennego, walorów przyrodniczych przestrzeni, efektywnego gospodarowania przestrzenią oraz walorów ekonomicznych przestrzeni. Organ podkreślił, że Rada Gminy i Miasta Szadek rozważyła uwagi zgłoszone do projektu planu, aczkolwiek nie zostały one uwzględnione, gdyż nie znajdowały uzasadnienia prawnego i faktycznego, a zarazem stanowiły jedynie polemikę z postanowienia projektu planu. Ponadto organ odniósł się do zarzutów skarżących dotyczących braku praktyki utrwalania sesji Rady Gminy i Miasta Szadek w formie nagrań CD lub DVD oraz braku prowadzenia protokołów posiedzeń Komisji Rewizyjnej Gminy i Miasta Szadek i braku publikacji uchwały na stronie Biuletynu Informacji Publicznej Urzędu Gminy i Miasta Szadek, uznając je za bezzasadne. Pismem z dnia 2 kwietnia 2025 r. skarżący przedstawili dodatkową argumentację na poparcie przedstawionego w skardze stanowiska oraz wnieśli o dopuszczenie dowodu ze wskazanych dokumentów. Na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Łodzi w dniu 16 kwietnia 2025 r. skarżąca H. K. oświadczyła, że popiera skargę oraz złożyła pismo z dnia 12 kwietnia 2025 r. zawierające wniosek o dopuszczenie dowodu z wymienionych w nim dokumentów. Sąd dopuścił dowód z dokumentów złożonych na rozprawie przy piśmie z dnia 12 kwietnia 2025 r. i złożonych do akt sprawy przed rozprawą przy piśmie z dnia 2 kwietnia 2025 r. Postanowieniem z dnia 16 kwietnia 2025 r., sygn. akt II SA/Łd 86/25, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi odrzucił skargę i zwrócił solidarnie na rzecz skarżących kwotę 300 zł tytułem uiszczonego wpisu od skargi. W uzasadnieniu postanowienia Sąd stwierdził, że interes prawny skarżących w niniejszej sprawie nie został naruszony zaskarżoną uchwałą. Zdaniem Sądu, było wręcz przeciwnie: zapisy zaskarżonego planu stanowiły literalną realizację wspomnianego interesu prawnego skarżących w stosunku do nabytej z przeznaczeniem pod wydobycie kruszywa działki nr 280/4, realizując jednocześnie postanowienia studium. Problem nie dotyczył bowiem jej przeznaczenia pod górnictwo i wydobycie, oczekiwanego pierwotnie także przez skarżących, ale wiązał się i tym razem z faktem eksploatacji na wskazanej działce (czyli rzeczywistej zmiany jej przeznaczenia w oparciu o plan) i ekonomicznych następstw takiego stanu rzeczy, w tym (podnoszonych przez skarżących) zmian dotyczących przyłączy energetycznych. Pomocniczo skarżący powoływali jeszcze szkody wyrządzone im przez osoby trzecie, które również miałyby mieć znaczenie w przedmiocie uchwalenia planu, jednak (domniemana przez Sąd) utrata ekonomicznego znaczenia terenu dla skarżących w chwili obecnej (nawet wskutek działań niedozwolonych), nie może mieć znaczenia dla oceny naruszenia ich interesu prawnego w niniejszej sprawie, w sytuacji gdy celem nabycia działki była jej eksploatacja zgodnie ze sposobem zmaterializowanym w zaskarżonej uchwale. W przypadku regulacji planistycznych rzecz jednak nie w tym, jak dana nieruchomość jest wykorzystywana w momencie uchwalania planu, lecz jakie jest jej przeznaczenie. Z powodu tego przeznaczenia zresztą, skarżący działkę nabyli. Końcowo Sąd powtórzył, za sądem orzekającym uprzednio, że udokumentowane złoże (piasek) nie jest objęte własnością górniczą, zatem skarżący nadal posiadają uprawnienia właścicielskie w stosunku do nieruchomości, na której zlokalizowane było złoże. Od powyższego postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę kasacyjną wnieśli skarżący: H. K. i B. Ł., reprezentowani przez pełnomocnika w osobie adwokata. Na podstawie postawionych zarzutów wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi oraz o zasądzenie na rzecz skarżących kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny, po rozpoznaniu powyższej skargi