III SA/Po 326/26

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Grossmann (spr.) Sędzia WSA Izabela Bąk-Marciniak Sędzia WSA Maciej Busz Protokolant starszy specjalista Barbara Dropek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 maja 2026 r. sprawy ze skargi Wojewody Wielkopolskiego na uchwałę Rady Miejskiej w Nowym Tomyślu z dnia 30 października 2024 r. nr IX/102/2024 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obrębu Paproć – PÓŁNOC 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości; 2. zasądza od Gminy Nowy Tomyśl na rzecz skarżącego Wojewody Wielkopolskiego kwotę 480 zł (słownie: czterysta osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Na sesji w dniu 30 października 2024 r. Rada Miejska w Nowym Tomyślu (dalej: "Rada Miejska" lub "Organ") podjęła uchwałę nr IX/102/2024 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obrębu Paproć – PÓŁNOC (zwaną dalej: Uchwałą, Planem miejscowym lub Planem). Pismem z 21 stycznia 2026 r. (IR-X.0552.3.2026.2) Wojewoda Wielkopolski (dalej: Wojewoda lub Skarżący), reprezentowany przez r. W., wywiódł skargę na Uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, wnosząc o stwierdzenie jej nieważności w całości, a także o zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz Skarżącego kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi jej autor podał, że Uchwała wraz z dokumentacją prac planistycznych została doręczona Wojewodzie 13 listopada 2024 r. Jej podstawę prawną stanowiły przepisy art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2024 r. poz. 1465; w skrócie: u.s.g.) oraz art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2024 r. poz. 1130; w skrócie: u.p.z.p.). Jednocześnie Wojewoda zaznaczył, że w dniu 24 września 2023 r. weszła w życie ustawa z 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1688; w skrócie: zm.u.p.z.p.2023), jednak w świetle jej art. 67 ust. 3 pkt 4 – z uwagi na to, że uchwałę o przystąpieniu do sporządzenia Planu miejscowego podjęto w dniu 29 kwietnia 2022 r. – zastosowanie do niego znajdują przepisy dotychczasowe. Dalej Skarżący wyjaśnił, że w wyniku analizy Uchwały w zakresie zgodności z u.p.z.p. (w brzmieniu obowiązującym 30.10.2024 r.) w odniesieniu do zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (w skrócie: m.p.z.p.) stwierdził, co następuje. Po pierwsze, zgodnie z § 9 ust. 1 oraz cz. I i II pkt 5 zał. nr 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 17 grudnia 2021 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. poz. 2404; w skrócie: rozporządzenie MRiT) symbole, nazwy i oznaczenia graficzne dotyczące przeznaczenia terenów stosowane w projekcie planu miejscowego oraz standardy ich stosowania określa załącznik nr 1 do ww. rozporządzenia. Określenia nazw klas przeznaczeń uzupełniających oraz wykluczanych dokonuje się w części tekstowej projektu planu miejscowego zgodnie z wartościami określonymi w tabeli. Na tym tle normatywnym Wojewoda zauważył, że dla obszaru objętego Planem miejscowym, w jego § 3 ustalono przeznaczenie poszczególnych terenów, w tym m.in.: "tereny usług" (1–3U), dla których, zgodnie z zał. nr 1 do rozporządzenia MRiT, zastosowano klasę przeznaczenia terenu określoną w poziomie pierwszym tabeli, tj. symbol U (teren usług). Przy tym dla tych terenów nie określono w ustaleniach Planu nazw klas przeznaczeń wykluczanych, co oznacza, że ustalając klasę przeznaczenia terenu na poziomie 1, dopuszczono zarazem wszystkie formy zagospodarowania terenu wynikające z poziomów 2 i 3 tabeli. Stąd wniosek, że ustalając dla ww. terenów przeznaczenie jako tereny usług (U), Rada Miejska, przez brak ustalenia przeznaczeń wykluczonych z poziomu 2 i 3 tabeli stanowiącej załącznik nr 1 do rozporządzenia MRiT, dopuściła zarazem realizację na tych terenach usług handlu wielkopowierzchniowego (UW). Albowiem w świetle treści i konstrukcji przepisów rozporządzenia MRiT (a