III SA/Po 390/26

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Donata Starosta Sędzia WSA Monika Świerczak Sędzia WSA Wojciech Rowiński (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Iwona Maciak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 maja 2026 r. sprawy ze skargi Wojewody Wielkopolskiego na uchwałę Rady Miejskiej Zbąszynia z dnia 7 listopada 2025 r. nr XVII/164/2025 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu położonego w rejonie ul. Plażowej, dla części działek o nr ewid. 600, 601, obręb Nądnia, gmina Zbąszyń 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości; 2. zasądza od Gminy Zbąszyń na rzecz skarżącego Wojewody Wielkopolskiego kwotę 480 zł (słownie: czterysta osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Rada Miejska Zbąszynia w dniu 7 listopada 2025r. podjęła uchwałę Nr XVII/164/2025 Rady Miejskiej Zbąszynia z dnia 7 listopada 2025 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu położonego w rejonie ul. Plażowej, dla części działek o nr ewid. 600, 601, obręb Nądnia, gmina Zbąszyń. Skargę na powyższa uchwałę wniósł pismem z dnia 4 marca 2026 r. Wojewoda Wielkopolski. Skarżący zaskarżył powyższą uchwałę w całości i wniósł o stwierdzenie jej nieważności – ze względu na istotne naruszenie prawa, a także o zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego. W uzasadnieniu skargi wskazano, że na sesji w dniu 7 listopada 2025 r. Rada Miejska Zbąszynia podjęła uchwałę Nr XVII/164/2025 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu położonego w rejonie ul. Plażowej, dla części działek o nr ewid. 600, 601, obręb Nądnia, gmina Zbąszyń. Wojewoda doszedł do wniosku, że doszło do istotnego naruszenia przepisów w zakresie trybu sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z art. 17 pkt 6 lit. b tir. 10 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1130 z późn. zm., dalej "u.p.zp.") wójt, burmistrz albo prezydent miasta po podjęciu przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego występuje o uzgodnienie projektu planu miejscowego z zarządem województwa w zakresie uwzględnienia rekomendacji i wniosków zawartych w audycie krajobrazowym. Obszar objęty planem znajduje się w krajobrazach w obrębie Obszaru Chronionego Krajobrazu Pojezierze Sławskie, Pradolina Obry i Rynna Zbąszyńska, dla którego w Audycie Krajobrazowym województwa wielkopolskiego zostały określone rekomendacje i wnioski. Projekt planu nie uzyskał uzgodnienia z Zarządem Województwa Wielkopolskiego, gdyż pismem znak DI-IV.7634.182.2025 z dnia 27 lutego 2025 r. Zarząd Województwa Wielkopolskiego odmówił uzgodnienia projektu planu. W piśmie tym zostały podane rekomendacje i wnioski po spełnieniu których, możliwe byłoby uzgodnienie projektu planu - wykluczenie lokalizacji usług handlu o dużej powierzchni sprzedaży dla terenów MN-U o powierzchni sprzedaży powyżej 400 m2. Nie uwzględniono wniosków i rekomendacji wynikających z audytu krajobrazowego, a także nie wprowadzono do treści uchwały zakazu lokalizacji obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 400 m2. Nie wystąpiono też o ponowne uzgodnienie projektu planu z Zarządem Województwa Wielkopolskiego w zakresie audytu krajobrazowego. Z uzyskanych w toku prowadzonego postępowania wyjaśnień Burmistrza Zbąszynia wynika, że organ nie wystąpił o ponowne uzgodnienie projektu planu z Zarządem Województwa Wielkopolskiego w zakresie audytu krajobrazowego. Skarżący podniósł, że brak wystąpienia o uzgodnienie do organu właściwego do zajęcia stanowiska zgodnie z art. 17 pkt 6 lit. b tiret dziesiąte u.p.zp. stanowi istotne naruszenie trybu sporządzania planu miejscowego. W odpowiedzi na skargę Rada Miejska Zbąszynia wniosła o uznanie skargi za zasadną i nie obciążanie Gminy Zbąszyn kosztami postępowania. W uzasadnieniu wskazano, że po ponownej analizie zarzutów podniesionych w skardze Wojewody Wielkopolskiego Rada Miejska Zbąszynia uznała, że zaskarżona uchwała została podjęta z naruszeniem przepisów prawa w zakresie wskazanym w skardze. Jednocześnie poinformowano, że Rada Miejska Zbąszynia przystąpi na najbliższej sesji do podjęcia uchwały w sprawie stwierdzenia utraty mocy obowiązującej zaskarżonej