kasacyjnej, postanowieniem z dnia 19 listopada 2025 r., sygn. akt II OSK 2209/25, uchylił zaskarżone postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi i oddalił wniosek skarżących o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. W uzasadnieniu postanowienia Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że wbrew stanowisku Sądu I instancji, skarżącym w niniejszej sprawie przysługuje legitymacja skargowa wynikająca z charakteru planu miejscowego, który ze swojej istoty ogranicza prawo do korzystania z własności nieruchomości objętej jego ustaleniami, gdyż – jak stanowi się o tym w art. 6 ust. 1 u.p.z.p. – ustalenia planu miejscowego kształtują wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Kształtowanie wykonywania prawa własności, będące de facto ograniczaniem wykonywania tego prawa, samo w sobie nie powoduje naruszenia obiektywnego porządku prawnego, ale niewątpliwie stanowi naruszenie prawnego interesu właściciela nieruchomości. Rolą zaś organu nadzoru nad działalnością planistyczną organów gminy oraz sądu administracyjnego jest ocena, czy ustalenia planu naruszające interes prawny właściciela przez ograniczenie w korzystaniu z należącej do niego nieruchomości mieści się w określonych prawem przysługującego gminie władztwa planistycznego. Ponadto Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że Sąd I instancji błędnie uznał, że w niniejszej sprawie jest związany wyrokiem z dnia 24 października 2018 r., sygn. akt. II SA/Łd 196/18. Ocena naruszenia interesu prawnego w niniejszym postępowaniu dotyczy bowiem innej uchwały. Na marginesie Naczelny Sąd Administracyjny zaznaczył, że kwestia odrzucenia skargi skarżących wyrokiem z dnia 24 października 2018 r., sygn. akt. II SA/Łd 196/18, nie podlegała kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego, który swoim wyrokiem z dnia 23 kwietnia 2020 r., sygn. akt II OSK 778/19, oddalił skargę kasacyjną Rady Gminy i Miasta Szadek. Wojewódzki Sąd uwzględnił wówczas skargę Wojewody Łódzkiego, co skutkowało stwierdzeniem nieważności zaskarżonego planu, a co w konsekwencji powodowało, że skarżący mogli nie mieć powodów, by skarżyć to orzeczenie, gdyż cel jaki chcieli osiągnąć, został osiągnięty choć nie z powodu ich skargi. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, równie nieuprawnione jest powoływanie się przez Sąd I instancji na udokumentowane złoże kruszywa naturalnego (piasku), powielone z uzasadnienia wyroku z dnia 24 października 2018 r., sygn. akt. II SA/Łd 196/18. Kwestia ta stanowi część zarzutów skargi i winna podlegać kontroli już przy merytorycznym jej rozpatrywaniu. Pismami z dnia 27 kwietnia 2026 r. i 28 kwietnia 2026 r. skarżący podtrzymali swoje stanowisko w sprawie zaprezentowane w przedmiotowej skardze. Następnie pismem z dnia 31 maja 2026 r. skarżący wnieśli o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości oraz zasądzenie na ich rzecz kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz przedstawili poszerzoną argumentację podniesionych w skardze zarzutów. Wskazali przy tym na nadużycie władztwa planistycznego, sprzeczność planu miejscowego ze studium oraz niewykonalność i wewnętrzną sprzeczność zaskarżonej uchwały. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Skargę należało uwzględnić. