III SA/Po 240/26

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Grossmann (spr.) Sędzia WSA Józef Maleszewski Sędzia WSA Sebastian Michalski po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 15 kwietnia 2026 r. sprawy ze skargi A. S. na decyzję Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia 28 listopada 2025 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia 2 września 2025 r. nr [...] (znak: [...]); 2. zasądza od Inspektor Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego A. S. kwotę 500,00 zł (słownie: pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Starosta [...] (dalej: Starosta) decyzją nr [...] z 8 października 2020 r. ([...]; w skrócie "Decyzja PnB") zatwierdził projekt budowlany i udzielił A. C. pozwolenia na budowę budynku usługowego - usługi poligraficzne, na działkach nr ewid. [...], [...] (obr. [...], gm. [...]). Rozpatrzywszy odwołanie A. S., Wojewoda [...] (dalej: Wojewoda) – decyzją z 11 grudnia 2020 r. ([...]) – utrzymał w mocy Decyzję PnB. Następnie Starosta – decyzją nr [...] z 29 kwietnia 2021 r. ([...]; w skrócie "Decyzja PrzPnB") – orzekł o przeniesieniu tego pozwolenia na budowę na rzecz K. C., prowadzącego działalność gospodarczą pn. K. C. [...]" w D. . Wcześniej, w dniu 7 stycznia 2021 r., A. S. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego (WSA) w Poznaniu na ww. decyzję Wojewody z 11.12.2020 r. WSA w Poznaniu – prawomocnym wyrokiem z 24 czerwca 2021 r. o sygn. akt IV SA/Po 104/21 – uchylił tę decyzję Wojewody oraz poprzedzającą ją Decyzję PnB. Ponownie rozpoznawszy sprawę, Starosta – decyzją nr [...] z 12 stycznia 2022 r. – zatwierdził projekt budowlany i udzielił A. C. prowadzącemu działalność gospodarczą pn. A. C. [...] w D. pozwolenia na budowę budynku usługowego - usługi poligraficzne na działkach nr ewid. [...], [...] w D. . Decyzję tę uchylił Wojewoda – decyzją z 30 maja 2022 r. – i przekazał sprawę do rozpatrzenia organowi I instancji. Następnie, uwzględniwszy dokonaną przez inwestora w dniu 27 czerwca 2022 r. "korektę" wniosku o pozwolenie na budowę (polegającą na określeniu projektowanego zamierzenia jako budowa budynku magazynowego), Starosta – decyzją nr [...] z 28 grudnia 2022 r. – zatwierdził projekt budowlany i udzielił A. C. pozwolenia na budowę budynku magazynowego na działkach nr ewid. [...] i [...] w D. . Decyzję tę uchylił Wojewoda – prawomocną decyzją z 24 maja 2023 r. ([...]; w skrócie "Decyzja OdmPnB") – w której ponadto orzekł o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Wobec tego Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] (dalej: PINB lub organ I instancji), na podstawie art. 50-51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (ówcześnie: Dz. U. z 2023 r. poz. 682, z późn. zm.; w skrócie p.b.), wdrożył postępowanie naprawcze. Pismem z 20 grudnia 2023 r. ([...]) PINB zawiadomił o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie częściowo wybudowanego budynku, zrealizowanego na podstawie Decyzji PnB oraz Decyzji PrzPnB, zlokalizowanego na działkach nr ewid. [...] i [...] w D. . Następnie – decyzją nr [...] z 03 stycznia 2024 r. ([...]; w skrócie "Decyzja ONO") – PINB odstąpił od nałożenia na K. C. (zwanego też dalej "Inwestorem") obowiązków wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych związanych z ww. częściowo wybudowanym budynkiem do zgodności z obowiązującymi przepisami. Odwołanie od Decyzji ONO – pismem z 15 lutego 2024 r. – złożył A. S. (dalej: Sąsiad lub Skarżący), który nie był uznany przez PINB za stronę postępowania administracyjnego zakończonego tą decyzją. Decyzją z 25 marca 2024 r. ([...]) Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: WWINB lub organ II instancji) umorzył postępowanie odwoławcze. Na skutek skargi Sąsiada wniesionej na tę decyzję WWINB do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, sąd ten – prawomocnym wyrokiem z 3 lipca 2024 r. o sygn. akt IV SA/Po 352/24 – uchylił umarzającą decyzję WWINB z 25.3.2024 r., wskazując w uzasadnieniu, że skoro Skarżący był niewątpliwie stroną postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę budynku usługowego - usług poligrafii, w związku z objęciem jego nieruchomości obszarem oddziaływania planowanej inwestycji, i w wyniku skargi do WSA w Poznaniu doszło do uchylenia tejże decyzji, a ponadto Skarżący był (i jest nadal) właścicielem działki sąsiadującej bezpośrednio z terenem inwestycji, to w okolicznościach niniejszej sprawy należy przyznać mu status strony w postępowaniu o doprowadzenie przedmiotowej inwestycji do stanu zgodnego z prawem. W efekcie WWINB – pismem z 9 października 2024 r. ([...]) – na podstawie art. 65 § 1 k.p.a. przekazał PINB ww. pismo Sąsiada z 15.2.2024 r. ("odwołanie" od Decyzji ONO), wskazując, że