zwłaszcza załącznika nr 1 do niego), to wyznaczony w m.p.z.p. poziom klasy przeznaczenia terenu ma decydujące znaczenia w kontekście stopnia ogólności ustaleń planu. Z przepisów tych wynika również, że w sytuacji, gdy organ sporządzający projekt planu chce ograniczyć przeznaczenie terenu wynikające z danej klasy i przyjętego poziomu, to powinien wykluczyć daną funkcję w treści uchwały – co w niniejszym przypadku nie miało miejsca. W tym kontekście Wojewoda podkreślił, że Studium uwarunkowań i zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy Nowy Tomyśl obowiązujące w dniu uchwalenia Planu miejscowego (tj. uchwała Nr XVIII/203/2029 Rady Miejskiej w Nowym Tomyślu z dnia 17 grudnia 2022 r.; dalej: Studium) nie przewiduje na obszarze objętym Planem miejscowym, wbrew wymogowi z art. 10 ust. 3a u.p.z.p., terenów lokalizacji usług handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m2. Stąd też brak wykluczenia możliwości realizacji tych form zagospodarowania terenu w treści Planu należy traktować jako naruszenie ustaleń Studium, a w efekcie – naruszenie art. 20 ust. 1 u.p.z.p. Po drugie, w myśl art. 15 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p. w planie miejscowym określa się obowiązkowo granice i sposoby zagospodarowania m.in. terenów lub obiektów podlegających ochronie, na podstawie odrębnych przepisów, i terenów górniczych. Ponadto zgodnie z art. 95 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 8 czerwca 2011 r. - Prawo geologiczne i górnicze (ówcześnie: Dz. U. z 2024 r. poz. 1290, z póżn. zm.; w skrócie: p.g.g.), udokumentowane złoża kopalin podlegają ochronie w procesie planowania i zagospodarowania przestrzennego, na zasadach określonych w tej ustawie (p.g.g.) i w przepisach ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w celu zabezpieczenia możliwości ich eksploatacji lub wykorzystania. Na tym tle normatywnym Wojewoda stwierdził, że w przedłożonej do publikacji Uchwale nie oznaczono graficznie na załączniku nr 1 do niej, zasięgu występowania terenu i obszaru górniczego "Paproć I" oraz złoża gazu ziemnego "Paproć" GZ 4710. Wprawdzie w piśmie z 2 grudnia 2025 r. Burmistrz Nowego Tomyśla (dalej: Burmistrz) stwierdził, że granice złoża gazu ziemnego oraz terenu i obszaru górniczego zostały uwidocznione na rysunku Planu i wraz z nim były przedłożone do uchwalenia, jednak – jak stwierdził Skarżący – do organu nadzoru przedłożono uchwałę, w której te granice nie widnieją na rysunku. Podobnie w uchwale ogłoszonej w dniu 18 listopada 2024 r. w Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego (poz. 9245) nie zawarto ich oznaczenia graficznego na rysunku Planu, a jedynie wskazano stosowne oznaczenia w legendzie. W konsekwencji, zdaniem Skarżącego, należy uznać, że skoro w uchwale opublikowanej w dzienniku urzędowym pominięto oznaczenia zasięgu występowania terenu i obszaru górniczego "Paproć I" oraz złoża gazu ziemnego "Paproć" GZ 4710, to należy przyjąć, że w tym zakresie Burmistrz nienależycie wywiązał się z obowiązków wynikających z dyspozycji ustawowej, czym naruszył obowiązujące przepisy prawa. Po trzecie, przywoławszy treść § 8 ust 2 rozporządzenia MRiT – zgodnie z którym część graficzną projektu m.p.z.p. sporządza się w sposób umożliwiający jednoznaczne jej powiązanie z częścią tekstową projektu planu miejscowego – Skarżący stwierdził naruszenie ww. przepisu w związku z zawarciem w § 3 pkt 19 i § 15 ust. 21 Uchwały ustaleń dla terenu 2KKK, którego nie wyznaczono na rysunku Planu. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy, reprezentowana przez r. L., wniosła o: a) oddalenie skargi w całości; b) zasądzenie od Wojewody na rzecz Organu kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. "Ewentualnie, z daleko posuniętej ostrożności, na wypadek uznania przez Sąd, że doszło do istotnego naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego" – o: c) stwierdzenie nieważności Uchwały w części, "tj. w zakresie którego dotyczą naruszenia zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego"; d) oddalenie skargi w pozostałej części. W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę jej autor – odnosząc się do pierwszego z zarzutów skargi – przyznał, że wprawdzie Uchwała nie zawiera wykluczenia w części tekstowej zgodnie z wartościami określonymi w tabeli stanowiącej załącznik nr 1 rozporządzenia MRiT, nie oznacza to jednak, że dopuszczono w niej na terenach oznaczonych symbolem U (usługi) lokalizację obiektów handlu wielkopowierzchniowego. Skoro bowiem na objętym Planem obszarze stanowiącym teren usług (1U–3U) wyraźnie nie dopuszczono usług handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m2, to oznacza, że nie są one dopuszczalne. W ocenie pełnomocnika, w świetle art. 15 ust. 3 pkt 4 u.p.z.p. (w znajdującym zastosowanie w tej sprawie brzmieniu sprzed nowelizacji wprowadzonej przez zm.u.p.z.p.2023), skoro w zaskarżonej uchwale nie określono granic terenów pod budowę obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m2, to oznacza, że nie dopuszczono budowy takich obiektów, w szczególności na terenach oznaczonych symbolem U (usługi). Powyższe znajduje potwierdzenie w wyroku WSA w Poznaniu z 31 października 2012 r. o sygn. akt II SA/Po 731/12. Ponadto autor odpowiedzi na skargę wskazał, że w przepisach § 15 ust. 1 lit. f, ust. 4 lit. d i ust. 5 lit. d Uchwały wprowadzono wyraźny zakaz lokalizacji obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m2 dla terenów oznaczonych symbolami od 1U-P do 15U-P. Natomiast brak takiego zakazu na terenach usług, oznaczonych symbolami: 1U, 2U i 3U nie powoduje, że usługi wielkopowierzchniowe na tych terenach zostały dopuszczone. Zgodnie bowiem ze Studium na terenie gminy Nowy Tomyśl nie wyznacza się nowych obszarów rozmieszczenia obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m2. Na terenie miasta Nowy Tomyśl zaś, Studium uwzględnia istniejące obiekty handlowe o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m2, oznaczone symbolem UC. Zatem, w ocenie Organu, zaskarżona Uchwała jest zgodna ze Studium – bowiem nie dopuszcza lokalizacji inkryminowanych usług handlowych na terenach oznaczonych symbolami: 1U, 2U, 3U – i w omówionym zakresie nie narusza zasad sporządzania m.p.z.p. Odnosząc się do drugiego z zarzutów skargi, pełnomocnik Organu stwierdził, że lokalizacja złoża gazu ziemnego "PAPROĆ" GZ 4710 oraz granice obszaru i terenu górniczego "PAPROĆ I" zostały uwidocznione na rysunku Planu miejscowego i wraz z nimi były przedłożone do uchwalenia. Również w części tekstowej Uchwały – w jej § 9 pkt 2 – ujawniono ww. złoża gazu ziemnego oraz granice ww. obszaru i terenu górniczego. W konsekwencji, powoławszy się na pogląd wyrażony w wyroku WSA we Wrocławiu z 27 lipca 2023 r. o sygn. akt II SA/Wr 175/23 – zgodnie z którym przez "ujawnienie złóż" należy rozumieć podanie konkretnej nazwy i numeru oraz oznaczenie konturów ich granic w części graficznej – autor odpowiedzi na skargę uznał, że w Uchwale ujawniono istnienie złoża gazu ziemnego "PAPROĆ" GZ 4710 oraz granice obszaru i terenu górniczego "PAPROĆ I", bowiem podano w szczególności konkretną nazwę i numer złoża kopalin oraz obszaru terenu górniczego. Nawet jednak w przypadku uznania, że w Uchwale nie oznaczono konturów ich granic w części graficznej, to zdaniem pełnomocnika Organu nie stanowi to istotnego naruszenia zasad sporządzania m.p.z.p. Zarazem jednak pełnomocnik, "z daleko posuniętej ostrożności", wskazał, że w przypadku stwierdzenia, iż przez brak oznaczenia graficznie na załączniku nr 1 do Uchwały zasięgu występowania spornych terenu i obszaru górniczego oraz złoża gazu ziemnego, Organ w sposób istotny naruszył art. 15 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p. oraz art. 95 ust. 1 pkt 1 p.g.g., zasadne będzie stwierdzenie nieważności Uchwały jedynie w