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.), powoływanej dalej jako: "p.p.s.a.", sądy administracyjne właściwe są w sprawach z zakresu kontroli zgodności z prawem aktów prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Wskazać przy tym należy, że w myśl art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na uchwałę, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., w tym na uchwałę w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który z woli ustawodawcy stanowi akt prawa miejscowego, stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności. W razie zaś nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.). Sądowej kontroli legalności w trybie powołanego wyżej art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. został poddany w niniejszej sprawie akt prawa miejscowego w postaci uchwały Rady Gminy i Miasta Szadek z dnia 27 listopada 2024 r. nr X/47/2024 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części działki nr 280/4 położonej w obrębie Dziadkowice w Gminie i Mieście Szadek. Skarga została wywiedziona w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2025 r., poz. 1153 ze zm.), powoływanej w niniejszym uzasadnieniu także jako: "u.s.g.". Zgodnie z tym przepisem, każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego Podkreślić należy, że ww. uchwała Rady Gminy i Miasta Szadek z dniu 27 listopada 2024 r. nr X/47/2024 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części działki nr 280/4 położonej w obrębie Dziadkowice w Gminie i Mieście Szadek była już przedmiotem rozważań Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, który postanowieniem z dnia 16 kwietnia 2025 r., sygn. akt II SA/Łd 86/25, odrzucił skargę skarżących, wskazując w uzasadnieniu na brak ich legitymacji skargowej. Stanowiska tego nie podzielił Naczelny Sąd Administracyjny i postanowieniem z dnia 19 listopada 2025 r., sygn. akt II OSK 2209/25, uchylił ww. postanowienie oraz przekazał sprawę do ponownego rozpoznania WSA w Łodzi. Kierując się zatem regulacją art. 190 p.p.s.a., Sąd w składzie niniejszym, będąc związany oceną NSA, przyjął, iż skarżącym przysługuje legitymacja skargowa w kontrolowanej sprawie. Sąd podzielił tym samym zapatrywanie skarżących w kwestii wykazanego przez nich jako właścicieli nieruchomości położonej na obszarze objętym zapisami kwestionowanego planu (działka nr 280/4 w obrębie Dziadkowice 4), naruszenia owego interesu prawnego zaskarżoną uchwałą, co uzasadnia dokonanie jej kontroli z punktu widzenia podniesionych w skardze naruszeń prawa. Niewątpliwie źródłem interesu prawnego skarżących są w niniejszej sprawie normy określające prawo własności nieruchomości, w tym art. 64 ust. 3 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, a postanowienia przedmiotowej uchwały niewątpliwie wpływają na sposób wykonywania przysługującego skarżącym prawa własności. Przyjęcie, że zaskarżona uchwała narusza interes prawny każdego ze skarżących pozwala Sądowi na dokonanie oceny, czy kwestionowany akt został podjęty z naruszeniem przepisów prawa. Podkreślić należy, że zgodnie z przepisem art. 91 ust. 1 i ust. 4 u.s.g. dopiero stwierdzenie, że uchwała jest sprzeczna z prawem i w sposób istotny narusza przepisy prawa prowadzi do stwierdzenia jej nieważności. Powyższe oznacza więc, że stwierdzenie nieważności uchwały lub jej części może nastąpić tylko wtedy, gdy jej ustalenia pozostają w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym. Sprzeczność taka powinna być oczywista i niebudząca wątpliwości interpretacyjnych. Istotne naruszenie prawa to takie naruszenie, które prowadzi do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do istotnych naruszeń zalicza się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję do podjęcia uchwały, przepisów prawa ustrojowego, materialnego oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwały (zob. szerzej M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA poglądów doktryny, "Samorząd Terytorialny" 2001, z. nr 1-2, s. 101-102, wyrok NSA z dnia 11 lutego 1998 r., sygn. akt II SA/Wr 1459/97; wyrok NSA z dnia 15 października 2019 r., sygn. akt II OSK 2880/17; CBOSA). Za nieistotne naruszenie prawa uznaje się natomiast takie naruszenie, które