uchwały. Działanie to ma na celu usunięcie stanu niezgodności z prawem oraz wyeliminowanie uchwały z obrotu prawnego. Odnosząc się do kosztów postępowania, wskazano że Gmina podjęła działania zmierzające do dobrowolnego usunięcia naruszenia prawa, bez potrzeby merytorycznego rozstrzygania sprawy przez Sąd. W tych okolicznościach obciążenie Gminy kosztami postępowania byłoby niecelowe, zwłaszcza że organ nie pozostaje w sporze co do zasadności skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu Wojewoda Wielkopolski uczynił uchwałę Rady Miejskiej Zbąszynia Nr XVII/164/2025 Rady Miejskiej Zbąszynia z dnia 7 listopada 2025 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu położonego w rejonie ul. Plażowej, dla części działek o nr. ewid. 600, 601, obręb Nądnia, gmina Zbąszyń Stwierdzić należy, że zaskarżona uchwała, jako podjęta w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego, co wynika wyraźnie w treści przepisu art. 14 ust. 8 u.p.z.p. Bez wątpienia należy do kategorii aktów zaskarżalnych do sądu administracyjnego, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935, dalej: p.p.s.a.). W świetle art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne, przy czym o nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia. Po upływie tego terminu organ nadzoru nie może już we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały (zarządzenia) organu gminy, a jedynie może zaskarżyć taki wadliwy, jego zdaniem, akt do sądu administracyjnego, zgodnie z art. 93 ust. 1 u.s.g. Realizując tę kompetencję, organ nadzoru nie jest skrępowany jakimkolwiek terminem do wniesienia skargi (zob. np.: wyrok NSA z 15.07.2005 r., II OSK 320/05, ONSAiWSA 2006, nr 1, poz. 7; postanowienie NSA z 29.11.2005 r., I OSK 572/05, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej w skrócie "CBOSA"). W rozpoznawanej sprawie Wojewoda w ustawowym terminie 30 dni od dnia otrzymania uchwały nie orzekł o jej nieważności chociażby w części, wobec czego władny był zaskarżyć uchwałę w trybie art. 93 u.s.g. do sądu administracyjnego. Mając wszystko to na uwadze Sąd uznał skargę Wojewody za dopuszczalną i przystąpił do jej merytorycznego rozpoznania, w granicach zaskarżenia oraz własnej kognicji. Oceny, czy zaskarżony plan miejscowy jest obarczony wadą skutkującą stwierdzeniem jego nieważności przez sąd administracyjny na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., dokonuje się przez pryzmat przesłanek wynikających z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. W myśl tego przepisu istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Pojęcie "trybu sporządzania planu miejscowego" (zwanego też potocznie "procedurą planistyczną") – którego zachowanie stanowi przesłankę formalną zgodności planu miejscowego z przepisami prawa – odnosi się do sekwencji czynności, jakie podejmuje organ w celu doprowadzenia do uchwalenia planu miejscowego, począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu, a na jego uchwaleniu skończywszy. Z kolei pojęcie "zasad sporządzania planu miejscowego", których przestrzeganie stanowi przesłankę materialną zgodności planu miejscowego z przepisami prawa – należy wiązać z samym sporządzeniem (opracowaniem) aktu planistycznego, a więc z merytoryczną zawartością tego aktu (część tekstowa, graficzna, załączniki), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej (por. wyroki NSA: z 25.05.2009 r., II OSK 1778/08; z 11.09.2008 r., II OSK 215/08 – CBOSA). Kolejno należy podkreślić, że w świetle art. 91 ust. 1 zd. pierwsze w zw. z ust. 4 u.s.g. uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna, chyba że naruszenie prawa ma charakter nieistotny. Na gruncie tych przepisów przyjmuje się, że pojęcie "sprzeczności z prawem" obejmuje sprzeczność postanowień aktu prawa miejscowego z jakimkolwiek aktem prawa powszechnie obowiązującego. W związku z tym, że przepisy prawa nie zawierają taksatywnego wyliczenia wadliwości aktu prawa miejscowego, to wypracowane w omawianym zakresie poglądy nauki i judykatury pozwoliły ustalić pewien katalog istotnych naruszeń prawa, skutkujących stwierdzeniem nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. Do tych "kwalifikowanych" naruszeń