III SA/Po 411/26

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Bąk-Marciniak (spr.) Sędzia WSA Maciej Busz Sędzia WSA Wojciech Rowiński Protokolant starszy sekretarz sądowy Iwona Maciak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 maja 2026 r. sprawy ze skargi K. V. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 4 lutego 2026 r. znak: [...] postępowanie: [...] w przedmiocie uchylenia prawa do świadczenia uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 20 marca 2024 r. znak [...].

Decyzją z dnia 20 marca 2024 r. znak [...] Zakład Ubezpieczeń Społecznych uchylił przyznane skarżącej K. V. prawo do świadczenia wychowawczego na dziecko A. V. na okres od 1 sierpnia 2022 r. do 31 maja 2023 r. W uzasadnieniu organ wskazał, że skarżąca nie dołączyła dokumentów potwierdzających prawo do legalnego dostępu do rynku pracy w Polsce. Przywołał treść art. 1 ust. 2 i 3 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz.U.2023, poz.810 ze zm.). Wskazał, że wypłacone skarżącej świadczenie wychowawcze za okres od 1 sierpnia 2022 r. do 31 maja 2023 r. stanowi nienależnie pobrane świadczenie, o którym mowa w art. 25 ust. 2 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci. Wskazał też, że nienależnie pobrane świadczenie wychowawcze skarżąca jest zobowiązana wpłacić na rachunek bankowy Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z którego świadczenie zostało wypłacone, powołując się na znak sprawy. Na koniec organ powołał jako podstawę prawną ustawę z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci, zwaną dalej ustawą 800+. Na skutek wniesionego przez skarżącą odwołania od powyższej decyzji, Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, zaskarżoną w niniejszym postępowaniu decyzją z dnia 4 lutego 2026 r. znak [...], utrzymał w mocy decyzję pierwszoinstancyjną. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że cudzoziemcy ubiegający się o świadczenie wychowawcze na dzieci muszą spełnić warunek legalnego pobytu w Polsce wraz z dostępem do rynku pracy zgodnie z brzmieniem art. 1 ust. 2 ustawy 800+. Zdaniem organu oznacza to, że składając wniosek o świadczenie wychowawcze zobowiązani są załączyć dokument potwierdzający legalność ich pobytu w Polsce oraz dostęp do rynku pracy, np. kartę pobytu z adnotacją "dostęp do rynku pracy", decyzję o udzieleniu cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej lub inny dokument uprawniający cudzoziemca do pobytu na terytorium Polski, który uprawnia do wykonywania pracy, czyli dokumenty wymagane od cudzoziemców na podstawie przepisów ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci. Zgodnie z przedłożonym przez skarżącą dokumentem - karta pobytu wydanym przez Wojewodę, skarżąca nie przedłożyła natomiast dokumentów potwierdzających dostęp do rynku pracy w Polsce w okresie między 1 sierpnia 2022 r. do 31 maja 2023 r., wobec czego brak jest podstaw do przyznania świadczenia wychowawczego w tym okresie. Organ odwoławczy jako podstawę prawną wskazał art. 138 par. 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz. U. z 2024 r., poz. 1576, z późn. zm.) oraz ustawę z dnia 22 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (Dz.U.2024, poz.167 ze zm.). W skardze na powyższą decyzję skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i przyznanie jej prawa do świadczenia wychowawczego, bądź też umorzenie obowiązku zwrotu kwoty pobranego świadczenia.. W uzasadnieniu skarżąca wskazała, że w chwili składania wniosku posiadała prawo legalnego pobytu, a do skargi załącza odpowiednie dokumenty potwierdzające ten fakt, w tym: wizę pobytową wydaną przez właściwy organ. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. W obszernym uzasadnieniu przedstawił argumenty faktyczne i prawne na poparcie rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga zasługiwała na uwzględnienie. Na wstępie podkreślić wypadnie, że postępowanie w przedmiocie świadczenia wychowawczego jest postępowaniem administracyjnym, a Zakład Ubezpieczeń Społecznych działa w tym postępowaniu na zasadach organu administracji państwowej z zastrzeżeniem, że organem wyższego stopnia w stosunku do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych jest Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Wynika to wprost z art. 28 ust. 1 ustawy 800+. Ponadto, zgodnie z tym przepisem, w sprawach nieuregulowanych w tej ustawie stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego (k.p.a.). Warto przypomnieć w tym miejscu, że zgodnie z art. 6 k.p.a. organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Oznacza to, że jedną z podstawowych reguł, którymi kierują się organy administracji publicznej przy wydawaniu decyzji jest ogólna zasada praworządności (legalizmu). Zasada ta stanowi powtórzenie art. 7 Konstytucji RP, według którego organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Przy tym działanie na podstawie prawa oznacza prawidłowe zastosowanie zarówno normy prawa materialnego, jak i normy prawa procesowego. Organ administracji publicznej obowiązany jest wykazać działanie na podstawie prawa w ciągu całego postępowania oraz przez przytoczenie w decyzji podstawy prawnej i uzasadnienia prawnego (B. Adamiak (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. 19, 2024, art. 6). Z kolei rolą sądu administracyjnego jest kontrola w zakresie zgodności z prawem (legalności) poddanego tej kontroli działania organu administracji publicznej (art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz. U. z 2024 r., poz. 1267). Organ wskazał, że prawo do świadczenia wychowawczego przysługuje cudzoziemcowi o ile posiada dokument potwierdzający legalny pobyt w Polsce oraz dokument potwierdzający dostęp do rynku pracy. W dniu 01.08.2022 r. K. V. złożyła wniosek o świadczenie wychowawcze na dziecko A. V. na okres świadczeniowy [...] r.i do wniosku załączyła swoją kartę pobytu nr [...] - zezwolenie na pobyt czasowy, bez adnotacji "dostęp do rynku pracy", wydaną w dniu 06.10.2021 r. przez Wojewodę, ważną do 20.09.2024 r. oraz kartę pobytu jej dziecka A. V. nr [...] - zezwolenie na pobyt czasowy, wydaną w dniu 06.10.2021 r. przez Wojewodę, ważną do 20.09.2024 r. Następnie, w postępowaniu automatycznym, ZUS (CSR) informacją z dnia 05.09.2022 r. przyznał Pani prawo do świadczenia wychowawczego na dziecko A. V. na okres od 1 sierpnia 2022 r. do 31 maja 2023 r. w kwocie [...]zł miesięcznie. W dniu 10.01.2024 r. oraz w dniu 20.03.2024 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych wezwał skarżącą do uzupełnienia złożonego wniosku o świadczenie wychowawcze poprzez doręczenie ważnego dokumentu, który potwierdzi dostęp do rynku pracy w Polsce. Na powyższe wezwanie skarżąca nie odpowiedziała i nie załączyła żadnych dokumentów. W dniu 20.03.2024 r. ZUS wydał decyzję uchylającą przyznane prawo do świadczenia na okres od 01.08.2022 r. do 31.05.2023 r., ponieważ "nie przedłożyła Pani ważnego dokumentu, który potwierdza dostęp do rynku pracy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej". Mając na uwadze bezsporny w sprawie stan faktyczny oraz tak zakreślone ramy kontroli sądowoadministracyjnej stwierdzić należy, że zarówno zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja ZUS z dnia 20 marca 2024 r., nie spełniają podstawowych standardów proceduralnych, zaś niejasność podjętych rozstrzygnięć powoduje, że również nie sposób uznać je za dające się pogodzić z obowiązującymi przepisami prawa regulującymi materię świadczeń wychowawczych. Przede wszystkim kontrolowane decyzje nie odpowiadają wymogom określonym w art. 107 § 1 pkt 3 – 6 k.p.a., co nie tylko wypełnia przesłankę istotnego naruszenia przepisów postępowania, ale również znacznie utrudnia merytoryczną ich kontrolę. Zgodnie z powołanym przepisem decyzja powinna zawierać m.in. oznaczenie strony, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie oraz uzasadnienie faktyczne i prawne. Ponadto zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Uzasadnienie decyzji pierwszoinstancyjnej w najmniejszym nawet stopniu nie spełnia tych wymogów. W istocie bowiem, pomijając opisane już wyżej elementy tej decyzji, jej "uzasadnienie" sprowadza się do zdania: "Na podstawie zgromadzonej dokumentacji ustaliliśmy, że: Nie dostarczyła Pan/Pani dokumentów, które potwierdzą Pan/Pani prawo