jest mniej doniosłe i nie ma wpływu na istotną treść aktu. Dodać przy tym należy, że zgodnie z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały rady gminy w całości lub w części stanowi naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotne naruszenie trybu jego sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie. Wskazanie w cytowanym przepisie podstaw nieważności uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego prowadzi do uznania, że przepis ten stanowi lex specialis wobec art. 91 u.s.g., według którego uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne, chyba że naruszenie prawa ma charakter nieistotny. Oznacza to, że orzeczenia sądu administracyjnego stwierdzające nieważność uchwał w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego są wydawane w przypadku zajścia co najmniej jednej z podstaw nieważności wymienionych w art. 28 ust. 1 u.p.z.p. Biorąc pod uwagę powyższe Sąd w składzie niniejszym dopatrzył się w kontrolowanej sprawie naruszeń prawa, które uzasadniają stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości w trybie powołanego art. 147 § 1 p.p.s.a. Zasadne okazały się przy tym zarzuty skarżących wskazujące na: 1) sprzeczność postanowień zaskarżonej uchwały z postanowieniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy i miasta Szadek, 2) brak wewnętrznej spójności postanowień (regulacji) zaskarżonej uchwały, 3) niewykonalność postanowień (regulacji) zaskarżonej uchwały, 4) przekroczenia przez organ gminy władztwa planistycznego przy podejmowaniu zaskarżonej uchwały. Spośród wymienionych zarzutów najdalej idącym okazał się zarzut uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, którego ustalenia w zakresie przeznaczenia terenu stanowiącego własność skarżących są niezgodne z ustaleniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy i miasta Szadek (zatwierdzonego uchwałą Nr XXXVIII/326/2010 Rady Gminy i Miasta Szadek z dnia 29 stycznia 2010 r., zmienionego uchwałą Nr XXV/178/2012 Rady Gminy i Miasta Szadek z dnia 28 listopada 2012 r. w sprawy zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy i Miasta Szadek w zakresie złóż kruszyw naturalnych). W tym względzie należy wskazać przede wszystkim, że jedną z podstawowych zasad procedury planistycznej jest zgodność miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Reguła ta, jako kluczowa dla treści planu, została wyartykułowana przez ustawodawcę w przepisach: art. 9 ust. 4 u.p.z.p., art.15 ust. 1 u.p.z.p., art. 17 pkt 4 u.p.z.p. oraz w art. 20 ust. 1 u.p.z.p., w myśl którego plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu jego zgodności z ustaleniami studium, rozstrzygając jednocześnie o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu oraz sposobie realizacji, zapisanych w planie, inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej, które należą do zadań własnych gminy, oraz zasadach ich finansowania, zgodnie z przepisami o finansach publicznych. Część tekstowa planu stanowi treść uchwały, część graficzna oraz wymagane rozstrzygnięcia stanowią załączniki do uchwały. Podstawę stwierdzenia zgodności planu miejscowego z ustaleniami studium stanowią łącznie część tekstowa oraz część graficzna planu miejscowego i studium. W ujęciu systemowym zgodność między treścią studium, a treścią planu miejscowego winno się postrzegać jako kontynuację identyczności zasad zagospodarowania terenu ustalanych ogólnie w studium i podlegających sprecyzowaniu w planie miejscowym. Plan miejscowy ma jedynie doprecyzować te zasady i to w taki sposób, aby nie doprowadzić do ich zmiany lub modyfikacji. Podkreślić przy tym należy, że w orzecznictwie sądów administracyjnych sformułowano pogląd, który Sąd w składzie niniejszym w pełni podziela, iż plan