II OSK 248/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Mazur Sędziowie: sędzia NSA Jerzy Stankowski sędzia del. WSA Grzegorz Antas (sprawozdawca) Protokolant: asystent sędziego Karol Kowalski po rozpoznaniu w dniu 15 kwietnia 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, z dnia 8 listopada 2023 r. sygn. akt II SA/Gd 413/23, w sprawie ze skargi E. B., na decyzję Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, z dnia 31 marca 2023 r. nr WOP.7721.133.2021.HB, w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego, , oddala skargę kasacyjną.,

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z 8 listopada 2023 r., II SA/Gd 413/23, w wyniku rozpoznania skargi E. B., uchylił decyzję Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: PWINB) z 31 marca 2023 r., nr WOP.7721.133.2021.HB oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] (dalej: PINB) z 14 listopada 2022 r., nr PINB-7141/050a-1/2019/PO, którą wskazany organ, działając na podstawie art. 49b ust. 1 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2019 r. poz. 1186 ze zm.), dalej: p.b., oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r. poz. 2000), dalej: k.p.a., nakazał skarżącej rozbiórkę budynku parterowego trwale związanego z gruntem (posadowionego na legarach drewnianych na których ułożono podłogę drewnianą) o konstrukcji drewnianej, pełniącego funkcję gospodarczą o wymiarach 2,00 m x 1,70 m, posadowionego bez wymaganego zgłoszenia na terenie działki nr ew. [...] w miejscowości [...], gm. [...], jak również postanowienie PINB z 27 grudnia 2021 r., nr PINB-7141/050a-1/2019/PO, którym wskazany organ, działając na podstawie art. 49b ust. 2 p.b., wstrzymał roboty budowlane przy budowie ww. budynku i nałożył na skarżącą obowiązek przedstawienia w wyznaczonym terminie dokumentów legalizacyjnych, a także decyzję PWINB z 21 września 2021 r. nr WOP.7721.133.2021.HB uchylającą wcześniejszą decyzję PINB z 10 maja 2021 r., nr PINB-7141/050a-1/2019/PO i przekazującą sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. PWINB złożył skargę kasacyjną, którą zaskarżył powyższy wyrok w całości, zarzucając Sądowi I instancji, stosownie do art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.), dalej: p.p.s.a., naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 3 pkt 2 p.b. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. poprzez przyjęcie, że obiekt będący przedmiotem postępowania, posadowiony na betonowych płytach, nie posiada fundamentów, a w konsekwencji nie może zostać uznany za budynek. Z uwagi na powyższe zarzuty skargi kasacyjnej skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, ewentualnie uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi, a także zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przeprowadzając kontrolę instancyjną zaskarżonego wyroku, przypomnieć należy, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki, enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Oceniając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w niniejszej sprawie, należy stwierdzić, że nie została ona oparta przez skarżący kasacyjnie organ na usprawiedliwionej podstawie. Przyjęty przez Sąd I instancji wynik kontroli zaskarżonej decyzji z 31 marca 2023 r. PWINB podważył w skardze kasacyjnej, stawiając Sądowi wyłącznie jeden zarzut - zarzut naruszenia prawa materialnego (art. 3 pkt 2 p.b.), wynikający z wadliwego zastosowania powyższego przepisu z uwagi na błędne uznanie przez Sąd, że obiekt będący przedmiotem postępowania nie powinien być kwalifikowany jako budynek. Zgodzić się należy z PWINB, że przyjęte przy projektowaniu i wykonywaniu obiektu budowlanego jego techniczne właściwości powinny zapewniać mu trwałą stabilizację w miejscu zlokalizowania (niezmienność położenia). Trwałe związanie obiektu budowlanego z gruntem zapewnia m.in. zastosowanie przy jego wykonywaniu fundamentu, a więc tego elementu położonego w nim najniżej, który przenosi oddziaływanie z jego konstrukcji nośnej na podłoże gruntowe. Posadowienie określonego obiektu budowlanego (art. 3 pkt 1 p.b.) z wykorzystaniem fundamentu przepisy p.b. czynią warunkiem kwalifikowania go jako budynku (art. 3 pkt 2 p.b.). Zdaniem PWINB, przyczyną nakazującą objęty rozbiórką obiekt, zlokalizowany na działce nr ew. [...] w miejscowości [...], traktować jako budynek jest okoliczność jego posadowienia na "betonowych płytach". To twierdzenie, mające w założeniu stanowić uzasadnienie postawionego Sądowi I instancji zarzutu naruszenia art. 3 pkt 2 p.b., nie znajduje jednakże potwierdzenia w okolicznościach faktycznych sprawy zakończonej wydaniem zaskarżonej