winno ono zostać uznane za wniosek o wznowienie postępowania zakończonego ww. decyzją PINB. Postanowieniem [...] z 18 października 2024 r. ([...]) – wydanym z powołaniem się na art. 149 i art. 151 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. oraz art. 51 p.b. – PINB wznowił postępowanie w sprawie częściowo wybudowanego budynku, zrealizowanego na podstawie Decyzji PnB oraz Decyzji PrzPnB, zlokalizowanego na działkach nr ewid. [...] i [...] w D. , zakończonej ostateczną Decyzja ONO. W dniu 3 grudnia 2024 r. PINB wydał decyzję [...], mocą której: 1) stwierdził, że Decyzja ONO została wydana z naruszeniem przepisów prawa, bowiem jedna ze stron postępowania, bez własnej winy, nie brała udziału w postępowaniu; 2) uchylił własną Decyzję ONO; 3) orzekł o umorzeniu postępowania w sprawie nałożenia na Inwestora obowiązków wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych związanych z częściowo wybudowanym budynkiem, do zgodności z obowiązującymi przepisami – z uwagi na jego bezprzedmiotowość. Na skutek odwołania Sąsiada, WWINB – decyzją z 26 lutego 2025 r. ([...]) – uchylił ww. decyzję PINB z 3.12.2024 r. w całości i przekazał sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. Prawomocnym wyrokiem z 14 maja 2025 r. o sygn. akt IV SA/Po 259/25 WSA w Poznaniu oddalił sprzeciw Sąsiada od ww. decyzji WWINB z 26.2.2025 r. Ponownie rozpoznawszy sprawę, PINB – decyzją nr [...] z 02 września 2025 r. ([...]) – orzekł, że: "1. stwierdza, że decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] nr [...] z dnia 3 stycznia 2024 r., w sprawie odstąpienia, od nałożenia na Pana K. C., obowiązków wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych, związanych z częściowo wybudowanym budynkiem, zrealizowanym na podstawie decyzji Starosty [...] o pozwoleniu na budowę nr [...] z dnia 8 października 2020 r. (znak [...]) oraz decyzji Starosty [...] o przeniesieniu pozwolenia na budowę nr [...] z dnia 29 kwietnia 2021 r. (znak [...]), zlokalizowanego na działkach o nr ewid.: [...], [...], obręb ewid.: [...], gm. [...], została wydana z naruszeniem przepisów prawa, bowiem jedna ze stron postępowania, bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. 2. odmawia uchylenia decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] nr [...] z dnia 3 stycznia 2024 r. w sprawie odstąpienia od nałożenia na Pana K. C. obowiązków wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych związanych z częściowo wybudowanym budynkiem, zrealizowanym na podstawie decyzji Starosty [...] o pozwoleniu na budowę nr [...] z dnia 8 października 2020 r (znak [...]) oraz decyzji Starosty [...] o przeniesieniu pozwolenia na budowę nr [...] z dnia 29 kwietnia 2021 r. (znak [...]) zlokalizowanego na działkach o nr ewid.: [...], [...], obręb ewid.: [...], gm. [...]." Odwołanie do tej decyzji PINB z 2.9.2025 r. wniósł Sąsiad, który zarzucił jej naruszenie art. 146 § 2 i art. 151 § 2 k.p.a. przez ich niewłaściwe zastosowanie i nie uchylenie Decyzji ONO w sytuacji, gdy ze stanu faktycznego sprawy i przepisów prawa dotyczących niniejszej sprawy wynika, że PINB powinien wydać decyzję nakazującą rozebranie dotychczas powstałej części budynku na działce nr [...] i przywrócenie działki do poprzedniego stanu, w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego prawem. Ponadto Skarżący sformułował zarzuty także względem Decyzji ONO – którą, jak stwierdził, "przywrócił do obiegu prawnego WWINB decyzją z 26.02.2025 r. i której uchylenia odmówił PINB zaskarżoną decyzją" – wytykając jej naruszenie: - art. 51 ust. 1 pkt 2 p.b. przez błędne uznanie, że przepis ten może być podstawą do wydania decyzji o odstąpieniu od nałożenia na inwestora obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do zgodności z obowiązującymi przepisami – wobec faktu, że podstawą uchylenia Decyzji PnB, na podstawie której zostały wykonane rzeczone roboty budowlane, był brak zgodności przeznaczenia przedsięwzięcia z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (w skrócie: m.p.z.p.), a nie odstępstwa od zapisów projektu budowlanego; - art. 50. ust. 1 pkt 4 p.b. przez jego niezastosowanie w sytuacji, kiedy okazało się, (po uprawomocnieniu się wyroku WSA z 24.6.2021 r., IV SA/Po 104/21, oraz uprawomocnieniu się Decyzji OdmPnB), że częściowo zrealizowany obiekt budowlany w sposób istotny odbiega od ustaleń i warunków określonych w przepisach m.p.z.p. dotyczących zgodności przeznaczenia projektowanego obiektu z przeznaczeniem terenu; - art. 51 ust. 1 pkt 1 p.b. przez jego niezastosowanie i niewydanie decyzji nakazującej rozebranie dotychczas powstałej części budynku na działce nr [...] i przywrócenie działki do poprzedniego stanu, w sytuacji, w której w inny sposób nie da się przywrócić wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Z powołaniem się na te zarzuty Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji PINB i Decyzji ONO w całości, i wydanie decyzji nakazującej rozebranie dotychczas powstałej części budynku na działce nr [...] i przywrócenie działki do poprzedniego stanu. W uzasadnieniu odwołania jego autor rozwinął i umotywował podniesione zarzuty, zarazem podkreślając, że "PINB w niniejszym postępowaniu rozstrzyga o czymś, czego nikt nigdy nie negował. Jeżeli jednak wykonane roboty są zgodne z projektem budowlanym, który jest niezgodny z prawem, to również te roboty są nielegalne." Rozpatrzywszy to odwołanie od decyzji PINB z 2.9.2025 r. WWINB – decyzją z 06 maja 2025 r. ([...]) – orzekł, co następuje: "uchylam zaskarżoną decyzję organu I instancji w części dotyczącej punktu 1 i 2 i w to miejsce orzekam: stwierdzam, że decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] nr [...] z dnia 3 stycznia 2024 r. (znak: [...]) w sprawie odstąpienia, od nałożenia na Pana K. C., obowiązków wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych, związanych z częściowo wybudowanym budynkiem, zrealizowanym na podstawie decyzji Starosty [...] o pozwoleniu na budowę nr [...] z dnia 8 października 2020 r. (znak [...]) oraz decyzji Starosty [...] o przeniesieniu pozwolenia na budowę nr [...] z dnia 29 kwietnia 2021 r. (znak [...]) zlokalizowanego na działkach o nr ewid. [...],[...], obręb ewid.: [...], gm. [...], została wydana z naruszeniem przepisów prawa, bowiem jedna ze stron postępowanie, bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu, oraz wskazuje, że w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swojej istocie decyzji dotychczasowej, a w pozostałej części utrzymuję zaskarżoną decyzję w mocy". W uzasadnieniu tej decyzji organ II instancji wskazał, że w niniejszej sprawie spełniona została przesłanka z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. – gdyż Sąsiad, bez własnej winy, nie został uznany za stronę w postępowaniu zakończonym Decyzją ONO – oraz że PINB wydał decyzję na podstawie art. 151 § 2 k.p.a. Dalej WWINB wyjaśnił, że skoro uzyskana przez A. C. (pierwotnego inwestora) Decyzja PnB została uchylona, bez uprzedniego wstrzymania jej wykonania, dopiero wyrokiem WSA w Poznaniu z 24.6.2021 r. (IV SA/Po 104/21), to do czasu uprawomocnienia się tego wyroku inwestor, K. C., mógł realizować roboty budowlane. Dopiero bowiem prawomocne orzeczenie WSA w Poznaniu o sygn. akt IV SA/Po 104/21 spowodowało wyeliminowanie z obrotu prawnego Decyzji PnB. W konsekwencji jednak na organie administracji architektoniczno-budowlanej spoczął obowiązek ponownego rozpatrzenia sprawy. W takiej sytuacji Starosta decyzją nr [...] z 28 grudnia 2022 r. zatwierdził projekt budowlany i udzielił A. C. pozwolenia na budowę budynku magazynowego na działkach nr [...] i [...]. Jednakże Wojewoda decyzją z 24 maja 2023 r. uchylił zaskarżoną decyzję Starosty z 28.12.2022 r. i orzekł o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego oraz udzielenia pozwolenia na budowę. Na tym tle organ II instancji zaznaczył, że zgodnie z orzecznictwem sądowym wybudowanie budynku na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, które następnie straciło swoją ważność, może stanowić "inny przypadek" w rozumieniu art. 50 ust. 1 p.b., różny od budowy bez pozwolenia na budowę lub zgłoszenia (art. 48 ust. 1 i art. 49b ust. 1 p.b.). W konsekwencji – jak dalej wyjaśnił WWINB – przenosząc powyższe uwagi per analogiam na grunt niniejszej sprawy, zastosowanie znajdowało w niej postępowanie naprawcze, uregulowane przez ustawodawcę w art. 50-51 p.b. Zatem PINB zobligowany był do wdrożenia tej procedury wobec obiektu budowlanego, który został częściowo zrealizowany (stan obecny: surowy otwarty). W jej toku PINB ustalił, że roboty budowlane wykonane przez inwestora były zgodne ze standardami i nie wymagają przeprowadzenia dodatkowych czynności lub robót budowlanych, przez co brak jest przesłanek do kontynuowania postępowania naprawczego. W takim wypadku organ nadzoru budowlanego zobowiązany jest do zastosowania art. 51 ust. 1 pkt 2 p.b., na podstawie którego może odstąpić od nałożenia na inwestora obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem, co wynika z obowiązującej linii orzeczniczej sądów administracyjnych. Odnosząc się do twierdzeń Skarżącego, organ II instancji wskazał, że same mury (które zostały wzniesione przez inwestora) nie naruszają obowiązujących przepisów oraz nie determinują faktu, jaki budynek będzie pełnił funkcję w przyszłości. O dalszych losach obiektu budowlanego (obiektu w stanie surowym otwartym) będzie mógł decydować sam inwestor, który będzie mógł wystąpić do organu administracji architektoniczno-budowlanej o