III SA/Po 248/26

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Grossmann Sędzia WSA Józef Maleszewski (spr.) Sędzia WSA Katarzyna Witkowicz-Grochowska Protokolant sekretarz sądowy Małgorzata Kusiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 marca 2026 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia na decyzję Wojewody z dnia 7 listopada 2025 r. nr [...] w przedmiocie pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z dnia 28 maja 2025 r. nr [...]; 2. zasądza od Wojewody na rzecz Stowarzyszenia kwotę 980 (dziewięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Wojewoda (dalej również organ II instancji, organ odwoławczy) decyzją z 7 listopada 2025 r. nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. z 2024 r., poz. 572 ze zm. - dalej k.p.a.), w związku z art. 86g ust. 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (j.t. Dz.U. z 2024 r. poz. 1112 ze zm. - dalej u.u.i.o.ś.), po rozpatrzeniu odwołania Stowarzyszenia (dalej również jako skarżący) od decyzji Starosty [...] (dalej również organ I instancji) z 28 maja 2025 r. (znak: [...]) zatwierdzającej projekt zagospodarowania działki oraz projekt architektoniczno-budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę dla B. i K. K. obejmujące: budowę zakładu olejów z tworzyw sztucznych oraz RDF wraz z niezbędną infrastrukturą zlokalizowanego na działkach o nr ewidencyjnym gruntu: [...], [...], [...], obręb [...], jedn. ewid. [...] - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ II instancji wskazał, że 24 marca 2025 r. B. i K. K. (dalej również jako inwestorzy) wystąpili z wnioskiem o udzielenie pozwolenia na budowę budynku zakładu olejów z tworzyw sztucznych oraz RDF wraz z niezbędną infrastrukturą na działkach o nr ewidencyjnym gruntu: [...], [...], [...], obręb [...], jedn. ewid. [...]. Do wniosku dołączono m.in.: oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane; informację uzupełniającą do wniosku o pozwolenie na budowę; pełnomocnictwo do reprezentowania inwestora; 3 egzemplarze projektu zagospodarowania działki oraz projektu architektoniczno-budowlanego; decyzję Wójta Gminy [...] z 28 lipca 2021 r. nr [...] (znak: [...]) o warunkach zabudowy dla budowy budynku zakładu olejów z tworzyw sztucznych oraz RDF wraz z niezbędną infrastrukturą; decyzję Wójta Gminy [...] z 14 kwietnia 2021 r. (znak: [...]) ustalającą środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia polegającego na budowie zakładu olejów z tworzyw sztucznych. Starosta [...] wezwaniem z 7 kwietnia 2025 r. działając na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. oraz art. 33 ust. 2 pkt 3, ust. 6 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (j.t. Dz.U. z 2025r. poz. 418 ze zm. - dalej p.b.) zobowiązał pełnomocnika inwestorów do uzupełnienia braków formalnych podania. Pismem z 18 kwietnia 2025 r. (ePUAP-[...]) pełnomocnik inwestorów udzielił odpowiedzi przedstawiając korektę wniosku o pozwolenie na budowę zmieniając nazwę zamierzenia budowlanego na budowę zakładu olejów z tworzyw sztucznych oraz RDF wraz z niezbędną infrastrukturą. Dnia 23 kwietnia 2025 r. wpłynęło tożsame uzupełnienie dokonane w formie papierowej. Dnia 25 kwietnia 2025 r. (ePUAP-[...]) wpłynęło pismo pełnomocnika inwestorów zawierające postanowienie Wójta Gminy [...] z 25 kwietnia 2025 r. (znak: [...]) prostujące oczywistą omyłkę pisarską w decyzji o warunkach zabudowy. Starosta [...] pismem z 29 kwietnia 2025 r. zawiadomił strony o wszczęciu postępowania w ww. sprawie. Postanowieniem z 12 maja 2025 r. organ I instancji zobowiązał inwestorów działających przez pełnomocnika do usunięcia braków i nieprawidłowości w dokumentacji projektowej. Pismem z 15 maja 2025 r. (ePUAP- [...]) pełnomocnik inwestorów udzielił odpowiedzi na powyższe postanowienie oraz przedstawił decyzję Wójta Gminy [...] z 8 maja 2025 r. (znak: [...]) przenoszącą decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach na rzecz inwestorów. Dnia 16 maja 2025 r. wpłynęła w formie papierowej odpowiedź na postanowienie. Starosta [...] decyzją z 28 maja 2025 r. (znak: [...]) zatwierdził projekt zagospodarowania działki oraz projekt architektoniczno-budowlany i udzielił pozwolenia na budowę dla: B. i K. K. obejmujące: budowę zakładu olejów z tworzyw sztucznych oraz RDF wraz z niezbędną infrastrukturą zlokalizowanego na działkach o nr ewidencyjnym gruntu: [...], [...], [...], obręb [...], jedn. ewid. [...]. Od decyzji z 28 maja 2025 r. odwołanie wniosło Stowarzyszenia (dalej również jako skarżący) reprezentowane przez pełnomocnika. Starosta [...] postanowieniem z 4 lipca 2025 r. (znak: [...]), uzupełnionym postanowieniem z tego samego dnia i o tej samej sygnaturze, odmówił wydania zaświadczenia o ostateczności decyzji z 28 maja 2025 r. Z uwagi na przekazane przez organ I instancji zażalenie pełnomocnika inwestorów na przytoczone powyżej postanowienie. Wojewoda postanowieniem z 7 listopada 2025 r. (znak: IR- [...]) uchylił zaskarżone postanowienie. Wojewoda, wezwaniem z 27 sierpnia 2025 r., mając na uwadze art. 86g ust. 3 pkt 1, 2 u.u.i.o.