do legalnego dostępu do rynku pracy w Polsce". A następnie przywołując treść przepisu art. 1 ust. 2 i 3 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci oraz art. 151 ustawy o cudzoziemcach (w obu przypadkach bez podania daty ustawy i Dz. U.) Organ odwoławczy, nie znajdując podstaw do uchylenia decyzji pierwszoinstancyjnej, pokusił się co prawda o kilka zdań wyjaśniających, jednak nie wyjaśnił, który z przepisów prawa stał na przeszkodzie przyznania świadczenia w świetle okoliczności zgłaszanych przez skarżącą bądź też znanych organowi z urzędu. Przechodząc do kwestii rozstrzygnięcia wynikającego z kontrolowanych decyzji, to nie sposób jednoznacznie odczytać, czy polega ono jedynie na uchyleniu prawa do świadczenia (nota bene już wcześniej skonsumowanego), czy też na stwierdzeniu nienależnie pobranego świadczenia i obowiązku jego zwrotu. Zauważyć przyjdzie, że orzeczenie o uchyleniu prawa zostało zawarte w pierwszym zdaniu uzasadnienia decyzji. Z kolei kwestia nienależnie pobranego świadczenia została zasygnalizowana w zdaniu ostatnim, po zacytowaniu art. 1 ust. 2 i 3 ustawy 800+ i przed powołaniem podstawy prawnej i pouczenia. Kwestia ta nie została zresztą w żaden sposób doprecyzowana ani przez wskazanie kwoty nienależnie pobranego świadczenia, terminu jego zwrotu, ani też określenia ewentualnych odsetek. Tymczasem rozstrzygnięcia nie można domniemywać ani wyprowadzać z treści uzasadnienia decyzji i innych okoliczności sprawy, albowiem powinno być ono wyrażone expressis verbis w osnowie (sentencji) decyzji, musi być ono jednoznaczne i nie budzić jakichkolwiek wątpliwości. Wypełnienie przez organ dyspozycji art. 107 § 1 pkt 5 k.p.a. następuje wyłącznie wtedy, gdy rozstrzygnięcie to zostanie sformułowane w sposób kategoryczny co do zawartego tam władczego uregulowania przez organ sytuacji prawnej strony (por. wyrok NSA z dnia 16 lipca 2024 r., sygn. akt III OSK 75/23). Naruszenie w tym zakresie również należało uznać za istotne. Co do merytorycznej oceny kontrolowanych decyzji w celu uniknięcia kolejnych błędnych rozstrzygnięć, przypomnieć należy, że kwestia będąca istotą sporu została przesądzona w licznym i utrwalonym orzecznictwie sądów administracyjnych. Orzeczenia w podobnych sprawach zapadały i zapadają przy udziale tych samych organów Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, które orzekały w niniejszej sprawie, a zatem powinny być im znane. Przykładowo wskazać tu można chociażby prawomocny wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 3 września 2025 r., sygn. akt II SA/Bd 380/25. W wyroku tym podzielono pogląd, w myśl którego postępowanie w przedmiocie uchylenia lub zmiany prawa do świadczenia wychowawczego (art. 27 ustawy 800+) jest nowym postępowaniem wobec postępowania zakończonego czynnością materialno-techniczną ustalenia prawa do tego świadczenia. Decyzja uchylająca lub zmieniająca prawo do świadczenia wychowawczego, wydawana na podstawie art. 27 w zw. z art. 13a ust. 1 ustawy 800+, ma charakter konstytutywny i działa ze skutkiem ex nunc (z mocą na przyszłość od daty wydania decyzji). Oznacza to, że w trybie art. 27 tej ustawy nie podlega uchyleniu lub zmianie prawo do świadczenia wychowawczego już wcześniej skonsumowane. Tylko bowiem w sytuacji, gdy przyznane prawo do świadczenia wychowawczego jest nadal wypłacane, a wyjdą na jaw okoliczności, iż przyznane świadczenie jest nienależne, możliwym jest zastosowanie trybu polegającego na - w pierwszej kolejności - wydaniu decyzji o uchyleniu prawa do świadczenia wychowawczego (od dnia orzekania w przedmiotowej kwestii), oraz późniejszego rozstrzygnięcia w formie decyzji administracyjnej o nienależnie pobranym świadczeniu za okres w jakim zostało ono wypłacone (vide m.in.: wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 30 września 2024 r., sygn. II SA/Bd 315/24; wyrok WSA w Kielcach z dnia 30 października 2024 r., sygn. akt II SA/Ke 347/24; wyrok WSA w Lublinie z dnia 13 maja 2025 r., sygn. akt II SA/Lu 68/25; wyrok WSA w Krakowie z dnia 13 listopada 2025 r., sygn. akt III SA/Kr 655/25 oraz powołane w tych wyrokach orzeczenia NSA). Niewłaściwa jest zatem