wydanie stosownego pozwolenia na budowę, w którym uwzględni wzniesione mury obiektu budowlanego oraz określi przeznaczenie tego obiektu – na mieszkalne, usługowe etc. Biorąc pod uwagę powyższe – jak dalej argumentował WWINB – skoro postępowanie administracyjne zostało wznowione z uwagi na okoliczność, że Sąsiad nie brał udziału w postępowaniu bez własnej winy (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.), i po jego przeprowadzeniu organ I instancji ustalił, że wydana decyzja administracyjna w wyniku wznowionego postępowania administracyjnego odpowiadałaby w swojej istocie decyzji dotychczasowej, to w ocenie WWINB organ I instancji prawidłowo zastosował art. 151 § 2 w zw. z art. 146 § 2 k.p.a. Jednakże WWINB dostrzegł uchybienie organu I instancji w sentencji zaskarżonej decyzji, ponieważ organ ten na podstawie art. 151 § 2 w zw. z art. 146 § 2 k.p.a. nie może odmówić uchylenia własnej decyzji, lecz tylko stwierdza, że została ona wydana z naruszeniem prawa oraz wskazuje okoliczności, z powodu których nie uchylił tej decyzji, tj. że zapadłaby wyłącznie decyzja odpowiadająca w swojej istocie decyzji dotychczasowej. Tym samym, zdaniem WWINB, należało uchylić zaskarżoną decyzję PINB w części punktu 1 i 2 (art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.) – i w to miejsce orzec jak w sentencji – a w pozostałej części utrzymać zaskarżoną decyzję w mocy. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu na opisaną decyzję WWINB wniósł A. S., który – zarzuciwszy naruszenie: - art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. – w dwojaki sposób, a mianowicie: po pierwsze – przez błędne sformułowanie rozstrzygnięcia: "uchylam zaskarżoną decyzję organu I instancji w części dotyczącej punktu 1 i 2" – wobec faktu, że punkty 1 i 2 stanowią całe rozstrzygnięcie decyzji organu I instancji, a zwrot "uchyla zaskarżoną decyzję" należy odnieść nie tyle do "zaskarżonej decyzji" w znaczeniu wszystkich jej elementów konstrukcyjnych wynikających z art. 107 k.p.a. i/lub przepisów szczególnych, ale wyłącznie do rozstrzygnięcia decyzji (por. wyrok WSA z 9.7.2025 r., II SA/Gd 1038/24); po drugie – przez jego niezastosowanie we właściwy sposób, który polegałby na uchyleniu Decyzji ONO oraz decyzji PINB z 2.9.2025 r. utrzymującej w mocy powyższą decyzję, a także na orzeczeniu co do istoty sprawy i wydaniu decyzji nakazującej rozebranie dotychczas powstałej części budynku na działce nr [...] i przywrócenie działki do poprzedniego stanu w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego prawem; - art. 146 § 2 i art. 151 § 2 k.p.a. – przez ich niewłaściwe zastosowanie przez PINB jako podstawę wydania decyzji z 2.9.2025 r. oraz utrzymanie w mocy tej decyzji przez WWINB decyzją z 28.11.2025 r. i nieuchylenie Decyzji ONO, w sytuacji, gdy ze stanu faktycznego niniejszej sprawy i przepisów prawa jej dotyczących wynika, iż PINB powinien wydać decyzję nakazującą rozebranie dotychczas powstałej części budynku na działce nr [...] i przywrócenie działki do poprzedniego stanu w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego prawem; - art. 51 ust. 1 pkt 2 p.b. – przez błędne zastosowanie i wydanie decyzji o odstąpieniu od nałożenia na inwestora obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do zgodności z obowiązującymi przepisami – wobec faktu, że podstawą uchylenia Decyzji PnB, na podstawie której zostały wykonane rzeczone roboty budowlane, był brak zgodności przeznaczenia przedsięwzięcia z zapisami m.p.z.p., a nie odstępstwa od zapisów projektu budowlanego; - art. 50. ust. 1 pkt 4 p.b. – przez jego niezastosowanie w sytuacji, kiedy okazało się, (po uprawomocnieniu się wyroku WSA z 24.6.2021 r., IV SA/Po 104/21, oraz uprawomocnieniu się Decyzji OdmPnB), że częściowo zrealizowany obiekt budowlany w sposób istotny odbiega od ustaleń i warunków określonych w przepisach m.p.z.p. dotyczących zgodności przeznaczenia projektowanego obiektu z przeznaczeniem terenu; - art. 51 ust. 1 pkt 1 p.b. – przez jego niezastosowanie i niewydanie decyzji nakazującej rozebranie dotychczas powstałej części budynku na działce nr [...] i przywrócenie działki do poprzedniego stanu, w sytuacji, w której w inny sposób nie da się przywrócić wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem; - art. 28 k.p.a. – przez błędne uznanie, że w niniejszym postępowaniu naprawczym przymiot strony posiada tylko K. C., a po wydaniu przez WSA w Poznaniu wyroku o sygn. akt IV SA/Po 352/24 – również Skarżący – wobec faktu, że skoro właściciele, użytkownicy wieczyści i zarządcy nieruchomości sąsiadujących bezpośrednio z terenem inwestycji byli niewątpliwie stronami w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę w związku z objęciem ich nieruchomości obszarem