ś., zobowiązał pełnomocnika skarżącego do wskazania, w jakim zakresie decyzja z 28 maja 2025 r. jest niezgodna z decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach lub nie uwzględnia jej postanowień wraz z uzasadnieniem. Pismami z 28 sierpnia 2025 r. Zawiadomieniem z 15 września 2025 r. organ odwoławczy wskazał przewidywany termin załatwienia sprawy. Pismem z 15 września 2025 r. pełnomocnik odwołującego udzielił odpowiedzi na wezwanie Wojewody z 27 sierpnia 2025 r. Organ odwoławczy postanowieniem z 25 września 2025 r. na podstawie art. 35 ust. 3 p.b. oraz art. 123 k.p.a. nałożył na inwestorów działających przez pełnomocnika obowiązek doprowadzenia dokumentacji projektowej do zgodności z decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach. Dnia 3 października 2025 r. wpłynęło pismo pełnomocnika inwestorów wraz z skorygowaną dokumentacją projektową. Zawiadomieniem z 10 października 2025 r. organ odwoławczy poinformował o prawie wynikającym z art. 10 § 1 k.p.a. jak również o prawie wglądu w akta sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii lub odpisów (art. 73 § 1 k.p.a.). Z powyższego prawa skorzystał 27 października 2025 r. A. W., przedstawiając upoważnienie od pełnomocnika skarżącego. W przedstawionym powyżej stanie faktycznym sprawy, Wojewoda, rozpoznając wniesione odwołanie, na wstępie wskazał, że w rozpatrywanej sprawie zastosowanie ma art. 86g i 86h u.u.i.o.ś., co wynika z art. 28 ust. 3a p.b., zgodnie z którym do postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, poprzedzonego decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach, stosuje się przepisy art. 86g i art. 86h u.u.i.o.ś. Ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, że obwieszczenie Starosty [...] sporządzone na podstawie m.in. art. 72 ust. 6 u.u.i.o.ś. wywieszone zostało na tablicy ogłoszeń Starostwa Powiatowego w [...] od 4 czerwca 2025 r. do 18 czerwca 2025 r. Przedmiotowe odwołanie nadano w placówce pocztowej 2 lipca 2025 r., co przy uwzględnieniu treści art. 129 § 2 k.p.a. i art. 57 § 5 pkt 2 powoduje, że odwołanie wywołuje skutki prawne. Dalej organ II instancji przywołał treść art. 35 ust. 1 p.b. i wskazał, że, zgodnie z art. 35 ust. 3 p.b., w razie stwierdzenia nieprawidłowości w zakresie określonym w ust. 1 organ administracji architektoniczno-budowlanej nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia. Z kolei art. 35 ust. 4 p.b. stanowi, że w razie spełnienia wymagań określonych w ust. 1 oraz w art. 32 ust. 4, organ administracji architektoniczno - budowlanej nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Na podstawie art. 35 ust. 5 pkt 1 p.b. organ administracji architektoniczno - budowlanej wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego i wydania decyzji o pozwoleniu na budowę w przypadku niewykonania, w wyznaczonym terminie, postanowienia, o którym mowa w art. 35 ust. 3 p.b. Mając powyższe na uwadze, przywołując treść art. 4 i 5 p.b., organ odwoławczy stwierdził, że planowane przedsięwzięcie polega na budowie zakładu olejów z tworzyw sztucznych oraz RDF wraz z infrastrukturą na działkach o nr ewidencyjnym gruntu: [...], [...], [...], obręb [...], jedn. ewid. [...]. Dla planowanej inwestycji została przedłożona decyzja o warunkach zabudowy oraz decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach. Stronami w postępowaniu o pozwolenie na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu (art. 28 ust. 2 p.b.). Z kolei w art. 28 ust. 3 p.b. wprost wskazano, że przepisu art. 31 k.p.a. nie stosuje się w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę. Art. 31 k.p.a. reguluje udział organizacji społecznych w postępowaniu administracyjnym tj. wskazuje, że organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem wszczęcia postępowania oraz dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny. Na mocy art. 28 ust. 3a p.b. do postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, poprzedzonego decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach, stosuje się przepisy art. 86g i art. 86h u.u.i.o.ś. Wreszcie art. 28 ust. 4 p.b. wyłącza stosowanie ust. 2 i 3 w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę wymagającym udziału społeczeństwa zgodnie z przepisami ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku. Dalej organ odwoławczy przywołał treść art. 86g ust.1, ust. 2 i ust. 3 u.u.i.o.