części, tj. w zakresie terenu, na którym powinny zostać ujawnione ww. złoża gazu ziemnego oraz granice obszaru i terenu górniczego. W zakresie ostatniego z zarzutów skargi autor odpowiedzi na skargę wyjaśnił, że w Planie miejscowym wyznaczono teren komunikacji kolejowej oznaczony symbolem 1KKK. Natomiast w treści Uchwały (w jej § 3 pkt 12 i § 15 ust. 21) omyłkowo pozostawiono również teren komunikacji kolejowej oznaczony symbolem 2KKK, który pierwotnie widniał na rysunku planu, ale został scalony w jeden teren (1KKK). W ocenie Organu nie jest to jednak istotne naruszenie zasad sporządzania planu, a jedynie nieistotna omyłka, która może zostać usunięta, w razie uznania przez Sąd istnienia takiej potrzeby, przez stwierdzenie nieważności Uchwały w części, tj. w zakresie obejmującym wskazanie w jej § 3 pkt 19 oraz § 15 ust. 21 terenów komunikacji kolejowej oznaczonych symbolem 2KKK. W konkluzji autor odpowiedzi na skargę stwierdził, że w ocenie Organu skarga winna zostać oddalona w całości. Natomiast w przypadku uznania przez Sąd, że zarzuty Skarżącego są zasadne w jakiejkolwiek części, zasadne będzie stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały wyłącznie w części, której dotyczą naruszenia zasad sporządzania m.p.z.p. Na rozprawie w dniu 13 maja 2026 r.: - pełnomocnik Organu podtrzymał wnioski i wywody odpowiedzi na skargę; - Sąd postanowił zobowiązać pełnomocnika Organu m.in. do nadesłania czytelnego rysunku Planu miejscowego z naniesionym wyraźnym zaznaczeniem granic terenu i obszaru górniczego "Paproć I" oraz złoża gazu ziemnego "Paproć" – o których mowa w § 9 pkt 2 Uchwały – a także informacji obejmującej wyczerpujące wyliczenie terenów na obszarze Planu (oznaczonych odnośnymi symbolami), położonych w całości lub w części w granicach ww. obszaru lub terenu górniczego, lub złoża gazu ziemnego. W piśmie procesowym z 15 maja 2026 r. pełnomocnik Organu wskazał, że w razie uznania przez Sąd, iż skarga w zakresie pierwszego zarzutu jest zasadna, to Organ przyznaje, że stwierdzenie nieważności Uchwały w tej części, zamiast w całości, byłoby niezasadne. Pełnomocnik wyjaśnił, że taka zmiana stanowiska Organu, w porównaniu z zaprezentowanym w odpowiedzi na skargę, jest wynikiem uzyskania ostatecznych wyjaśnień pracowników Urzędu Miejskiego, w tym właściwej firmy planistycznej, z których wynika, że zważywszy na znaczny zakres występowania w granicach Planu obszaru i terenu górniczego "Paproć I" oraz złoża gazu ziemnego "Paproć", stwierdzenie nieważności Uchwały jedynie w części odnoszącej się do nich mogłoby rodzić liczne wątpliwości interpretacyjne tak "okrojonej" Uchwały pozostałej w obrocie prawnym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie wypada podkreślić, że skargę na przedmiotową uchwałę Rady Miejskiej w Nowym Tomyślu wywiódł w niniejszej sprawie Wojewoda Wielkopolski jako organ nadzoru w rozumieniu przepisów rozdziału 10 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (stan prawny na dzień wniesienia skargi: Dz. U. z 2025 r. poz. 1153, z późn. zm.; w skrócie: u.s.g.). W świetle art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne, przy czym o nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia. Po upływie tego terminu organ nadzoru nie może już we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały (zarządzenia) organu gminy, a jedynie może zaskarżyć taki wadliwy, jego zdaniem, akt do sądu administracyjnego, zgodnie z art. 93 ust. 1 u.s.g. Realizując tę kompetencję, organ nadzoru nie jest skrępowany jakimkolwiek terminem do wniesienia skargi (zob. E. Żelasko-Makowska, Postępowanie nadzorcze w sprawie stwierdzenia nieważności aktu samorządowego, Warszawa 2024, s. 238-241; zob. także np.: wyrok NSA z 15.7.2005 r., II OSK 320/05, ONSAiWSA 2006, nr 1, poz. 7; postanowienie NSA z 29.11.2005 r., I OSK 572/05; w braku odmiennego zastrzeżenia, wszystkie orzeczenia NSA i WSA przywoływane w