oddziaływania planowanej inwestycji, to nadal należy im przyznać status stron w postępowaniu o doprowadzenie przedmiotowej inwestycji do stanu zgodnego z prawem, co w oczywisty sposób wynika również z ww. wyroku – wniósł o: (1) uchylenie zaskarżonej decyzji, poprzedzającej ją decyzji PINB z 2.9.2025 r. oraz Decyzji ONO w całości; (2) zobowiązanie organów nadzoru budowlanego do przeprowadzenia postępowania z udziałem prawidłowo określonego kręgu stron i wydania w określonym przez Sąd czasie decyzji nakazującej rozebranie dotychczas powstałej części budynku na działce nr [...] i przywrócenie działki do poprzedniego stanu; (3) zasądzenie kosztów postępowania sądowego według norm prawem przypisanych. W uzasadnieniu skargi jej autor rozwinął i umotywował podniesione zarzuty. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie oraz o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. W piśmie procesowym z 12 lutego 2026 r. Skarżący w całości podtrzymał swoje dotychczasowe zarzuty, wnioski i twierdzenia zawarte w skardze oraz wytknął, że WWINB w swej odpowiedzi na skargę nie odniósł się do żadnego z zawartych w skardze zarzutów. Jednocześnie Skarżący zaznaczył, że jeżeli Sąd uzna, że jego obecność na rozprawie nie jest konieczna, to nie wnosi on sprzeciwu wobec rozpoznania sprawy w trybie uproszczonym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie należy wyjaśnić, że niniejsza sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r. poz. 143, z późn. zm.; w skrócie: p.p.s.a.). Zgodnie z tym przepisem sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli "strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy". W niniejszej sprawie taki wniosek został zgłoszony w odpowiedzi na skargę, a Skarżący nie sprzeciwił się jego uwzględnieniu. Przystępując zatem do rozpoznania sprawy w tym trybie, Sąd miał na uwadze, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (pkt 1). Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu. Dokonawszy tak sprawowanej kontroli zaskarżonej decyzji Inspektor Nadzoru Budowlanego z 28 listopada 2025 r. ([...]) oraz, na mocy art. 135 p.p.s.a., poprzedzającej ją decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] nr [...] z 02 września 2025 r. w przedmiocie stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, Sąd doszedł do przekonania, że obie kontrolowane decyzje nie mogą się ostać w obrocie prawnym. Jeśli idzie o zaskarżoną decyzję WWINB, to w pierwszej kolejności należy zauważyć, że w skardze trafnie wytknięto ewidentną wadliwość sentencji tej decyzji. Organ II instancji uchylił bowiem decyzję PINB z 2.9.2025 r. "w części dotyczącej punktu 1 i 2" – i w tym zakresie orzekł co do istoty sprawy – postanawiając zarazem utrzymać w mocy tę decyzję "w pozostałej części". Tymczasem punkty 1 i 2 wyczerpywały całość rozstrzygnięcia zawartego w ww. decyzji PINB. Jak zaś trafnie wyjaśniono w przywołanym w skardze wyroku WSA w Gdańsku z 9 lipca 2025 r. o sygn. akt II SA/Gd 1038/24 (o ile nie zastrzeżono inaczej, wszystkie orzeczenia NSA i WSA przywołane w niniejszym uzasadnieniu są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, w skrócie "CBOSA", pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl): "Zwrot «uchyla zaskarżoną decyzję» odnieść należy nie tyle do «zaskarżonej decyzji» w znaczeniu wszystkich jej elementów konstrukcyjnych wynikających z art. 107 k.p.a. i/lub przepisów szczególnych, ale wyłącznie do rozstrzygnięcia decyzji. Innymi słowy, kompetencję przewidzianą w przywołanym przepisie rozumieć należy jako umocowanie do uchylenia (w całości lub w części) rozstrzygnięcia decyzji organu I instancji, a nie jej poszczególnych elementów". Tym samym zamieszczenie w zaskarżonej decyzji WWINB rozstrzygnięcia mówiącego o utrzymaniu w mocy decyzji PINB "w pozostałej części" – czyli w części w jakiś bliżej nieokreślony sposób wykraczającej poza punkty 1 i 2 sentencji decyzji PINB, które wszak wyczerpują całość rozstrzygnięcia tego organu – jest ewidentnie nieprawidłowe, jako w istotnym stopniu naruszające art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz mogące wprowadzać w błąd co do rzeczywistej treści i zakresu rozstrzygnięcia zaskarżonej decyzji WWNB. W istotnym stopniu wadliwie zostało również zredagowane rozstrzygnięcie kontrolowanej decyzji organu I instancji – co w tym przypadku słusznie wytknął WWINB w zaskarżonej decyzji. Jest zasadą – wysłowioną w art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. – że gdy po wznowieniu danego postępowania administracyjnego zakończonego ostateczną decyzją administracyjną (nazywaną przez ustawodawcę "decyzją dotychczasową") organ administracji stwierdzi – tak jak w kontrolowanej sprawie – że rzeczywiście wystąpiła w tym postępowaniu zarzucana przesłanka