decyzji, albowiem ustalenia poczynione w niej dowodzą, że analizowany obiekt ustawiony został na legarach drewnianych. Niemożność postrzegania stanowiska skarżącego kasacyjnie organu jako odpowiadającego uwarunkowaniom sprawy potwierdza to, że do faktu posadowienia obiektu na legarach drewnianych (na których ułożono podłogę drewnianą) organ nadzoru budowlanego odwołał się w treści wydanej przez siebie decyzji, w tym w samym jej rozstrzygnięciu, wprost określając w podany sposób przy opisie obiektu formę jego kontaktu z podłożem. Stwierdzenie, że podjęta przez skarżący kasacyjnie organ próba zwalczenia przyjętej przez Sąd I instancji prawnomaterialnej oceny ustaleń faktycznych nie jest skuteczna, jest następstwem nieadekwatności zarzutu sformułowanego w skardze kasacyjnej, której argumentacja w zasadniczej swojej części sprowadza się do ogólnego przywołania tez orzeczeń sądów administracyjnych dotyczących rodzajowo innych obiektów budowlanych niż sporny obiekt należący do skarżącej - ale również uwzględnienia przez Naczelny Sąd Administracyjny, iż w świetle motywów zaskarżonego wyroku wadliwość stanowiska PWINB, przesądzająca o konieczności uchylenia zaskarżonej decyzji z 31 marca 2023 r. i pozostałych aktów wydanych w granicach rozpatrywanej sprawy, nie wynikała wyłącznie z uznania, że legarów, na których posadowiony został obiekt, nie można uznać za fundament w rozumieniu art. 3 pkt 2 p.b. Zdaniem Sądu, na to, że określone w ww. przepisie atrybuty budynku nie stanowiły przedmiotu wystarczających rozważań wskazywało nienadanie przez organy nadzoru budowlanego znaczenia wielkości i konstrukcji obiektu, którego nakaz rozbiórki został nałożony na skarżącą. Z akt sprawy wynika, że przedmiotem postępowania jest niewielkich rozmiarów (2,20 m x 1,70 m), lekki obiekt konstrukcji drewnianej, stanowiący rodzaj szopy ogrodowej. Pełniona przez tenże obiekt funkcja gospodarcza sprowadzająca się do możliwości wykorzystywania go jako prostego schowka na narzędzia (akcesoria) wiązała się z brakiem wykonania otworów okiennych, jak też brakiem doprowadzenia do niego mediów. Materiał dowodowy nakazywał Sądowi przyjąć, że błędna ocena wyrażona przez PWINB w decyzji z 21 września 2021 r. skutkowała skierowaniem kontroli legalności zabudowy znajdującej się na należącej do skarżącej nieruchomości – posługując się sformułowaniem użytym w wyroku - na "nieprawidłowy tor", uwzględniając, że w uchylonej tym aktem decyzji z 10 maja 2021 r., nr PINB-7141/050a-1/2019/PO PINB w oparciu o poczynione przez siebie pierwotne ustalenia przyjął, iż przedmiotem postępowania legalizacyjnego pozostaje nietrwale związany z gruntem obiekt budowlany. Ta ocena Sądu, jak należy uznać, miała na uwadze, że sposób posadowienia spornego obiektu na gruncie i jego gabaryty umożliwiają jego łatwe przesunięcie. W tym ujęciu, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie mógł zostać uznany za budynek obiekt, którego stabilizacja w miejscu jego zlokalizowania w zasadniczym stopniu uzależniona jest od sposobu jego aktualnego wykorzystywania. Niezmienność położenia ma w tym przypadku charakter wyłącznie względny, nie wynika ona bowiem z zastosowanych rozwiązań konstrukcyjnych, które w sposób trwały spajałyby obiekt z podłożem, ani z jego wystarczającej masy własnej, lecz opiera się na obciążeniach użytkowych, tj. ciężarze zgromadzonych wewnątrz przedmiotów. Jeżeli po opróżnieniu szopy ze znajdujących się w niej przedmiotów, zajdzie taka potrzeba, osoby przy użyciu siły własnej lub lekkiego sprzętu mogą łatwo ją przesunąć w inne miejsce, co oznacza, że obiekt taki zachowuje cechy rzeczy ruchomej - tymczasowego obiektu budowlanego, o którym mowa w art. 3 pkt 5 p.b. Jego samowolne zrealizowanie w warunkach naruszenia regulacji prawnej obowiązującej w dacie budowy (art. 29 ust. 1 pkt 12 p.b.) - zakładającej, że wykonanie takiego rodzaju obiektu powinno zostać zgłoszone organowi administracji architektoniczno-budowlanej, a równocześnie przewidywać jedynie czasowe korzystanie z niego, albowiem w terminie nie dłuższym niż 180 dni powinien zostać on rozebrany lub przeniesiony w inne miejsce - uzasadnia zastosowanie trybu określonego w art. 48 i nast. p.b. Charakterystyka obiektu, do której nawiązał Sąd I instancji, niepozwalająca uznać go za budynek, ma związek z oceną faktów sprawy i nie została w złożonej skardze kasacyjnej zakwestionowana poprzez postawienie Sądowi zarzutu wadliwej kontroli podstawy faktycznej decyzji, wobec czego wynik tej kontroli musi być traktowany jako wyznaczający ocenę legalności zaskarżonej decyzji PWINB. W tych warunkach Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.