ś. W świetle tych przepisów organ odwoławczy stwierdził, że pozwolenie na budowę wydane w niniejszej sprawie było poprzedzone decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach wydaną w postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa tj. decyzją Wójta Gminy [...] z 14 kwietnia 2021 r. (znak: [...]), przeniesioną na rzecz inwestorów decyzją Wójta Gminy [...] z 8 maja 2025 r. (znak: [...]), którą po przeprowadzeniu oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko ustalono środowiskowe uwarunkowania dla ww. przedsięwzięcia określając jednocześnie warunki realizacji przedsięwzięcia. Ponadto ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, że Stowarzyszenie prowadzi działalność statutową w zakresie ochrony środowiska lub ochrony przyrody przez minimum 12 miesięcy przed dniem wszczęcia postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji, zatem skarżącej służyło potencjalne uprawnienie do zaskarżenia ww. decyzji o pozwoleniu na budowę. W odpowiedzi na wezwanie Wojewody z 27 sierpnia 2022 r pełnomocnik skarżącego określił w dwóch punktach, wymaganą art. 86g ust. 3 pkt 1 u.u.i.o.ś., niezgodność inwestycji z decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach lub nieuwzględnienie jej postanowień. Zgodnie z odpowiedzią na wezwanie . w części opisowej projektu zagospodarowania terenu, pkt 4a, strona 7 w urządzeniach budowlanych związanych z obiektami budowlanymi zakłada zlokalizowanie czterech zbiorników na syngaz o pojemności około 9,75 m3 podczas gdy decyzja dopuszcza zgodnie z sentencją ust. 1.3.pkt 1g) tiret 5, w którym przewiduje cztery zbiorniki na syngaz o pojemności 9,75 m3; . projekt przewiduje realizację przeciwpożarowego zbiornika wodnego, którego realizacji nie przewiduje decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach, a przewidziane napełnienie zbiornika z sieci wodociągowej jest niezgodne z ust. I.3 pkt 2j) sentencji decyzji. Organ uznał, że wskazana przez pełnomocnika skarżącego w pierwszym punkcie niezgodność pojemności zbiorników na syngaz jest zasadna. W części opisowej projektu zagospodarowania terenu w pkt 4 lit. a (str. 7) wskazano realizację czterech zbiorników na syngaz o pojemności ok. 9, 75 m3 każdy. W ust. I pkt 3 ppkt 1 lit. g tir. 5 decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach określono, iż pojemność każdego ze zbiorników powinna wynosić 9, 75 m3, przez co zaprojektowanie czterech zbiorników o pojemności ok. 9, 75 m3 każdy narusza przytoczone powyżej ustalenia decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Dlatego też Wojewoda zobowiązał pełnomocnika inwestora do dokonania korekty w tym zakresie. W dokumentacji projektowej, autor opracowania na str. 7 (pkt 4 lit. a) skorygował pojemność zbiorników na syngaz, określając ją na wartość 9,75 m3. Dodatkowo w tabeli w pkt. 6 lit. a projektu zagospodarowania terenu wskazano, że pojemność każdego zbiornika na syngaz wynosić będzie 9,75 m3. Dokonanie takiej korekty w projekcie budowlanym powoduje, że inwestycja nie narusza ustaleń decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach w zakresie wskazanym przez pełnomocnika skarżącego w punkcie pierwszym stanowiącego uzupełnienie wniesionego odwołania. Przechodząc do drugiego z zarzutów naruszenia ustaleń decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, organ II instancji stwierdził, że jest on niezasadny. Zgodnie z sentencją decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach "ustala środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia polegającego na Budowie zakładu olejów z tworzyw sztucznych oraz RDF wraz z niezbędną infrastrukturą: na działce o numerze ewidencyjnym [...], obręb [...], gmina [...]". W ust. I pkt 1 decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach określającym rodzaj i miejsce realizacji przedsięwzięcia wskazano "planowane przedsięwzięcie będzie polegało na budowie zakładu produkcji olejów z tworzyw sztucznych oraz RDF wraz z niezbędną infrastrukturą (...)". Identyczną nazwę zamierzenia budowlanego określa charakterystyka przedsięwzięcia, stanowiąca załącznik i integralną część decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach (ust. III decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach). Z powyższego w ocenie organu II instancji wynika jednoznacznie, że decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach ustala środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia polegającego na budowie zakładu olejów z tworzyw sztucznych oraz RDF wraz z niezbędną infrastrukturą. Organ zaznaczył, że w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, jak również w przepisach prawa brak jest ustawowej definicji pojęcia infrastruktury, dlatego należy wyjaśnić to pojęcie definicją słownikową. Jak wynika ze słownika języka polskiego PWN "infrastruktura" to urządzenia i instytucje usługowe niezbędne do należytego funkcjonowania społeczeństwa i produkcyjnych działów gospodarki wraz z określającą ją cechą "towarzysząca" wskazuje, że termin ten oznacza wszelkiego rodzaju obiekty i urządzenia umożliwiające prawidłowe funkcjonowanie inwestycji. Z projektu zagospodarowania terenu wynika, że na terenie ww. inwestycji zaprojektowano zbiornik na wodę do celów przeciwpożarowych o poj. 423 m3 (oznakowany symbolem