III SA/Po 166/26

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maciej Busz (spr.) Sędzia WSA Tomasz Grossmann Sędzia WSA Monika Świerczak Protokolant sekretarz sądowy Małgorzata Kusiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 kwietnia 2026 r. sprawy ze skargi M. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 29 września 2025 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta i Gminy [...] z dnia 11 lutego 2025 r. nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego M. S. kwotę 997 zł (słownie: dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

III SA/Po 166/26 Uzasadnienie Burmistrz Miasta i Gminy [...] decyzją z 11.02.2025 r. nr [...] wydaną na podstawie art. 104, 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 572, dalej jako k.p.a.) oraz na podstawie art. 59 ust. 1 i ust. 2, art. 60 ust. 1, art. 61 oraz art. 54 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 1130, zwanej dalej "u.p.z.p."), po rozpatrzeniu wniosku z dnia 14 listopada 2024 r. złożonego przez M. W., ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie siedmiu budynków mieszkalnych jednorodzinnych wolnostojących, przewidzianej do realizacji na części działki o nr geod. [...], obręb [...], gmina [...]. W lakonicznym uzasadnieniu decyzji wyjaśniono, że w oparciu o przepisy art. 53 ust. 3 u.p.z.p. dokonano analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu wynikających z przepisów odrębnych oraz stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji. Ponadto przeprowadzono analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu na obszarze wyznaczonym wokół terenu, którego dotyczy wniosek, zgodnie z rozporządzeniem Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 15 lipca 2024 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2024 r. poz. 1116. zwanego dalej "rozporządzeniem"). Na podstawie tejże analizy ustalono, że planowana inwestycja jest zgodna pod względem funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu z analizowaną zabudową sąsiednią oraz spełnia łącznie wszystkie wymagania wynikające z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Decyzja została wydana po uzgodnieniach przeprowadzonych zgodnie z art. 53 ust. 4 i 5 u.p.z.p. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł M. S.. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie: 1. art. 61 ust. 5a u.p.z.p. poprzez jego błędne zastosowanie. 2. § 2 - § 9 rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 15 lipca 2024r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2024r., poz. 1116), poprzez ich niezastosowanie, 3. art. 6, art. 7, art. 8, w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez niezebranie i nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący materiału dowodowego i niepodjęcie wszelkich kroków zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i prawidłowego załatwienia sprawy, 4. art. 6, art. 7, art. 8, w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez niezbadanie na podstawie całokształtu prawidłowo ustalonego materiału dowodowego czy okoliczności dotyczące ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji w taki sposób jak w zaskarżonej decyzji zostały udowodnione, 5. art. 2 i art. 7 Konstytucji RP poprzez ich niezastosowanie. Na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu odwołania wskazano, że jak wynika z analizy cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1a u.p.z.p. (zwanej dalej analizą), w celu wykonania ww. analizy wyznaczono obszar w odległości trzykrotności szerokości frontu terenu objętego wnioskiem, tj. 438 m mierząc od wszystkich granic wnioskowanej działki. Naruszyło to art. 61 ust. 5a u.p.z.p., który stanowi, że w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół terenu objętego wnioskiem na kopii mapy zasadniczej lub mapy ewidencyjnej dołączonej do wniosku o ustalenie warunków zabudowy obszar analizowany w odległości równej trzykrotnej szerokości frontu tego terenu, jednak nie mniejszej niż 50 m oraz nie większej niż 200 m, i przeprowadza na nim analizę cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w ust. 1 pkt 1a. Jednoznacznie z tego przepisu prawa wynika więc, że wyznaczenie obszaru analizowanego w odległości 438 m, tj. o ponad dwa razy większej, niż w dopuszczalnej, maksymalnej odległości 200 m w sposób rażący narusza przepis art. 61 ust. 5a u.p.z.p. Ponadto zwrócono uwagę, że organ I instancji za front działki przyjął wszystkie cztery boki działki o nr ewid. [...] graniczące z działką o nr ewid. [...]. Działka o nr ewid. [...] stanowi grunty orne w myśl rozporządzenia Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia 27 lipca 2021r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (t.j. Dz. U. z 2024r., poz. 219 z późn. zm.), co oznacza, że nie ma ona statusu drogi. Zgodnie z § 9 ust. 3 pkt 7 lit. a ww. rozporządzenia grunty zabudowane i zurbanizowane dzielą się m.in. na tereny komunikacyjne, w tym drogi, oznaczone symbolem - "d/r ". Przedmiotowa działka nie jest drogą w tym rozumieniu, zatem jej granica z działką o nr ewid. [...] nie może być podstawą do ustalania granic obszaru analizowanego zgodnie z art. 61 ust. 5a u.p.z.p., a tym bardziej tą podstawą nie może być suma długości wszystkich czterech granic (boków) między ww. działkami. Co do zasady, o pełnieniu przez określony teren funkcji drogi wewnętrznej świadczą zapisy w ewidencji gruntów (por. wyroki NSA z 12 kwietnia 2019 r., II OSK 1415/17,NSA z