miejscowy musi być zgodny z zapisami obowiązującego studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, a jeżeli właściwy organ w planie miejscowym zamierza wprowadzić do planu zapisy odmienne od tych wynikających z obowiązującego studium, ma obowiązek dokonać uprzedniej zmiany studium, z zachowaniem trybu, w jakim studium jest uchwalane. Przyjęcie w planie miejscowym ustaleń niezgodnych z treścią obowiązującego studium stanowi naruszenie zasad sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, prowadzące do nieważności tego aktu. Poglądy powyższe znajdują potwierdzenie zarówno w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. np. wyroki NSA z dnia 10 maja 2010 r., sygn. akt II OSK 575/10; z dnia 9 kwietnia 2008 r., sygn. akt II OSK 34/08, CBOSA), jak i wojewódzkich sądów administracyjnych (por. np. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 22 grudnia 2010 r., sygn. akt II SA/Wr 610/10, wyrok WSA w Krakowie z dnia 17 maja 2010 r., sygn. akt II SA/Kr 327/10, wyrok WSA w Gdańsku z dnia 2 września 2009 r., sygn. akt II SA/Gd 250/07, CBOSA). Dokonana w tym kontekście analiza akt sprawy dowodzi, że Rada Gminy I Miasta Szadek nie dopełniła obowiązków wynikających z powołanego art. 20 ust. 1 u.p.z.p. w związku z art. 67 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2023 r. poz. 1688). W zaskarżonej uchwale (miejscowym planie zagospodarowania) działka nr 280/4 została oznaczona symbolem 1G z przeznaczeniem: "tereny górnictwa i wydobycia". Natomiast z zapisów Studium z dnia 28 listopada 2012 r. w sprawie zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy i Miasta Szadek w zakresie złóż kruszywa naturalnych (zmieniającego Studium z 2010) wynika, że obszar Dziadkowice X nie jest wskazany jako obszar górniczy, ale jako obszar złóż kruszywa naturalnego (piasku), które jeszcze w 2012 r. – jak wynika z akt - występowały na terenie działki nr 280/4. W zaskarżonej uchwale doszło zatem do przyjęcia ustaleń niezgodnych z treścią obowiązującego Studium, co stanowi naruszenie zasad sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, prowadzące do jej nieważności. W dalszej kolejności uwagę Sądu zwraca brak wewnętrznej spójności zaskarżonej uchwały w zakresie regulacji zawartych w jej § 11 i § 17. W szczególności w § 11 przyjęto, że: "granice i sposoby zagospodarowania terenów lub obiektów podlegających ochronie, na podstawie odrębnych przepisów, terenów górniczych, a także obszarów szczególnego zagrożenia powodzią, obszarów osuwania się mas ziemnych, krajobrazów priorytetowych określonych w audycie krajobrazowym oraz w planach zagospodarowania przestrzennego województwa: "1) w obszarze objętym planem brak udokumentowanych złóż surowców naturalnych; 2) w obszarze objętym planem brak terenów górniczych"(...). Natomiast § 17 stanowi, że: "dla terenu oznaczonego na rysunku planu symbolem 1G, ustala się: 1) przeznaczenie: teren górnictwa i wydobycia". Zestawienie przywołanych regulacji prowadzi w logiczny sposób do konkluzji, że Rada Gminy i Miasta Szadek przyjęła sprzeczne ze sobą regulacje, wzajemnie się wykluczające. Z jednej bowiem strony stanowi ona o braku w obszarze objętym planem udokumentowanych złóż surowców naturalnych i terenów górniczych, z drugiej strony dla terenu oznaczonego na rysunku planu symbolem 1G (działka skarżących objęta jest tym symbolem), ustala przeznaczenie: "teren górnictwa i wydobycia". Tymczasem tworzenie norm wzajemnie sprzecznych narusza zasadę przyzwoitej legislacji, wywodzonej z klauzuli demokratycznego państwa prawa (art. 2 Konstytucji), obowiązującej, co z całą mocą należy podkreślić, także prawodawcę miejscowego, prowadzi do naruszenia istoty prawa własności, uniemożliwiając zagospodarowanie działki w sposób zgodny z