nr 9). Z części opisowej projektu architektoniczno-budowlanego (str. 4-5) wynika, że zbiornik będzie służyć jako źródło wody do zewnętrznego gaszenia pożaru dla stref pożarowych planowanej inwestycji przez co będzie stanowić infrastrukturę towarzyszącą zakładu olejów z tworzyw sztucznych oraz RDF. Projektowany zbiornik przeciwpożarowy będzie wykonany z systemowych elementów stalowych, skręcanych na placu budowy. Zbiornik zostanie zabezpieczony od wewnątrz powłoką, membraną EPDM o grubości 1 mm. Projekt przewiduje również wykonanie warstwy izolacji termicznej ścian zbiornika płytami typu styrodur XPS gr. 40 mm. W związku z powyższym w ocenie organu II instancji nie ulega wątpliwości, że zbiornik przeciwpożarowy stanowi niezbędny element infrastruktury, bez którego zakład olejów z tworzyw sztucznych nie może prawidłowo funkcjonować, a niezbędna infrastruktura została uwzględniona i przewidziana w charakterystyce przedsięwzięcia określonej w załączniku nr 1 do decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, jak również w samej sentencji decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. W ocenie organu odwoławczego nie ma racji skarżący formułując zarzut o naruszeniu przez inwestycję ust. I pkt 3 ppkt 2 lit. j decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, zgodnie z którą "wodę pobierać z sieci wodociągowej (na cele socjalno- bytowe)". Zdaniem organu odwoławczego powyższe twierdzenie nie oznacza, że wodę z sieci wodociągowej należy pobierać wyłącznie na cele socjalno - bytowe. Ujęcie w nawiasie pojęcia służy do logicznego wydzielenia ich mniej ważnych fragmentów, dlatego też z zacytowanego powyżej ustalenia decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach wynika, że wodę należy pobierać z sieci wodociągowej, a podany w nawiasie cel socjalno-bytowy jest wyłącznie wtrąceniem. Znaczenia w ocenie organu odwoławczego nie ma również podnoszona w piśmie pełnomocnika skarżącego z 15 września 2025 r. kwestia dotycząca naruszenia przez inwestycji przewidzianej w raporcie oddziaływania na środowisko ilości pobranej wody z sieci wodociągowej. Zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. b p.b., organ przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę sprawdza zgodność projektu zagospodarowania terenu z decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach, a nie z raportem oddziaływania na środowisko na podstawie którego organ wydaje decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach. Powyższe wynika również wprost z brzmienia art. 86 pkt 2 u.u.i.o.ś. z której wynika, iż wyłącznie decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach wiąże organy wydające m.in. decyzje o pozwoleniu na budowę. Stąd mając na uwadze regulację zawartą w art. 86g ust. 2 u.u.i.o.ś., organ II instancji wskazał, że, uwzględniając dokonaną korektę dokumentacji projektowej, w sprawie nie doszło do naruszenia zapisów decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach w stopniu uzasadniającym uchylenie zaskarżonej decyzji. Stowarzyszenie, kwestionując wskazaną na wstępie decyzję Wojewody, wniosło skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, zaskarżając ją w całości. Skarżący zaskarżonej decyzji zarzucił: 1. Naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: . przepisu art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a i b p.b. w zw. z art. 86 pkt. 2 u.u.i.o.ś. polegające na ich niezastosowaniu i udzieleniu przez organ zezwolenia na inwestycję która nie uwzględnia postanowień decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach; . przepisu art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a p.b. poprzez wydanie decyzji niezgodnej z decyzją o warunkach zabudowy; 1. Naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj.: . art. 7, 77 § 1 k.p.a. poprzez brak wyczerpującego rozpatrzenia całokształtu zebranego w sprawie materiału dowodowego, a w szczególności poprzez bezpodstawne przyjęcie, że decyzja Starosty [...] uwzględnia treść decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach oraz decyzji o warunkach zabudowy, podczas gdy w treści decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach oraz treści decyzji o warunkach zabudowy nie zostało przewidziane zrealizowanie zbiornika wodnego przeciwpożarowego; . art. 8 § 1 k.p.a. poprzez naruszenie zasady stanowiącej, że organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania. Mając powyższe na uwadze, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji Wojewody i zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, obejmujących koszty zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Wojewoda w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie należy podkreślić, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2026 r. poz. 143 ze zm. – dalej p.p.s.a.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (pkt 1). Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu. Przedmiotem kontroli sądowej w niniejszej sprawie była decyzja Wojewody utrzymująca w mocy decyzję Starosty [...] zatwierdzającej projekt zagospodarowania działki oraz projekt architektoniczno-budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę obejmujące budowę zakładu olejów z tworzyw sztucznych oraz RDF wraz z niezbędną infrastrukturą zlokalizowanego na działkach o nr ewidencyjnym gruntu: [...], [...], [...], obręb [...], jedn. ewid. [...]. Na wstępie wskazać należy, że zgodnie z art. 35 ust. 1 p.b., przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza: 1) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego z: a. ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, b. wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, c. ustaleniami uchwały o ustaleniu lokalizacji inwestycji mieszkaniowej; 2) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi; 3) kompletność projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego, w tym dołączenie: - kopii zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7, dotyczącego projektanta i projektanta sprawdzającego (pkt 3 lit. c), - wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń (pkt 3a lit. a) - oświadczeń, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 9 i 10 (pkt 3 lit. b), 4) posiadanie przez projektanta i projektanta sprawdzającego odpowiednich uprawnień budowlanych na podstawie: a. kopii dokumentów, o których mowa w art. 34 ust. 3d pkt 1 - w przypadku uprawnień niewpisanych do centralnego rejestru osób posiadających uprawnienia budowlane, b. danych w centralnym rejestrze osób posiadających uprawnienia budowlane - w przypadku uprawnień wpisanych do tego rejestru; 4a) przynależność projektanta i projektanta sprawdzającego do właściwej izby samorządu zawodowego na podstawie: a. zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7 - w przypadku osób niewpisanych do centralnego rejestru osób posiadających uprawnienia budowlane, b. danych w centralnym rejestrze osób posiadających uprawnienia budowlane - w przypadku osób wpisanych do tego rejestru. W przedmiotowej sprawie organ I instancji po przeprowadzeniu opisanej powyżej procedury sprawdzającej wydał decyzję zatwierdzającą projekt zagospodarowania działki oraz projekt architektoniczno-budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę. Powyższa decyzja została zakwestionowana przez Stowarzyszenie. W kontekście powyższego wskazać należy, że stronami w postępowaniu o pozwolenie na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu (art. 28 ust. 2 p.b.). Poza sporem pozostaje w niniejszej sprawie, że skarżące stowarzyszenie nie należy do tego kręgu podmiotów. Z kolei w art. 28 ust. 3 p.b. wprost wskazuje się, że "Przepisu art. 31 Kodeksu postępowania administracyjnego nie stosuje się w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę". Art. 31 k.p.a. reguluje udział organizacji społecznych w postępowaniu administracyjnym, opisuje pod jakimi warunkami organizacja społeczna może żądać wszczęcia postępowania albo przystąpić do postępowania, które już się toczy. Na mocy art. 28 ust. 3a p.b. do postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, poprzedzonego decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach, stosuje się przepisy art. 86g i art. 86h u.u.i.o.ś. Wreszcie ust. 4 art. 28 wyłącza stosowanie ust. 2 i 3 w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę wymagającym udziału społeczeństwa zgodnie z przepisami u.u.i.o.ś. Zgodnie z treścią art. 86g ust.1 u.u.i.o.ś. organizacji ekologicznej, powołującej się na swoje cele statutowe, jeżeli prowadzi ona działalność statutową w zakresie ochrony środowiska lub ochrony przyrody przez minimum 12 miesięcy przed dniem wszczęcia postępowania w sprawie zezwolenia na inwestycję, także w przypadku gdy nie brała ona udziału w postępowaniu prowadzonym przez organ pierwszej instancji, lub stronie postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, służy prawo do wniesienia odwołania od zezwolenia na inwestycję, poprzedzonego decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach wydaną w postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa. W postępowaniu odwoławczym organizacja ekologiczna uczestniczy na prawach strony. Zgodnie z brzmieniem art. 86g ust. 2 u.u.i.o.