III SA/Po 389/26

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Monika Świerczak Sędzia WSA Józef Maleszewski Sędzia WSA Wojciech Rowiński (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Iwona Maciak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 sierpnia 2026 r. sprawy ze sprzeciwu Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 13 lutego 2026 r. nr [...] w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań postanawia: 1. odrzucić sprzeciw, 2. zwrócić Regionalnemu Dyrektorowi Ochrony Środowiska w [...] kwotę 100 zł (słownie: sto złotych) uiszczoną tytułem wpisu sądowego od sprzeciwu.

Pismem z dnia 4 marca 2026 r. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w [...] (dalej również: RDOŚ lub skarżący) wniósł sprzeciw od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 13 lutego 2026 r. (znak: [...]) uchylającej decyzję Wójta Gminy [...] z dnia 16 stycznia 2026 r. (znak: [...]) odmawiającej ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia pod nazwą: "Rozbudowa gospodarstwa rolnego – zmiana sposobu użytkowania budynków gospodarczych na budynki inwentarskie do chowu bydła mięsnego i zwiększenie obsady bydła w gospodarstwie do 6642 DJP, realizowanego na działkach ew. [...], [...] obręb [...], gmina [...], powiat [...], województwo [...]" (dalej również: przedsięwzięcie). Sprawa została jednocześnie przekazana organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Sprzeciw podlega odrzuceniu. Zgodnie z art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2026 r. poz. 143 z późn. zm., dalej: P.p.s.a.) od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw, zwany dalej "sprzeciwem od decyzji". W myśl art. 64b § 1 P.p.s.a. do sprzeciwu od decyzji stosuje się odpowiednio przepisy o skardze, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Stosownie zaś do art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. sąd odrzuca skargę, jeżeli wniesienie skargi jest niedopuszczalne z innych przyczyn niż wymienione w pkt 1-5a tego przepisu. Mając powyższe na uwadze, wskazać przede wszystkim należy, że jednym z warunków dopuszczalności sprzeciwu jest jego wniesienie przez uprawniony podmiot. W myśl bowiem art. 50 P.p.s.a. w zw. z art. 64b § 1 P.p.s.a. sprzeciw może wnieść każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała ona udział w postępowaniu administracyjnym (art. 50 § 1 P.p.s.a.), a także inny podmiot, któremu ustawy przyznają takie prawo (art. 50 § 2 P.p.s.a.). W piśmiennictwie wskazuje się, że podmiotem uprawnionym do wniesienia sprzeciwu jest strona niezadowolona z treści decyzji. Należy przyjąć, że legitymacja do wniesienia sprzeciwu przysługuje nie tylko stronie, która uczestniczyła w postępowaniu administracyjnym zakończonym wydaniem decyzji na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2025 r. poz. 1691 z późn. zm., dalej: K.p.a.), ale także stronie, która nie brała udziału w tym postępowaniu, jeżeli jest ona niezadowolona z treści tej decyzji (zob. A. Kabat [w:] B. Dauter, M. Niezgódka-Medek, A. Kabat, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. IX, Warszawa 2024, art. 64a, LEX). W niniejszej sprawie sprzeciw został jednak wniesiony przez RDOŚ, który nie brał udziału w postępowaniu administracyjnym zakończonym wydaniem zaskarżonej decyzji w charakterze strony, a jako organ uzgadniający, w oparciu o art. 77 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2026 r. poz. 670 z późn. zm., dalej: ustawa środowiskowa). Innymi słowy, organ uzgadniający decyzję środowiskową – co do zasady – nie jest podmiotem uprawnionym do wniesienia skargi w tej sprawie (por. wyrok NSA z dnia 12 stycznia 1994 r., sygn. II SA 1971/93, Wokanda 1994, nr 6, s. 34; postanowienie WSA w Gliwicach z dnia 24 lipca 2008 r., sygn. II SA/Gl 383/08). Analogicznie zatem nie jest też – co do zasady – podmiotem uprawnionym do wniesienia sprzeciwu. Wyjątkiem od powyższej zasady jest art. 76 ust. 1 w zw. z art. 76 ust. 8 ustawy środowiskowej, z którego wynika dla właściwego regionalnego dyrektora ochrony środowiska uprawnienie do występowania w postępowaniu administracyjnym lub postępowaniu przed sądem administracyjnym jako strona postępowania, jednakże dotyczy to tylko wskazanej w art. 76 ust. 1 ustawy środowiskowej sytuacji, tj. gdy właściwy regionalny dyrektor ochrony środowiska, dopatrzywszy się nieprawidłowości w sprawach dotyczących wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach skierował do właściwego organu administracji wystąpienie, którego treścią może być w szczególności wniosek o stwierdzenie nieważności tej decyzji. Jak już zostało to zasygnalizowane, w przepisach ustawy środowiskowej brak jest wyraźnej podstaw prawnej, z której wynikałaby możliwość wniesienia przez RDOŚ skargi na decyzję środowiskową wydaną w postępowaniu, w którym ten sam RDOŚ był organem współdziałającym. Oznacza to, że aby organ ochrony środowiska uzyskał uprawnienie analogiczne z uprawnieniami strony musi przede wszystkim skierować wystąpienie w trakcie toczącego się postepowania administracyjnego (por. postanowienie WSA w Bydgoszczy z dnia 16 maja 2023 r., sygn. II SA/Bd 1107/22, orzeczenie dostępne w internetowej bazie orzeczeń CBOSA, orzeczenia.nsa.gov.pl). W realiach niniejszej sprawy RDOŚ wskazuje, że takie wystąpienie skierował. Podnosi, że już po wydaniu zaskarżonej decyzji z dnia 13 lutego 2026 r. przez Samorządowego Kolegium Odwoławczego (dalej również: SKO) skierował pismem z dnia 3 marca 2026 r. do organu I instancji (Wójta Gminy [...]) wystąpienie. W piśmie tym RDOŚ poinformował organ, że w ślad za wystąpieniem złoży także sprzeciw do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu od decyzji SKO z dnia 13 lutego 2026 r. Ocenić zatem należało, czy pismo skierowane przez RDOŚ do organu I instancji po wydaniu zaskarżonej decyzji przez SKO może być potraktowane jako wystąpienie, o którym mowa w art. 76 ust. 1 ustawy środowiskowej, czy też nie. Istotnych wątpliwości w tym zakresie dostarczał moment wniesienia rzeczonego pisma, tj. już po wydaniu zaskarżonej decyzji przez SKO. Ustawodawca posługuje się pojęciem "wystąpienia" w przepisach ustawy środowiskowej, lecz jednak dla polskiej procedury administracyjnej jest to pojęcie obce. Wskazuje się, że w wystąpieniu upatrywać można dwóch elementów – skargi i wniosku (podania) zmierzającego do wyeliminowania wadliwej decyzji, w szczególności do stwierdzenia jej nieważności. Pojęcie wystąpienia jest szersze niż wniosku o stwierdzenie nieważności. Ustawodawca bowiem wyraźnie wskazał, że w szczególności wystąpienie może zawierać wniosek o stwierdzenie nieważności. Nie jest zatem możliwe utożsamianie pojęcia wystąpienia z wnioskiem o stwierdzenie nieważności. Celem wystąpienia jest nie tylko wyeliminowanie wadliwej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, ale także zapobieżenie wydawaniu takich decyzji na przyszłość oraz wskazanie uchybień organowi, który wydał wadliwą decyzję. Widoczny zatem jest element skargowości (zob. B. Rakoczy [w:] Ustawa o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Komentarz, Warszawa 2010, art. 76, LEX). W poprzednio obowiązującym stanie prawny, uprawnienie do kierowania występowania przysługiwało nie właściwemu regionalnemu dyrektorowi ochrony środowiska, lecz Generalnemu Dyrektorowi Ochrony Środowiska. Powyższy stan prawny zmienił art. 1 pkt 20 ustawy z dnia 19 lipca 2019 r. o zmianie ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2019 r. poz. 1712, dalej: nowelizacja z 2019 r.). Wskutek tej zmiany kompetencja do "działań kontrolnych" została przeniesiona z Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska na regionalnych dyrektorów ochrony