przeznaczeniem ustalonym w planie, co przesądza również o naruszeniu art. 3 u.p.z.p. w stopniu uzasadniających stwierdzenie nieważności zakwestionowanego aktu. Stwierdzone uchybienie zakwalifikować należy jako naruszenie zasad sporządzania planu, a zatem istotne naruszenie prawa, na które trafnie zwrócili uwagę skarżący w złożonej skardze. Także w kategoriach istotnego naruszenia prawa skutkującego nieważnością zaskarżonego planu miejscowego postrzegać należy przyjęcie w zaskarżonej uchwale regulacji niewykonalnych, co czyni zasadnym zgłoszony w skardze zarzut niewykonalności zaskarżonej uchwały (miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego). W szczególności w tym względzie należy zauważyć, że wyznaczenie w planie terenu górnictwa i wydobycia, o symbolu 1G, na działce ewid. nr 280/4 w obrębie Dziadkowice (stanowiącej zgodnie z ewidencją gruntów drogę), podczas gdy nie ma na niej aktualnie udokumentowanego złoża kopalin (zgodnie z informacjami zawartymi m.in. w prognozie finansowej oraz w prognozie oddziaływania na środowisko, stanowi ona część terenu po zakończonej w 2023 r. rekultywacji w związku z eksploatacją kruszywa, z wybilansowanego już złoża kopalin Dziadkowice X), powoduje, że powyższe przeznaczenie terenu nie jest adekwatne do faktycznych uwarunkowań (brak kopalin) oraz istniejącego zagospodarowania nieruchomości (droga). Zaskarżony plan jest zatem niewykonalny dla skarżących, ponieważ nie będą mogli wykonywać przysługującego im prawa własności zgodnie z jego postanowieniami. Tym samym plan został uchwalony z naruszeniem art. 6 ust. 2 u.p.z.p. Skarżący nie będą mogli prowadzić działalności wydobywczej złóż kopalin, ponieważ ich tam nie ma. Doszło bowiem do rekultywacji działki w związku z eksploatacją kruszywa, z wybilansowanego już złoża kopalin, na co uwagę zwracał organ nadzoru w zawiadomieniu o wszczęciu postępowania określonego w rozdziale 10 u.s.g. w celu kontroli legalności zaskarżonej uchwały, wskazując przy tym na potrzebę wyważenia przez organ planistyczny interesu publicznego i interesów prywatnych, w tym zgłaszanych w postaci wniosków i uwag zmierzających do ochrony istniejącego stanu zagospodarowania terenu, jak i zmian w zakresie jego zagospodarowania. Wychodząc z powyższych ustaleń za w pełni zasadny Sąd uznał zgłoszony w skardze zarzut przekroczenia władztwa planistycznego, jakiego dopuścił się organ planistyczny w kontrolowanej sprawie. W tym względzie należy przypomnieć, że mocą art. 3 ust. 1 u.p.z.p. ustawodawca powierzył gminie kompetencje w zakresie władczego przeznaczania i ustalania zasad zagospodarowania terenu. Na tle przywołanego przepisu Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 7 lutego 2001 r., sygn. akt K 27/00, (publ. OTK 2001/2/29), wskazał, iż organy gminy właściwe do sporządzenia projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i następnie do uchwalenia tego planu, muszą się kierować ogólnymi zasadami określonymi w art. 1 ust. 1 i 2 u.p.z.p., przepisami innych ustaw regulującymi określone sprawy szczegółowe z zakresu gospodarki przestrzennej oraz przepisami Konstytucji RP. Fakt nadania gminie władztwa planistycznego uprawniającego do autonomicznego decydowania o przeznaczeniu i zagospodarowaniu terenu, nie stoi jednocześnie w sprzeczności z koniecznością uwzględniania racjonalności w działaniu gminy w tym zakresie, realizującej się w przyjmowaniu finalnych, optymalnych rozwiązań planistycznych. Jednocześnie przepis art. 4 ust. 1 u.p.z.p., zgodnie z którym ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, nie może stanowić legitymacji do nieograniczonej swobody w działaniach planistycznych, bowiem gminy w tych czynnościach są zobligowane do uwzględniania obowiązujących przepisów prawa w ramach nadrzędnej dyrektywy, sformułowanej w art. 7 Konstytucji RP (zob. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 12 maja 2010 r., sygn. akt II SA/Wr 144/10, CBOSA). Tym samym, wszelkie ograniczenia własności, ustanowione w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego, muszą być zgodne z normami konstytucyjnymi wyznaczającymi granice ingerencji prawodawczej w prawo własności, a naruszenie tego wymogu może stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały. Podkreślić przy tym należy, że prawo własności, jak już wskazano powyżej, podlega ochronie przewidzianej w art. 64 ust. 3 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Z regulacji tych wynika, że własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności. Ograniczenia te mogą być ustanawiane tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób oraz wtedy, gdy nie naruszają istoty wolności i praw. Nie ulega wątpliwości, że ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują wraz z innymi przepisami prawa sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Zgodnie z art. 6 ust. 2 u.p.z.p., każdy posiada prawo – w granicach określonych ustawą - do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny oraz ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych. Z tego względu organ planistyczny nie może zapominać, że władztwo planistyczne gminy stanowi uprawnienie organu do legalnej ingerencji w sferę wykonywania prawa własności, nie stanowi jednak władztwa absolutnego i nieograniczonego, gdyż gmina, wykonując je, ma obowiązek działać w granicach prawa, kierować się interesem publicznym, wyważać interesy publiczne z interesami prywatnymi, uwzględniać aspekt racjonalnego działania i proporcjonalności ingerencji w sferę wykonywania prawa własności. Kształtowanie polityki przestrzennej gminy powinno zatem odbywać się z jednej strony z uwzględnieniem prawa osoby posiadającej tytuł prawny do nieruchomości do jej zagospodarowania, zaś z drugiej strony z uwzględnieniem prawa do podejmowania działań, które pozwolą zrealizować zasadę zrównoważonego rozwoju, a jednocześnie służyć będą zaspokajaniu zbiorowych potrzeb wspólnoty lokalnej (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 17 sierpnia 2011 r., sygn. akt II SA/Łd 698/11, CBOSA). Wszystkie wymienione elementy powinny być rozpatrywane łącznie, a proporcjonalność ingerencji w sferę wykonywania poszczególnych praw własności winna być oceniana przez pryzmat ogólnych założeń planu. Co do zasady należy więc przyjąć, że władztwo planistyczne przysługujące gminie prowadzić może do ograniczeń w wykonywaniu prawa własności nieruchomości objętych planem. Władztwo planistyczne nie może jednak cechować się dowolnością, nie może przekraczać granic uznania planistycznego. Na kanwie powyższych rozważań należało stwierdzić, że uchwalenie zaskarżonej uchwały nastąpiło z naruszeniem ww. zasad sporządzania planu zagospodarowania przestrzennego i rażącym przekroczeniem granic władztwa planistycznego, uzasadniającym stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości. Mając na uwadze powyższe Sąd, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku. W kwestii zaś kosztów postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 oraz art. 205 § 1 i 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) i pkt 2 lit. b) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 1964 ze zm.). Zasądzona kwota obejmuje zwrot wpisu od skargi w wysokości 300 zł oraz zwrot kosztów poniesionych w postępowaniu kasacyjnym (w postaci wpisu od skargi kasacyjnej w kwocie 150 zł i wynagrodzenie pełnomocnika będącego adwokatem za jej sporządzenie w wysokości 240 zł wraz z kwotą opłaty skarbowej za pełnomocnictwo w wysokości 17 zł) - pkt 2 sentencji wyroku. ał