ś. odwołanie przysługuje w zakresie, w jakim organ właściwy do wydania zezwolenia na inwestycję jest związany decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach zgodnie z art. 86 pkt 2. Kolejna z jednostek redakcyjnych (art. 86g ust. 3) wskazuje, że odwołanie zawiera: 1. wskazanie, w jakim zakresie zezwolenie na inwestycję jest niezgodne z decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach lub nie uwzględnia jej postanowień; 2. uzasadnienie; 3. w przypadku odwołania wnoszonego przez stronę postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach - informacje lub dokumenty potwierdzające prawa rzeczowe do nieruchomości znajdującej się w zasięgu oddziaływania przedsięwzięcia, zawierające co najmniej numer działki ewidencyjnej oraz, o ile został ujawniony, numer jej księgi wieczystej. Pozwolenie na budowę wydane w niniejszej sprawie było poprzedzone decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach wydaną w postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa (decyzja Wójta Gminy [...] z 14 kwietnia 2021r.). Skarżącemu stowarzyszeniu służyło zatem potencjalne uprawnienie do zaskarżenia decyzji Starosty [...] z 28 maja 2025 r. (znak: [...]) zatwierdzającej projekt zagospodarowania działki oraz projekt architektoniczno-budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę obejmujące: budowę zakładu olejów z tworzyw sztucznych oraz RDF wraz z niezbędną infrastrukturą. W przedmiotowej sprawie organ odwoławczy dokonał oceny spełnienia przez skarżące stowarzyszenie warunku o jakim mowa w art. 86g ust.1 u.u.i.o.ś. i na podstawie przedstawionych dokumentów stwierdził, że warunek prowadzenia działalności statutowej w zakresie ochrony środowiska lub ochrony przyrody przez minimum 12 miesięcy przed dniem wszczęcia postępowania w sprawie zezwolenia na inwestycję został spełniony. Organ dokonał zatem oceny wniesionego odwołania w zakresie podniesionych przez stronę skarżącą zarzutów w zakresie wskazanych przez skarżąca niezgodności z decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach. W tym miejscu wskazać należy, że nie ulega wątpliwości, ze ustawodawca zaostrzył wymagania jakie spełniać winno odwołanie wnoszone przez organizację ekologiczną w trybie omawianego przepisu. Wprowadzając przepisy art. 86g u.u.i.o.ś., ustawodawca wykreował nową konstrukcję j. odwołanie, którego zakres jest ograniczony przedmiotowo – zgodnie bowiem z treścią przepisu ust. 2 artykułu organizacjom ekologicznym oraz stronom postępowania w sprawie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach odwołanie przysługuje tylko w zakresie, w jakim zezwolenie na inwestycję niezgodne jest z decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach lub nie uwzględnia postanowień decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Tym samym wszelkie kwestie dotyczące np. zgodności z wymogami technicznymi dotyczącymi obiektów budowalnych, o ile decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach nie wprowadzała jakichś szczególnych warunków w tym zakresie, nie będą mogły być podstawą kreowania zarzutów wobec zezwolenia na inwestycje w oparciu o przepisy komentowanego artykułu. Ustawodawca nie tylko ograniczył zakres przedmiotowy odwołania, ale również w sposób szczególny określił wymogi wobec odwołania, które stanowią tym sam przepis szczególny wobec postanowień k.p.a. Odwołanie musi zawierać wskazanie, w jakim zakresie zezwolenie na inwestycję jest niezgodne z decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach lub nie uwzględnia jej postanowień, a także uzasadnienie. Skarżące stowarzyszenie zobligowane było zatem – co wynika z literalnej wykładni przepisu – do określenia w jakim zakresie zezwolenie na inwestycję jest niezgodne z decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach lub nie uwzględnia jej postanowień. W przedmiotowej sprawie skarżące stowarzyszenie po wezwaniu do uzupełnienia stwierdzonych braków w tym zakresie, wskazało na dwie kwestie, w których upatrywało niezgodności z wydaną decyzją środowiskową. Skarżący wskazywał na to, że: - projekt zagospodarowania terenu w części opisowej w urządzeniach budowlanych związanych z obiektami budowlanymi zakłada zlokalizowanie czterech zbiorników na syngaz o pojemności około 9,75 m3 podczas gdy decyzja środowiskowa dopuszcza zgodnie z sentencją przewiduje cztery zbiorniki na syngaz o pojemności 9,75m3; - projekt przewiduje realizację przeciwpożarowego zbiornika wodnego, którego realizacji nie przewiduje decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach, a przewidziane napełnienie zbiornika z sieci wodociągowej jest niezgodne z ust. I.3 pkt 2 lit. j sentencji decyzji. Co do pierwszego z przedstawionych wyżej zarzutów organ odwoławczy uznał jego zasadność i postanowieniem z 25 września 2025 r., działając na podstawie art. 35 ust. 3 p.b., wezwał inwestora do skorygowania projektu i doprowadzenia do zgodności z ust. I.3 pkt 1 lit. g tiret piąte decyzji środowiskowej. Inwestor skorygował projekt, zatem powyższa kwestia została wyjaśniona i jest niesporna. Spornym natomiast pozostaje zarzucana przez skarżącego niezgodność projektu w zakresie, w jakim przewiduje realizację przeciwpożarowego zbiornika wodnego, którego realizacji nie przewiduje zaś decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach. Uzasadniając powyższe, skarżące stowarzyszenie wskazało, że przewidziane napełnienie zbiornika z sieci wodociągowej jest niezgodne z ust. I.3 pkt 2 lit. j sentencji decyzji. Odnosząc się do powyższej