wznowieniowa (tu: opisana w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.), to uchyla decyzję dotychczasową i wydaje nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy. Zgodnie jednak z art. 146 k.p.a.: "§ 1. Uchylenie decyzji z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 1 i 2 nie może nastąpić, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło dziesięć lat, zaś z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 3-8 oraz w art. 145a-145b, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło pięć lat. § 2. Nie uchyla się decyzji także w przypadku, jeżeli w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej." W efekcie art. 51 § 2 k.p.a. stanowi, że: "W przypadku gdy w wyniku wznowienia postępowania nie można uchylić decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 146, organ administracji publicznej ograniczy się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie uchylił tej decyzji." Jeżeli zatem w kontrolowanej sprawie organ I instancji stwierdził zaistnienie w postępowaniu zakończonym Decyzją ONO (tj. decyzją nr [...] Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z 3.1.2024 r. o odstąpieniu od nałożenia na K. C. obowiązków wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych związanych z częściowo wybudowanym budynkiem do zgodności z obowiązującymi przepisami) przesłanki wznowieniowej z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., a zarazem uznał, że w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej (tj. Decyzji ONO), to rzeczywiście – jak słusznie wytknął organ II instancji – PINB powinien był się ograniczyć do stwierdzenia ww. okoliczności, a nie "dodatkowo" jeszcze odmówić uchylenia decyzji dotychczasowej (jak to uczynił w pkt 2 swej decyzji z 2.9.2025 r.). Takie rozstrzygnięcie jest bowiem właściwe dla przypadku, gdy nie stwierdzono wystąpienia zarzucanej przesłanki wznowieniowej – co jasno wynika z art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. Niezależnie od powyższego obie kontrolowane decyzje organów nadzoru budowlanego I i II instancji nie mogły się ostać w obrocie prawnym również z tego powodu, że organy te co najmniej przedwcześnie uznały, iż w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej (tj. Decyzji ONO). W kontrolowanej sprawie jest poza sporem, że: - zasadnie PINB wznowił postępowanie w sprawie zakończonej Decyzją ONO na podstawie pisma Skarżącego z 15.2.2024 r. (mającego pierwotnie stanowić, w zamyśle jego autora, odwołanie od Decyzji ONO). Zostało to już zresztą przesądzone i szczegółowo objaśnione w zapadłym w niniejszej sprawie (w rozumieniu art. 153 p.p.s.a.) prawomocnym wyroku tut. Sądu z 14.5.2025 r. o sygn. akt IV SA/Po 259/25, co zwalnia z ponownej analizy tego zagadnienia; - słusznie organy obu instancji uznały, że postępowanie zakończone ostateczną Decyzją ONO było dotknięte wadą uzasadniającą jego wznowienie na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., polegającą na tym, że Skarżący bez własnej winy nie brał udziału w tym postępowaniu. Ta z kolei okoliczność została już przesądzona w prawomocnym wyroku tut. Sądu z 3.7.2024 r. o sygn. akt IV SA/Po 352/24, który również wiąże w niniejszej sprawie (na mocy art. 170 p.p.s.a.). W konsekwencji sporną w niniejsze sprawie pozostaje jedynie kwestia, czy w wyniku dokonanego wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie Decyzji ONO – jak zgodnie uznały organy obu instancji – czy jednak powinna zostać wydana nowa decyzja rozstrzygającą o istocie sprawy, odmiennej treści – co postuluje Skarżący, która opowiada się za zasadnością wydania w tym przypadku decyzji rozbiórkowej. Zdaniem Sądu odpowiedź na tak postawione pytanie zależy od ustalenia właściwej relacji pomiędzy przepisami art. 37 ust. 2 pkt 2 i art. 50-51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (stan prawny na dzień wydania zaskarżonej decyzji WWINB: Dz. U. z 2025 r. poz. 418, z późn. zm.; w skrócie: p.b.). W myśl pierwszego z wymienionych przepisów w przypadku stwierdzenia nieważności albo uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę, rozpoczęcie albo wznowienie budowy może nastąpić po wydaniu decyzji o pozwoleniu na budowę, o której mowa w art. 28 ust. 1. Decyzję o pozwoleniu na budowę wydaje się również w przypadku zakończenia robót budowlanych. W kontrolowanej sprawie nie budzi wątpliwości ustalenie, że sporny, nieukończony obiekt budowlany (w stanie surowym otwartym) posadowiony na nieruchomości obejmującej działki nr ewid. [...] i [...] w D. został w całości wzniesiony w czasie obowiązywania Decyzji PnB (tj. decyzji nr [...] Starosty [...] z 8.10.2020 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej A. C. pozwolenia na budowę budynku usługowego - usługi poligraficzne, na