niniejszym wyroku są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, w skrócie: CBOSA, ze strony internetowej: orzeczenia.nsa.gov.pl). W rozpoznawanej sprawie Wojewoda w ustawowym terminie nie orzekł o nieważności Uchwały - doręczonej mu, jak podano w skardze, 13 listopada 2026 r. - wobec czego był władny zaskarżyć ją później w trybie art. 93 ust. 1 u.s.g. Korzystając z kompetencji przewidzianej w tym przepisie, organ nadzoru ma obowiązek szczegółowego wykazania w skardze na czym, jego zdaniem, polega naruszenie prawa przez kwestionowany akt. Prawidłowo skonstruowana skarga "nadzorcza" powinna zatem zawierać uzasadnienie przesłanek i podstaw prawnych zastosowania tego środka. Pozwala to organom jednostek samorządu terytorialnego (w skrócie "j.s.t.") na merytoryczną polemikę z zarzutami podniesionymi w skardze, zaś sądowi administracyjnemu na ocenę argumentów przedstawionych przez obie strony postępowania (tak trafnie E. Żelasko-Makowska, Postępowanie nadzorcze w sprawie stwierdzenia nieważności aktu samorządowego, Warszawa 2024, s. 237; por. też B. Dolnicki [w:] Ustawa o samorządzie powiatowym. Komentarz, pod red. B. Dolnickiego, Warszawa 2020, uw. 2 do art. 81). Skarga wniesiona w niniejszej sprawie takie uzasadnienie zawiera. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – odpowiednio: ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r. poz. 143, z późn. zm.; w skrócie "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów j.s.t. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze, w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim określonym w skardze przedmiotem zaskarżenia – który może obejmować całość albo tylko część określonego aktu lub czynności (zob.: J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, uw. 1 do art. 134; a także wyroki NSA: z 5.3.2008 r., I OSK 1799/07; z 9.4.2008 r., II GSK 22/08; z 27.10.2010 r., I OSK 73/10), przy czym reguła ta odnosi się również do zaskarżania planów miejscowych (por. wyroki NSA: z 5.6.2014 r., II OSK 117/13; z 20.12.2022 r., II OSK 2150/21) – oraz rodzajem i treścią zaskarżonego aktu. Tak sprawowanej kontroli sądowej została poddana w niniejszej sprawie uchwała nr IX/102/2024 Rady Miejskiej w Nowym Tomyślu w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obrębu Paproć – PÓŁNOC. Jest faktem notoryjnym, że zaskarżona Uchwała została ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego z dnia 18 listopada 2024 r. (poz. 9245), weszła w życie po upływie 14 dni od dnia jej ogłoszenia (zob. § 18 Uchwały), tj. 3 grudnia 2024 r., nie była dotąd nowelizowana ani uchylona, choćby w części. Zarazem nie ulega wątpliwości, że Uchwała, jako podjęta w przedmiocie uchwalenia m.p.z.p., jest aktem prawa miejscowego - o czym wyraźnie stanowi art. 14 ust. 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (obecnie: Dz. U. z 2026 r. poz. 538; w skrócie: u.p.z.p.). Tym samym bez wątpienia należy ona do kategorii aktów, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., zaskarżalnych do sądu administracyjnego. Mając wszystko to na uwadze, Sąd uznał skargę za dopuszczalną i przystąpił do jej merytorycznego rozpoznania, w granicach zaskarżenia oraz własnej kognicji. W kontekście wspomnianych granic zaskarżenia należy podkreślić, że choć autor skargi wskazał w niej wyraźnie, iż zaskarża Uchwałę "w całości", to jednak podniósł zarzuty jedynie w odniesieniu określonej części ustaleń planistycznych, tj. w zakresie: (1) niewykluczenia na terenach usług oznaczonych symbolami 1U, 2U i 3U możliwości realizacji usług handlu wielkopowierzchniowego (symbol UW); (2) nieoznaczenia graficznie na rysunku Planu (w załączniku nr 1 do Uchwały) zasięgu występowania terenu i obszaru górniczego "Paproć I" oraz złoża gazu ziemnego "Paproć" GZ 4710, wzmiankowanych w części tekstowej Uchwały (w jej § 9 pkt 2); (3) zawarcia w § 3 pkt 19 oraz § 15 ust. 21 Uchwały ustaleń dla terenu