kwestii, organ odwoławczy stwierdził, że zarzut ten nie jest zasadny, gdyż zgodnie z sentencją i przedstawioną charakterystyką decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach planowane przedsięwzięcie będzie polegało na budowie zakładu produkcji olejów z tworzyw sztucznych oraz RDF wraz z niezbędną infrastrukturą. Z powyższego, przy uwzględnieniu przedstawionej słownikowej definicji pojęcia "infrastruktura towarzysząca", w ocenie organu II instancji wynika, że decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach ustala środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia polegającego na budowie zakładu olejów z tworzyw sztucznych oraz RDF wraz z niezbędną infrastrukturą w tym ze zbiornikiem przeciwpożarowym o parametrach i specyfikacji technicznej wskazanej w części opisowej projektu architektoniczno - budowlanego. Organ odwoławczy odniósł się również do zarzutu naruszenia przez inwestycję ust. I pkt 3 ppkt 2 lit. j decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, zgodnie z którą "wodę pobierać z sieci wodociągowej (na cele socjalno- bytowe)". Zdaniem organu odwoławczego powyższe twierdzenie nie oznacza, że wodę z sieci wodociągowej należy pobierać wyłącznie na cele socjalno - bytowe, gdyż ujęcie w nawiasie pojęcia służy do logicznego wydzielenia ich mniej ważnych fragmentów, dlatego też z zacytowanego powyżej ustalenia decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach wynika, że wodę należy pobierać z sieci wodociągowej, a podany w nawiasie cel socjalno-bytowy jest wyłącznie wtrąceniem. W ocenie Sądu w składzie orzekającym w niniejszej sprawie organ odwoławczy dokonał powierzchownej oceny zgodności realizacji przeciwpożarowego zbiornika wodnego z decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach wiążącą organy orzekające w sprawie pozwolenia na budowę na zasadzie przewidzianej w art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. b p.b. Wskazać należy bowiem, że decyzja środowiskowa w ust. I. pkt 3 ppkt 1 lit. g określając wymagania dotyczące ochrony środowiska konieczne do uwzględnienia do uwzględnienia w dokumentacji wymaganej do wydania decyzji, o której mowa w art. 72 ust. 1 w szczególności w projekcie budowlanym określając powierzchnię zabudowy na 8.000 m2 uwzględniła: . proces pirolizy: - wiata ok. 1800 m2, - budynek socjalno – bytowy ok. 150 m2, - podziemne zakopcowane zbiornik/i (w liczbie 1-6 szt.) na wyprodukowany olej o poj. 300 m3, - szczelny zamknięty zbiornik na sadzę o poj. 50 m3, - cztery zbiorniki na syngaz o poj. 9,75 m3 i cztery zbiorniki o poj. 1,8 m3, - dwie chłodnice, plac manewrowy, portiernię, parking, drogę. . RDF (około 224 m2, zlokalizowane wewnątrz wiaty, w której będą się znajdowały również reaktory do depolimeryzacji): - ciąg technologiczny ok. 119 m2, - silosy lejowe (magazynowy i ekspedycyjny) ok. 105 m2. Z powyższego wynika, że decyzja środowiskowa, określając powierzchnię zabudowy i wskazując obiekty budowlane dopuszczone do realizacji, nie przewiduje zbiornika przeciwpożarowego. Wniosek taki nasuwa się także z analizy charakterystyki przedsięwzięcia (będącej załącznikiem nr [...] do decyzji środowiskowej). Wskazano w niej wśród budynków i obiektów budowlanych, jakie powstaną w ramach inwestycji m. in. zbiornik bezodpływowy na ścieki bytowe (str. 22). Dalej na stronie 27 zaznaczono zaś, że zbiornik ten będzie miał objętość 10 m3 i będzie wykorzystywany jeżeli nie będzie możliwości odprowadzania ścieków socjalno - bytowych do kanalizacji. Nie sposób przyjąć zatem, że w decyzji za właściwe uznano wyszczególnienie tego właśnie zbiornika na ścieki bytowe, pomijając ponad czterdziestokrotnie większy zbiornik przeciwpożarowy. Także, wbrew interpretacji organu II instancji, nie sposób przyjąć, aby wskazanie w ust. I pkt 3 ppkt 2 lit. j decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, że wodę pobierać z sieci wodociągowej (na cele socjalno – bytowe) było wtrąceniem z powodu ujęcia w nawiasie celu socjalno – bytowego jako służącego wyłącznie do logicznego wydzielenia mniej ważnych fragmentów. Wskazanie to zgodne jest z treścią charakterystyki przedsięwzięcia, gdzie na str. 27 wskazano wprost: "Woda będzie wykorzystywana jedynie [podkreśl. Sądu] na cele socjalno-bytowe pracowników...". W decyzji środowiskowej ust. I pkt 3 w ppkt 2 w całości dotyczy zminimalizowania wpływu przedsięwzięcia na komfort życia i zdrowia ludzi podczas eksploatacji inwestycji poprzez wskazane w decyzji rozwiązania. Jednym z nich jest właśnie ograniczenie zużycia wody. Brak jest zatem podstaw do przyjęcia, aby napełnianie zbiornika przeciwpożarowego o wysokości 7,2 m i średnicy 9,3 m o pojemności 423 m3 było zgodne z tym zapisem decyzji. Zapis ten z uwagi na jego umiejscowienie wśród rozwiązań dotyczących zminimalizowania wpływu przedsięwzięcia na komfort życia i zdrowia ludzi podczas eksploatacji inwestycji nie może być interpretowany