środowiska. Wskazywano, że dzięki temu organ kontrolny jest bliżej toczącego się postępowania. Może on więc wcześniej zgłosić swoje uwagi i wątpliwości (zob. J. Krystek, Wystąpienia kontrolne organów dyrekcji ochrony środowiska w procedurze oceny oddziaływania na środowisko, ST 2022, nr 11, s. 78). Tym niemniej, jeszcze przed wejściem w życie nowelizacji z 2019 r. w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreślano, że aby Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska uzyskał uprawnienia analogiczne z uprawnieniami strony, musi przede wszystkim skierować wystąpienie w trakcie toczącego się postępowania środowiskowego (zob. postanowienie NSA z dnia 10 stycznia 2012 r., sygn. II OSK 2613/11). Pogląd ten pozostaje aktualny po wejściu w życie nowelizacji z 2019 r., tj. w aktualnym brzmieniu przepisów ustawy środowiskowej (por. postanowienie NSA z dnia 28 października 2025 r., sygn. III OSK 1799/25). RDOŚ nie może więc wnieść skargi (sprzeciwu) z pominięciem etapu postępowania administracyjnego, tj. jeżeli wcześniej nie skierował wystąpienia i nie "nabył" statusu analogicznego ze statusem strony postępowania (por. postanowienie NSA z dnia 10 stycznia 2012 r., sygn. II OSK 2613/11). Przenosząc powyższe rozważania na realia niniejszej sprawy uznać należało, że pismo RDOŚ z dnia 3 marca 2026 r. skierowane do Wójta Gminy [...] jest wystąpieniem. Jednocześnie jednak, skierowanie wystąpienia przez RDOŚ pismem z dnia 3 marca 2026 r. po wydaniu i doręczeniu temu organowi decyzji SKO z dnia 13 lutego 2026 r. spowodowało, że RDOŚ uzyskał uprawnienia analogiczne z uprawnieniami strony, ale ich realizacja ma zastosowanie jedynie do postępowania toczącego się przed organem I instancji, wskutek wydania przez SKO decyzji kasacyjnej. Innymi słowy, tylko skierowanie wcześniejszego wystąpienia – w toku trwającego postępowania przed organem I instancji zakończonego wydaniem decyzji Wójta Gminy [...] z dnia 16 stycznia 2026 r. lub późniejszego postępowania odwoławczego przed SKO – mogłoby umożliwić RDOŚ nabycie uprawnień analogicznych z uprawnieniami strony, które skutkowałyby możliwością skutecznego wniesienia sprzeciwu od kasacyjnej decyzji SKO z dnia 13 lutego 2026 r. Dla powyższej oceny kluczowe znaczenie ma bowiem moment skierowania wystąpienia. RDOŚ nie skierował wystąpienia w toku toczącego się postępowania zakończonego wydaniem decyzji kasacyjnej przez SKO z dnia 13 lutego 2026 r., lecz dopiero po zakończeniu tego postępowania. W konsekwencji, jeżeli RDOŚ nie wniósł sprawie administracyjnej zakończonej wydaniem decyzji SKO wystąpienia, o którym mowa w art. 76 ust. 1 ustawy środowiskowej, to brak po stronie tego organu legitymacji procesowej do wniesienia sprzeciwu od decyzji kończącej to postępowanie do wojewódzkiego sądu administracyjnego (decyzji SKO z dnia 13 lutego 2026 r.). Przepis art. 64a P.p.s.a., jako regulacja szczególna, musi być wykładany ściśle, co oznacza konieczność wyraźnego, ustawowego uregulowania dopuszczalności sprzeciwu od decyzji dla podmiotu nielegitymującego się indywidualnym interesem prawnym, w szczególności niebędącym stroną postępowania zakończonego wydaniem decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a. (por. postanowienia NSA: z dnia 10 października 2012 r. sygn. II OSK 2613/11, z dnia 12 marca 2013 r. sygn. II OSK 470/13, z dnia 23 marca 2021 r. sygn. II OSK 4013/21). W tym stanie rzeczy Sąd odrzucił sprzeciw na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z art. 64a i art. 64b § 1 P.p.s.a. (pkt 1 sentencji postanowienia). O zwrocie uiszczonego przez skarżącego wpisu, Sąd orzekł na mocy art. 232 § 1 pkt 1 w zw. z art. 64b § 1 P.p.s.a. zgodnie z którym sąd z urzędu zwraca stronie cały uiszczony wpis od pisma odrzuconego lub cofniętego do dnia rozpoczęcia rozprawy (pkt 2 sentencji postanowienia).