oznaczonego symbolem 2KKK, który nie został wyznaczony na rysunku Planu. W konsekwencji w takim zakresie Uchwała została poddana kontroli Sądu w niniejszym postępowaniu. Odnośnie do właściwego wzorca tej kontroli, należy zauważyć – w ślad za autorem skargi – że 24 września 2023 r. weszła w życie ustawa z 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1688; w skrócie: zm.u.p.z.p.2023). Jednak w świetle jej art. 67 ust. 3 pkt 4 zastosowanie do oceny Planu miejscowego znajdują przepisy dotychczasowe (sprzed ww. nowelizacji), z uwagi na fakt, że uchwała o przystąpieniu do sporządzenia Planu miejscowego została podjęta w dniu 29 kwietnia 2022 r. Oceny, czy zaskarżony plan miejscowy jest obarczony zarzucaną wadą skutkującą stwierdzeniem jego nieważności przez sąd administracyjny na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., dokonuje się przez pryzmat przesłanek wynikających z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. W myśl tego przepisu istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Pojęcie "zasad sporządzania planu miejscowego" – których przestrzeganie stanowi przesłankę materialną zgodności m.p.z.p. z przepisami prawa – należy wiązać z samym sporządzeniem (opracowaniem) aktu planistycznego, a więc z merytoryczną zawartością tego aktu (część tekstowa, graficzna, załączniki), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej Z kolei pojęcie "trybu sporządzania planu miejscowego" (zwanego też potocznie "procedurą planistyczną") – którego zachowanie stanowi przesłankę formalną zgodności uchwały w przedmiocie m.p.z.p. z przepisami prawa – odnosi się do sekwencji czynności, jakie podejmuje organ w celu doprowadzenia do uchwalenia planu miejscowego, począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu, a na jego uchwaleniu skończywszy (por. wyroki NSA: z 11.9.2008 r., II OSK 215/08; z 25.5.2009 r., II OSK 1778/08; z 9.6.2014 r., II OSK 3083/13; z 8.12.2021 r., II OSK 453/21; z 13.6.2023 r., II OSK 1956/20). W ramach analizy przestrzegania zasad sporządzania m.p.z.p., Wojewoda zasadnie w motywach skargi wskazał na konieczność zachowania przez organ planistyczny spójności – rozumianej zwłaszcza jako integralność oraz wzajemne powiązanie (por. A. Brzezińska-Rawa, Spójność i ciągłość podstawowych aktów planowania przestrzennego gminy. Aspekty prawne, Toruń 2019, s. 91) – pomiędzy częściami tekstową i rysunkową planu miejscowego. Wymóg ten Skarżący wywiódł z przepisu § 8 ust. 2 rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 17 grudnia 2021 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. poz. 2404; w skrócie: rozporządzenie MRiT), w myśl którego: "Część graficzną projektu planu miejscowego sporządza się w sposób umożliwiający jednoznaczne jej powiązanie z częścią tekstową projektu planu miejscowego". Wypada więc podkreślić, że konieczność zachowania spójności pomiędzy częściami tekstową i rysunkową m.p.z.p. – postrzegana jako jedna z zasad sporządzania planu miejscowego – jest akcentowana zarówno w doktrynie (zob. A. Brzezińska-Rawa, Spójność i ciągłość podstawowych aktów planowania przestrzennego gminy. Aspekty prawne, Toruń 2019, s. 124 i nast.), jak i w orzecznictwie sądowym. Przykładowo, Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 15 marca 2017 r. o sygn. akt II OSK 1805/15 wyjaśnił, że treść art. 20 ust. 1 u.p.z.p. i § 8 ust. 2 rozporządzenia MI [którego odpowiednikiem, mutatis mutandis, jest obecnie § 8 ust. 2 rozporządzenia MRiT – uw. Sądu] "wyraźnie wskazuje, iż część graficzna planu powinna stanowić odzwierciedlenie zapisów części tekstowej i nie może być z nią sprzeczna. To część tekstowa planu zawiera normy prawne, rysunek planu obowiązuje więc tylko w takim zakresie, w jakim przewiduje to część tekstowa planu (por. postanowienie NSA z 18 marca 2011 r., II OZ 191/11, publ. ...). Rysunek planu jako znak graficzny nie może wiązać bezpośrednio, nie spełnia bowiem