ww. działkach) – przeniesionej na K. C. Decyzją PrzPnB (tj. decyzją nr [...] Starosty [...] z 29.4.2021 r.) – która to Decyzja PnB została następnie uchylona prawomocnym wyrokiem tut. Sądu z 24.6.2021 r. o sygn. akt IV SA/Po 104/21. Nie można juz jednak zgodzić się bez zastrzeżeń z kategorycznym stwierdzeniem PINB (na s. 3 decyzji z 2.9.2025 r.), że "nie stanowią samowoli budowlanej, prace budowlane wykonane w okresie obowiązywania ostatecznej decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i pozostającej w mocy, aż do dnia uprawomocnienia się wyroku WSA uchylającego tę decyzję". Oczywiście, taki przypadek nie stanowi "klasycznej" postaci samowoli budowlanej, o jakiej mowa w art. 48 p.b. – polegającej na budowie lub wybudowaniu obiektu budowlanego lub jego części bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę albo bez wymaganego zgłoszenia, albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia. Z drugiej jednak strony, nie można stawiać znaku równości pomiędzy omawianą tu sytuacją, w której dochodzi do następczego wyeliminowania pozwolenia na budowę z obrotu prawnego, a przypadkiem wzniesienia obiektu budowlanego na podstawie pozwolenia na budowę, które nadal pozostaje w obrocie prawnym. Dlatego należy raczej zgodzić się z tym stanowiskiem doktryny i orzecznictwa, według którego budowa lub wybudowanie budynku na podstawie ostatecznego pozwolenia na budowę, które następnie straciło swą ważność (tu: w wyniku jego uchylenia), stanowi inną ("lżejszą", "nieklasyczną") postać samowoli budowlanej (por. np.: A. Maziarz, Samowola budowlana w prawie budowlanym, Warszawa 2025, s. 181; wyrok NSA z 20.11.2024 r., II OSK 2296/23), do sanowania której mogą znaleźć zastosowanie przepisy art. 50-51 p.b. (por. wyroki NSA: z 23.10.2018 r., II OSK 629/17; z 13.5.2025 r., II OSK 941/24). Powracając do zasygnalizowanego wyżej zagadnienia wzajemnej relacji przepisów art. 37 ust. 2 pkt 2 p.b. oraz art. 50-51 p.b. należy, co do zasady, podzielić stanowisko, zaprezentowane w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, o pierwszeństwie stosowania – w przypadku wykonania robót budowlanych na podstawie pozwolenia na budowę, następnie wyeliminowanego z obrotu prawnego (na skutek jego uchylenia albo stwierdzenia nieważności) – trybu z art. 37 ust. 2 pkt 2 p.b. "Innymi słowy, skoro inwestor zrealizowałby część robót budowlanych na podstawie ostatecznego pozwolenia na budowę, którego wykonalności nie wstrzymano chociażby w postępowaniu sądowym, a następnie po uprawomocnieniu się wyroku uchylającego to pozwolenie zaprzestał tych robót, to brak byłoby przeszkód do wydania nowego, wolnego od uprzednich wadliwości pozwolenia na budowę. Brak byłoby także podstaw do przekazywania przedmiotowej sprawy organowi nadzoru budowlanego" (zob. wyrok NSA z 19.3.2025 r., II OSK 156/24). Podobnie, w innym wyroku, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że "aktualne brzmienie art. 37 ust. 2 pkt 2 p.b. stwarza inwestorowi możliwości doprowadzenia inwestycji do stanu zgodnego z prawem, w przypadkach, o jakich mowa w art. 37 ust. 2 pkt 1 i 2 p.b., bez konieczności angażowania organów nadzoru budowlanego, oczywiście o ile taką wolę wykaże inwestor i zastosuje się do rygorów Prawa budowlanego, które w przypadku zastosowania się do normy prawnej wynikającej z art. 37 ust. 2 p.b., nie niosą ze sobą zagrożenia zaistnienia takich negatywnych skutków, jakie wynikają z innych trybów postępowania, jak legalizacyjny (z art. 48 p.b.), czy naprawczy (z art. 50-51 p.b.). [...] Ponadto w żadnym razie stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę nie stanowi podstawy do wdrożenia postępowania legalizacyjnego na podstawie art. 48 ust. 1 p.b. Nie jest to bowiem przypadek «klasycznej» samowoli budowlanej, na co wielokrotnie wskazywał Naczelny Sąd Administracyjny w licznych swoich orzeczeniach. Co najwyżej, w zależności od okoliczności związanych ze stwierdzeniem nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę i zastosowaniem art. 37 ust. 2 p.b. ewentualnie możliwe będzie wszczęcie, ale z urzędu postępowania naprawczego z art. 50-51 p.b. w związku z art. 53a ust. 1 p.b." (zob. wyrok NSA z 20.11.2024 r., II OSK 2296/23). Ostatni z cytowanych fragmentów zawiera spostrzeżenie szczególnie istotne w okolicznościach kontrolowanej sprawy, zgodnie z którym – wbrew sugestiom WWINB – postępowanie sanacyjne na podstawie art. 37 ust. 2 pkt 2 p.b. nie może toczyć się "w nieskończoność", umożliwiając inwestorowi składanie coraz to nowych wniosków o wydanie pozwolenia na budowę, na podstawie ww. przepisu. Postępowanie to zawsze musi mieć swój "wynik", determinujący ewentualne dalsze kroki prawne w kwestii zaistniałej postaci samowoli. Zwrócił już na to uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w przywołanym wyżej wyroku, stwierdzając, że "wynik postępowania, o jakim mowa w art. 37 ust. 2 p.b., będzie warunkował w zależności od okoliczności konieczność podjęcia przez organ nadzoru budowlanego działań, o czym już wyżej była mowa" (zob. wyrok NSA z 20.11.2024 r., II OSK 2296/23). W kontrolowanej sprawie inwestor podjął dwie próby sanowania nieukończonej budowy – w trybie art. 37 ust. 2 p.b. – które jednak ostatecznie zakończyły się dlań niepowodzeniem, wyrażającym się w wydaniu przez Wojewodę ostatecznie Decyzji OdmPnB (tj. decyzji z 24.5.2023 r., [...], uchylającej pozytywną decyzję PINB z 28.12.2022 r. i odmawiającej zatwierdzenia projektu budowlanego oraz udzielenia pozwolenia na budowę, z uwagi na sprzeczność projektowanego przedsięwzięcia, polegającego na budowie budynku magazynowego, z przeznaczeniem terenu inwestycyjnego ustalonym w obowiązującym m.p.z.p.). Taki był więc ostateczny "wynik" procedury z art. 37 ust. 2 p.b. przed organami architektoniczno-budowlanymi, który spowodował konieczność "przejęcia" sprawy przedmiotowej samowoli budowlanej i wdrożenia postępowania naprawczego przez organy nadzoru budowlanego. Godzi się zauważyć, że definitywne zakończenie procedury przed organami architektoniczno-budowlanymi zostało już wiążąco (art. 170 p.p.s.a.) stwierdzone w wyroku tut. Sądu z 3.7.2024 r. o sygn. akt IV SA/Po 352/24, w którym czytamy, że [podkr. Sądu w nin. składzie]: "O s t a t e c z n i e inwestor po kolejnej próbie, nie uzyskał pozwolenia na budowę. Wojewoda [...] decyzją z 24 maja 2023 r. (znak [...]) prawomocnie uchylił decyzję organu I instancji w sprawie pozwolenia na budowę budynku magazynowego na działkach nr ewid. [...], [...] w D. (...). W tym stanie sprawy organ nadzoru budowlanego wszczął postępowanie naprawcze w trybie art. 51 ustawy prawo budowlane." Skoro, jak to już wyżej wskazano, wynik postępowania, o jakim mowa w art. 37 ust. 2 p.b., warunkuje wszczęcie i prowadzenie przez organ nadzoru budowlanego procedury naprawczej przewidzianej w art. 50-51 p.b., to jest jasne, że organ ten nie może abstrahować od ustaleń i ocen poczynionych w ostatecznej decyzji organu architektoniczno-budowlanego (art. 16 § 1 k.p.a.) kończącej ww. postępowanie – w szczególności tak co do przedmiotu i charakteru spornej inwestycji, jak i przyczyn odmowy udzielenia pozwolenia na jej budowę – a tym bardziej przyjmować, że możliwe jest po raz kolejny wszczęcie w odniesieniu do tej samej inwestycji (tego samego obiektu budowlanego) postępowania z art. 37 ust. 2 p.b. Dlatego nie sposób zgodzić się z twierdzeniem organu II instancji, że o dalszych losach spornego obiektu budowlanego "będzie mógł decydować sam inwestor, który będzie mógł wystąpić do organu administracji architektoniczno-budowlanej, o wydanie stosownego pozwolenia na budowę w którym uwzględni wzniesione mury obiektu budowlanego, oraz określi przeznaczenie tego obiektu – na mieszkalne, usługowe etc." (s. 7 zaskarżonej decyzji). W ocenie Sądu możliwość skorzystania przez Inwestora z dobrodziejstwa przepisu art. 37 ust. 2 p.b. została już w kontrolowanej sprawie definitywnie zamknięta. Dlatego o dalszych losach ww. inwestycji musi zdecydować organ nadzoru budowlanego, w oparciu o właściwie stosowane przepisy art. 50-51 p.b. W tym kontekście należy podkreślić, że przez "przepisy", o jakich mowa w art. 50 ust. 1 pkt 4 p.b., należy niewątpliwie rozumieć przepisy prawa powszechnie obowiązującego, do źródeł którego – zgodnie z Konstytucją RP – zalicza się m.in. akty prawa miejscowego, jako "źródła powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej na obszarze działania organów, które je ustanowiły" (art. 87 ust. 2). Jednym zaś z rodzajów aktów prawa miejscowego jest plan miejscowy – co wyraźnie przesądził sam ustawodawca w art. 14 ust. 8 ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2024 r. poz. 1130, z późn. zm.). Mając wszystko to na uwadze Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję WWINB oraz bezpośrednio ją poprzedzającą decyzję PINB (pkt 1 sentencji wyroku). O kosztach postępowania (pkt 2 sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a., uwzględniając poniesiony przez Skarżącego koszt wpisu od skargi w wysokości 500 zł. Ponownie rozpoznając sprawę, organ nadzoru budowlanego uwzględni wskazania i oceny prawne Sądu zawarte w niniejszym uzasadnieniu wyroku, a w konsekwencji rozważy zasadność podjęcia rozstrzygnięcia na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. i wydania nowej decyzji rozstrzygającej o istocie sprawy, przyjmując za podstawę faktyczną określenie przedmiotu i charakteru spornego obiektu budowlanego oraz przyczyn odmowy udzielenia pozwolenia na jego budowę wynikające z Decyzji OdmPnB.