wykładnia art. 27 ust. 1 ustawy 800+ prowadząca do uznania, że w trybie powołanego przepisu możliwe jest uchylenie prawa do świadczenia wychowawczego z mocą wsteczną, tj. w sytuacji, kiedy prawo to już nie jest wykonywane. Odnośnie wymaganego warunku przysługiwania cudzoziemcowi świadczenia wychowawczego (tj. posiadania karty pobytu z adnotacją "dostęp do rynku pracy") to w tej kwestii wypowiadały się też sądy. m.in. w wyroku WSA w Gdańsku z dnia 4 kwietnia 2024 r. II SA/Gd 136/24. Prawo do uzyskania świadczenia wychowawczego przez cudzoziemca legitymującego się kartą pobytu uzależnione jest nie od wymaganej prawem adnotacji organu "dostęp do rynku pracy", lecz od posiadania przez niego uprawnienia do wykonywania pracy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Uprawnienie to może wynikać bądź z posiadanego zezwolenia na pracę lub z mocy przepisów zwalniających cudzoziemca z obowiązku posiadania zezwolenia na pracę. Oznacza to, że dla ustalenia wobec cudzoziemca prawa do świadczenia wychowawczego wymagane jest spełnienie łącznie dwóch warunków. Po pierwsze, pobyt tego cudzoziemca na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej musi być legalny. Po drugie, cudzoziemiec ten musi posiadać uprawnienie do wykonywania na terytorium Rzeczypospolitej pracy, w oparciu o stosowne zezwolenie na pracę lub wskutek zwolnienia ex lege cudzoziemca z obowiązku legitymowania się takim zezwoleniem. Wskazane powyżej naruszenia przepisów postępowania popełnione przez organy obydwu instancji w sposób oczywisty skutkować musiały wyeliminowaniem kontrolowanych decyzji na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r., poz., 143), zwanej dalej p.p.s.a. Organy winny także uwzględnić, że wykładnia systemowa prowadzi do wniosku, że art. 1 ust. 2 pkt 2 lit. d) ustawy 800+ przyznaje uprawnienie do uzyskania świadczenia wychowawczego cudzoziemcowi uprawnionemu do wykonywania pracy na terytorium Rzeczpospolitej Polskiej, niezależnie od tego, czy uprawnienie to zostało ujawnione przez właściwy organ na karcie pobytu. Prawo do uzyskania świadczenia rodzinnego przez cudzoziemca legitymującego się kartą pobytu uzależnione jest nie od wymaganej prawem adnotacji organu, lecz od posiadania przez niego uprawnienia do wykonywania pracy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, które to może wynikać bądź z posiadanego zezwolenia na pracę lub z mocy przepisów zwalniających cudzoziemca z obowiązku posiadania zezwolenia na pracę (zob. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 3 kwietnia 2025 r., sygn. akt II SA/Gd 1152/24 i powołane w nim orzeczenia NSA). Należy bowiem mieć też na uwadze, że zgodnie z art. 25 ust. 9 ustawy 800+, kwoty nienależnie pobranego świadczenia wychowawczego podlegają zwrotowi łącznie z odsetkami ustawowymi za opóźnienie na rachunek bankowy wskazany przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych. Odsetki są naliczane od pierwszego dnia miesiąca następującego po dniu wypłaty świadczenia wychowawczego do dnia spłaty. Zatem istotnego znaczenia nabiera upływ czasu, jaki mija od uzyskania przez organ informacji, że pobrane świadczenie jest nienależne a wydaniem ostatecznej decyzji, albowiem ma to bezpośredni wpływ na wysokość odsetek. Stąd też okoliczności, które powodują, że do wydania ostatecznej decyzji o ustaleniu i zwrocie nienależnego świadczenia wraz z odsetkami za opóźnienie dochodzi po upływie znacznego okresu, mają znaczenie prawne i wymagają ustalenia w każdym przypadku (por. wyroki NSA z dnia 8 lutego 2024 r.: sygn. akt I OSK 1317/22 i I OSK 1319/22). Organ ZUS prowadząc ponownie postępowanie, w pierwszej kolejności ustali, czy nie zachodzi sytuacja określona w art. 25 ust. 6 ustawy 800+, a w przypadku, gdy od pobrania przez skarżącą świadczenia objętego niniejszym postępowaniem upłynęły 2 lata – umorzy postępowanie w sprawie. Mając wszystko powyższe na uwadze Sąd orzekł jak w pkt 1 sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w zw. z art. 135 p.p.s.a. Dodać jeszcze wypadnie, że powołane w treści uzasadnienia orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: www.orzeczenia.nsa.gov.pl