wymogów normy prawnej z jej klasyczną budową: hipoteza, dyspozycja, sankcja. Rysunek planu obowiązuje w takim zakresie, w jakim tekst planu odsyła do ustaleń planu wyrażonych graficznie na rysunku (Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne, Komentarz, pod red. prof. Z. Niewiadomskiego, Wyd. 8, str. 159). Część graficzna planu jest «uszczegółowieniem» części tekstowej i ustalenia planu muszą być odczytywane łącznie – z uwzględnieniem zarówno części graficznej, jak i tekstowej. Z tych względów nie może być rozbieżności pomiędzy częścią tekstową planu, a rysunkiem planu" (podobnie m.in. wyrok NSA: z 18.12.2020 r., II OSK 1259/20). Jako przykłady braku wymaganej spójności pomiędzy częściami tekstową i graficzną planu miejscowego wskazuje się w orzecznictwie w szczególności sytuacje rozbieżności polegających, z jednej strony, na wymienieniu w części tekstowej uchwały symboli terenów niewystępujących na rysunkach planu oraz, z drugiej strony, na wyznaczeniu na rysunkach planu (w części graficznej) terenów, które nie posiadają ustaleń planistycznych w części tekstowej uchwały (por. wyrok WSA z 6.2.2020 r., II SA/Lu 745/19). Przenosząc powyższe uwagi na grunt kontrolowanej sprawy, należy stwierdzić, że zarzuty skargi Wojewody okazały się w pełni zasadne. Ad 1 Niewykluczenie na terenach 1U, 2U, 3U możliwości realizacji usług handlu wielkopowierzchniowego (UW) Słusznie zauważono w skardze, że w świetle przepisów rozporządzenia MRiT – w tym jego pkt 5 w cz. II Załącznika nr 1 (w brzmieniu: "określenia nazw klas przeznaczeń uzupełniających oraz wykluczanych dokonuje się w części tekstowej projektu planu miejscowego zgodnie z wartościami określonymi w tabeli") – brak wyraźnego wykluczenia w Planie miejscowym z terenów usług (U), oznaczonych w Planie symbolami od 1U do 3U, terenów usług handlu wielkopowierzchniowego (UW) nakazuje przyjąć, że takie przeznaczenie formalnie zostało również dopuszczone w obrębie terenów 1U, 2U i 3U, przy jednoczesnym braku spełnienia przesłanek określonych w art. 10 ust. 3a i art. 15 ust. 3 pkt 4 u.p.z.p. Takie stanowisko, wbrew odmiennym sugestiom Organu, stanowi w pełni uprawniony sposób interpretacji postanowień Planu w świetle legislacyjnych reguł sporządzania m.p.z.p., określonych w ww. rozporządzeniu MRiT. Jest to tym bardziej słuszny wniosek, jeśli się zważy na przyjmowany powszechnie fakt istnienia korespondencji (odpowiedniości) między regułami redagowania tekstów prawnych, a ich odczytywania (wykładni) – na który trafnie zwracają uwagę m.in. Komentatorzy Zasad techniki prawodawczej (zob. S. Wronkowska, M. Zieliński, Komentarz do Zasad techniki prawodawczej, Warszawa 2012, Wstęp, s. 8). Zarazem godzi się zauważyć, że podniesiona w odpowiedzi na skargę okoliczność, iż dla terenów oznaczonych symbolami od 1U-P do 15U-P w Planie wprowadzony został wyraźny zakaz lokalizacji obiektów handlowych o pow. sprzedaży powyżej 2000 m2, słuszność omówionego wyżej zarzutu skargi jedynie potwierdza. Zawarcie bowiem w przepisach § 15 ust. 1 lit. f, ust. 4 lit. d i ust. 5 lit. d Uchwały wyraźnego zakazu lokalizacji obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m2 dla terenów oznaczonych symbolami od 1U-P do 15U-P, daje podstawy do wnioskowania – a contrario – że skoro takiego wyraźnego zakazu nie ustanowiono w odniesieniu do terenów 1U, 2U i 3U, to w istocie dopuszczono na tych terenach możliwość lokalizacji ww. obiektów handlowych. Powyższe uchybienie skutkuje istotną wadliwością Planu w zakresie terenów oznaczonych symbolami 1U, 2U i 3U. Ad 2 Brak oznaczenia graficznego na rysunku Planu zasięgu występowania terenu i obszaru górniczego "Paproć I" oraz złoża gazu ziemnego "Paproć" Zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p. w planie miejscowym określa się obowiązkowo "granice i sposoby zagospodarowania terenów lub obiektów podlegających ochronie, na podstawie odrębnych przepisów, terenów