rozszerzająco, jak to uczynił organ odwoławczy. W świetle powyższego, przy uwzględnieniu treści zapisów decyzji środowiskowej, okolicznością o mniejszym znaczeniu jest analiza przedstawionej przez organ II instancji słownikowej definicji pojęcia "infrastruktura towarzysząca". Zauważyć jednak należy, że konsekwentne rozwinięcie stanowiska, iż "infrastruktura towarzysząca" to "wszelkiego rodzaju obiekty i urządzenia umożliwiające prawidłowe funkcjonowanie inwestycji" (str. 9 decyzji) prowadzi ad absurdum, gdyż można by pod tym pojęciem rozumieć także np. zbiorniki na syngaz, a tym samym przyjąć, że ich wskazanie w decyzji środowiskowej nie było konieczne, aby mogły być objęte projektem budowlanym. W takiej sytuacji niezrozumiałe byłoby działanie Wojewody (które notabene – w ocenie Sądu – było zasadne) wzywające inwestora do zlikwidowania w projekcie budowlanym relatywnie niewielkiej rozbieżności co do pojemności tych zbiorników (9,75 m3 ? ok. 9,75 m3), podczas gdy znacznie większa rozbieżność co do pojemności zbiornika przeciwpożarowego (0 ? 423 m3) nie stanowi dla tego organu argumentu na rzecz niezgodności decyzji udzielającej pozwolenia na budowę z decyzja środowiskową. Wobec powyższego w ocenie Sądu w składzie orzekającym w niniejszej sprawie kwestionowane rozstrzygnięcie organu odwoławczego wymaga wyeliminowania z obrotu prawnego. Zdaniem Sądu zaskarżona decyzja przy uwzględnieniu wskazanych wyżej naruszeń prawa materialnego została również wydana z istotnym naruszeniem art. 7, art. 8 § 1, art. 11, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. Końcowo, odnosząc się do zarzutów skargi w zakresie kwestionującym zgodność wydanej w sprawie decyzji zatwierdzającej projekt zagospodarowania działki oraz projekt architektoniczno-budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę zakładu olejów z tworzyw sztucznych oraz RDF wraz z niezbędną infrastrukturą z prawomocną decyzją o warunkach zabudowy, wskazać należy, iż przy uwzględnieniu treści art. 86 g ust. 6 u.u.i.o.ś. Sąd w niniejszym postępowaniu prowadzonym ze skargi organizacji ekologicznej powołującej się na swoje cele statutowe i prowadzącej działalność statutową w zakresie ochrony środowiska przez minimum 12 miesięcy przed dniem wszczęcia postępowania w sprawie zezwolenia na inwestycję, w przypadku gdy nie brała ona udziału w postępowaniu prowadzonym przez organ I instancji nie mógł skontrolować decyzji udzielającej pozwolenia na budowę w zakresie jej zgodności z decyzją o warunkach zabudowy. Powyższe wynika bowiem wprost z treści art. 86 g ust. 6 u.u.i.o.ś., z którego wynika że zakresem sądowej kontroli w sprawie niniejszej jest wyłącznie zgodność decyzji w sprawie zezwolenie na inwestycję z decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach lub jej postanowieniami. Tym niemniej Sąd dostrzegając powierzchowną analizę organu I instancji w zakresie zgodności przedstawionego projektu budowlanego z decyzją o warunkach zabudowy, przy uwzględnieniu związania organu odwoławczego zakresem odwołania skarżącego stowarzyszenia w zakresie zarzutów dotyczących wyłącznie niezgodności z decyzją środowiskową, dla uniknięcia potencjalnej sytuacji wydania decyzji organu I instancji z naruszeniem prawa tj. art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a p.b., uchylił również decyzję organu I instancji. W związku z powyższym Starosta [...], ponownie prowadząc postępowanie z uwzględnieniem wytycznych zawartych w niniejszym uzasadnieniu, działając w trybie art. 35 ust. 3 p.b., wezwie inwestorów do usunięcia wskazanych nieprawidłowości w zakresie doprowadzania do zgodności z ust. I. pkt 3 ppkt 1 lit. g w zw. ust. I. pkt 3 ppkt 2 lit. j poprzez usunięcie z projektu budowlanego zbiornika przeciwpożarowego. Organ I instancji dokona również poszerzonej a nie powierzchownej analizy zgodnej z brzmieniem art. art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a p.b. przedłożonego przez inwestorów projektu budowalnego w zakresie zgodności z decyzją o warunkach zabudowy. W tym zakresie organ I instancji oceni w szczególności czy budowa zbiornika przeciwpożarowego jest zgodna z decyzją o warunkach zabudowy i stosownie do poczynionych ustaleń dokona dalszych czynności w sprawie. Mając powyższe na uwadze, Sąd uchylił zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 135 p.p.s.a. Rozstrzygając sprawę ponownie, organ orzekający zastosuje się do oceny prawnej wyrażonej w uzasadnieniu niniejszego wyroku, zgodnie z art. 153 p.p.s.a. O kosztach postępowania (pkt 2 sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200, art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust.1 pkt 1 c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (j.t. Dz. U. z 2023 r. poz. 1935), zasądzając na rzecz skarżącego od organu kwotę 980 zł, na którą oprócz wpisu sądowego od skargi w wysokości 500 zł, składa się również wynagrodzenie pełnomocnika w wysokości 480 zł.