zalicza się: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy prawnej do podjęcia określonego rodzaju uchwały, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą jej podjęcia, naruszenie procedury podjęcia uchwały. Tryb sporządzania projektu planu miejscowego został określony w art. 17 u.p.z.p. Przepis ten wyznacza konstytutywne ramy procedury sporządzania projektu planu miejscowego, który stanowi akt prawa miejscowego, powszechnie obowiązujący na obszarze objętym jego ustaleniami. Jest to przepis o charakterze proceduralnym, zawierający enumeratywne wyliczenie etapów, które stanowią spójną sekwencję czynności faktycznych i prawnych podejmowanych przez organ wykonawczy gminy, mających doprowadzić do uchwalenia planu miejscowego przez radę gminy (por. Z. Niewiadomski, K. Jaroszyński, K. Kucharski, A. Szmytt, Ł. Złakowski [w:] Z. Niewiadomski (red.), Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, wyd. 14, 2026, art. 17). Stosownie do art. 17 pkt 6 lit. b tiret dziesiąty u.p.z.p. wójt, burmistrz albo prezydent miasta po podjęciu przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego kolejno występuje o uzgodnienie projektu planu miejscowego m.in. z zarządem województwa w zakresie uwzględnienia rekomendacji i wniosków zawartych w audycie krajobrazowym. Nie jest przedmiotem sporu, a wynika to z akt planistycznych, że Zarząd Województwa Wielkopolskiego odmówił uzgodnienia projektu planu wskazując na warunki, jakie muszą zostać spełnione, aby doszło do uzgodnienia projektu planu. Burmistrz nie wystąpił ponownie o uzgodnienie projektu planu z Zarządem Województwa Wielkopolskiego w zakresie audytu krajobrazowego. Brak uzgodnienia stanowi istotne naruszenie trybu sporządzania projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i skutkuje jego nieważnością w całości. Sąd administracyjny dokonując kontroli legalności zaskarżonej uchwały kierował się dyspozycją przepisu art. 28 ust. 1 u.p.z.p., który przewiduje, że naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotne naruszenie trybu jego sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Przeprowadzona przez Sąd rozpoznający niniejszą sprawę kontrola przedmiotowego aktu potwierdziła zasadność postawionych przez Wojewodę Wielkopolskiego zarzutów względem zaskarżonego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Jednocześnie należy podkreślić, że podjęcie uchwały nr XXII/238/2026 w dniu 14 maja 2026 r. przez Radę Miejską Zbąszynia o utracie mocy zaskarżonej uchwały nie skutkuje bezprzedmiotowością skargi i nie może prowadzić do umorzenia postępowania sądowoadministracyjnego. Należy zwrócić uwagę, iż zmiana lub uchylenie uchwały zaskarżonej do sądu administracyjnego nie czyni zbędnym dokonania oceny jej legalności i wydania przez sąd wyroku, jeżeli zaskarżona uchwała może być zastosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego moment wyeliminowania jej z obrotu prawnego. W uchwale z dnia 14 lutego 1994 r. (K 10/93, OTK 1994 z 1, poz. 7) Trybunał Konstytucyjny stanął na stanowisku, że przepis obowiązuje w danym systemie prawa, jeśli można go zastosować do sytuacji z przeszłości, teraźniejszości lub przyszłości. Zatem uprzednie uchylenie zaskarżonej uchwały nie czyni bezprzedmiotowym rozpoznania skargi na tą uchwałę. Podobnie wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny m.in. w wyrokach z dnia: 4 listopada 2010 r., II OSK 1783/10 oraz 24 listopada 2010 r., I OSK 1554/10. Jest to spowodowane tym, że zaskarżony akt prawa miejscowego traci moc obowiązującą ze skutkiem ex nunc, tzn. z dniem wejścia w życie przepisu zmieniającego (zawartego w ustawie bądź uchwale), natomiast wyrok sądu administracyjnego stwierdzający nieważność uchwały wywiera skutki prawne ex tunc, tzn. z mocą wsteczną. Wobec powyższego, Sąd na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości, jak w pkt 1 wyroku. O kosztach postępowania sądowego orzeczono w pkt 2. sentencji wyroku, na podstawie art. 200 p.p.s.a. oraz art. 205 § 1 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1935). Sąd zasądził zwrot kosztów wynagrodzenia pełnomocnika skarżącego w wysokości 480 zł – opłata za czynności radcy prawnego w stawce minimalnej.