górniczych, a także obszarów szczególnego zagrożenia powodzią, obszarów osuwania się mas ziemnych, krajobrazów priorytetowych określonych w audycie krajobrazowym oraz w planach zagospodarowania przestrzennego województwa". Z tym unormowaniem koresponduje art. 95 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 8 czerwca 2011 r. - Prawo geologiczne i górnicze (stan prawny na dzień podjęcia Uchwały: Dz. U. z 2024 r. poz. 1290; w skrócie: p.g.g.), w myśl którego udokumentowane złoża kopalin podlegają ochronie w procesie planowania i zagospodarowania przestrzennego, na zasadach określonych w tej ustawie i w przepisach u.p.z.p., w celu zabezpieczenia możliwości ich eksploatacji lub wykorzystania. Na tym tle normatywnym Wojewoda słusznie stwierdził, że w opublikowanej w dzienniku urzędowym Uchwale – a to ta jej wersja, co wypada podkreślić, stanowi podstawę do kontroli legalności tego aktu – nie oznaczono graficznie w załączniku nr 1 do Uchwały (rysunek Planu), zasięgu występowania terenu i obszaru górniczego "Paproć I" oraz złoża gazu ziemnego "Paproć" (GZ 4710). I to pomimo, że wyraźna informacja o występowaniu ww. terenu i obszaru górniczego oraz złoża gazu ziemnego została zawarta w § 9 pkt 2 Uchwały, w którym ustalono "dla terenu położonego w granicach obszaru i terenu górniczego «Paproć I» oraz złoża gazu ziemnego «Paproć», uwzględnienie uwarunkowań wynikających z jego występowania". W konsekwencji należy uznać, że pominięcie w opublikowanej Uchwale graficznego oznaczenia zasięgu występowania ww. terenu i obszaru górniczego oraz złoża gazu ziemnego stanowi istotne naruszenie zasad sporządzania m.p.z.p., wysłowionych w art. 15 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p. w zw. z art. 95 ust. 1 pkt 1 p.g.g. Uniemożliwia ono bowiem określenie, w oparciu o ustalenia zawarte w Uchwale, w odniesieniu do których to konkretnie nieruchomości objętych Planem należy uwzględniać "uwarunkowania", do których odsyła § 9 pkt 2 Uchwały. Tego rodzaju uchybienie powinno skutkować, co do zasady, stwierdzeniem nieważności Planu miejscowego w zakresie dotyczącym terenów położonych w granicach Planu, w obrębie których występuje (choćby na ich części) teren lub obszar górniczy "Paproć I" lub złoże gazu ziemnego "Paproć" (GZ 4710). Jednakże Sąd przyjął wyjaśnienia pełnomocnika Organu przedstawione w piśmie procesowym z 15 maja 2026 r. i uznał, że w okolicznościach kontrolowanej sprawy omawiana wadliwość Planu skutkuje zasadnością stwierdzenia nieważności zaskarżonej Uchwały w całości. Ad 3. Zawarcie w tekście Uchwały ustaleń dla terenu oznaczonego symbolem 2KKK, który nie został wyznaczony na rysunku Planu Jest poza sporem, że teren komunikacji kolejowej oznaczony symbolem 2KKK, o którym mowa w § 3 pkt 19 Uchwały, i dla którego zawarto ustalenia w § 15 ust. 21 Uchwały, nie został wyznaczony na rysunku Planu. Zapewne rację ma Organ, gdy stwierdza w odpowiedzi na skargę, że powyższy stan jest wynikiem "omyłki", polegającej na nieuwzględnieniu przy ostatecznej redakcji Uchwały faktu "scalenia" w toku prac planistycznych terenu 2KKK z terenem 1KKK, pod tym ostatnim symbolem. Tym niemniej powyższe uchybienie stanowi istotne naruszenie zasad sporządzania m.p.z.p., gdyż godzi w wyżej omówiony wymóg zachowania spójności części tekstowej i graficznej Planu – skutkując wadliwością wyszczególnienia w § 3 pkt 19 i § 15 ust. 21 Uchwały terenu o symbolu "2KKK". Mając wszystko to na uwadze Sąd, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., stwierdził nieważność zaskarżonej Uchwały w całości (pkt 1 sentencji wyroku). O kosztach postępowania (pkt 2 sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a., uwzględniając należne pełnomocnikowi skarżącego Wojewody wynagrodzenie ustalone według stawek minimalnych zgodnie z § 15 ust. 1 w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2026 r. poz. 118, z późn. zm.), w wysokości 480 zł.