dnia 23 listopada 2022 r., II OSK 358/20, NSA z dnia 5 kwietnia 2022 r., II OSK 2569/2, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 5 lipca 2022 r., II SA/Po 278/22). Poza tym gdyby nawet, przyjąć, że działka o nr ewid. [...] jest drogą wewnętrzną, to organ I instancji nie ustalił, który z czterech boków tej działki graniczących z działką o nr ewid. [...] stanowi faktycznie front terenu inwestycji - będącego częścią działki o nr ewid. [...] - w rozumieniu art. 61 ust. 5a (zdanie drugie) u.p.z.p., stanowiącego m.in., że przez front terenu należy rozumieć tę część granicy działki budowlanej, która przylega do drogi wewnętrznej, z której odbywa się główny wjazd na działkę. Jak wynika, z analizy Burmistrz Miasta i Gminy [...] uznał, że główny wjazd na działkę o nr ewid. [...] odbywa się z wszystkich czterech boków działki o nr ewid. [...], przylegających do działki o nr ewid. [...], mających łącznie długość 146m, co jest nierealne. Jeśli bowiem działka o nr ewid. [...] jest ośmiobokiem, przy czym cztery z boków przylegają do działki o nr ewid. [...]. to główny wjazd na tę działkę może odbywać się tylko z jednego jej boku, a nie czterech. Organ I instancji naruszając art. 61 ust. 5a u.p.z.p. do ustalenia granic obszaru analizowanego przyjął długość granic działki o nr ewid. [...] z działką sąsiednią stanowiącą grunty orne, a nie drogę. A więc nie tylko nie ograniczył obszaru analizowanego do maksymalnych wymiarów przewidzianych przez ww. przepis prawa, tj. do 200 m od granic terenu inwestycji, lecz w dodatku do ustalenia granic obszaru analizowanego nie przyjął trzykrotności długości granicy tej części działki, z której odbywa się główny wjazd na działkę o nr ewid. [...], tylko do tego celu przyjął trzykrotność długości wszystkich czterech części granicy (granic, boków) ww. działki przylegających do działki o nr ewid. [...], pomimo że główny wjazd na działkę o nr ewid. [...] nie może odbywać się z wszystkich czterech części granicy (granic, boków) tej działki z działką o nr ewid. [...]. Powyższa argumentacja znajduje potwierdzenie w orzecznictwie sądowym, w którym wskazano, że frontem działki może być nawet tylko część jednego boku działki stanowiącej teren inwestycji przylegającego do drogi. Między innymi NSA w wyroku z dnia 21 czerwca 2017 r., II OSK 2650/15 zaznaczył: "część działki pełniąca funkcję frontu nie musi koniecznie pokrywać się z całym bokiem przylegającym bezpośrednio lub pośrednio do drogi publicznej, bowiem wjazd lub wejście może nie odbywać się na całej szerokości działki przylegającej do drogi publicznej, lecz jedynie na jej określonym fragmencie i właśnie ten fragment (...stanowi front działki." Zaznaczono, że ustalenie w sposób wadliwy, zbyt dużego obszaru analizowanego wypaczyło wynik analizy oraz spowodowało, że w sposób wadliwy ustalono warunki zabudowy dla planowanej inwestycji. Potwierdza to również wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2017 r., II OSK 2650/15, w którym stwierdzono: "konsekwencją wadliwego wyznaczenia frontu działki jest wadliwe wyznaczenie obszaru analizowanego, a w dalszej kolejności - skoro wadliwie został wyznaczony obszar analizowany - ustalenia wynikające z analizy urbanistycznej na tym obszarze nie mogą stanowić podstawy prawidłowych ustaleń dotyczących sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy w odniesieniu do planowanej inwestycji." Marginalnie wskazano, że oprócz tego, iż wyznaczono wadliwie obszar analizowany co przełożyło się na błędne wyniki analizy, a w konsekwencji błędne ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, to wskaźniki i parametry określające warunki zabudowy dla tej inwestycji, a o których mowa w rozporządzeniu Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 15 lipca 2024 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2024r., poz. 1116) zostały w sposób zdecydowany zawyżone w stosunku do tych które powinny zostać ustalone zgodnie z wytycznymi ww. rozporządzenia biorąc pod uwagę zabudowę istniejącą w błędnie ustalonym obszarze analizowanym. Podsumowując stwierdzono, że organ I instancji nie zebrał i nie rozpatrzył w sposób wyczerpujący materiału dowodowego, a także nie podjął wszelkich kroków zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i prawidłowego załatwienia sprawy, czym naruszył art. 6, art. 7, art. 8 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. co oznacza, że organ ten nie przeprowadził prawidłowego postępowania dowodowego. Opisanym zachowaniem dopuścił się on zatem naruszenia art. 77 § 1 k.p.a., ale także ściśle związanych z nim przepisów art. 6, art. 7 i art. 8 k.p.a. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z 29.09.2025 r. nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu swej decyzji organ odwoławczy wyjaśnił, że materialną podstawę prawną zaskarżonej decyzji stanowią przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1130 ze zm., zwana dalej "ustawą" lub "u.p.z.p."). Zgodnie z art. 1 ust. 1 pkt 1 ustawa ta określa zasady kształtowania polityki przestrzennej przez jednostki samorządu terytorialnego i organy administracji rządowej. Z kolei zgodnie z art. 61 ust. 1 tej ustawy, wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków wymienionych w tym przepisie. Powołany powyżej art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. wprowadza tzw. zasadę dobrego sąsiedztwa. Celem tej zasady jest zagwarantowanie ładu przestrzennego, określonego w art. 2 pkt 1 u.p.z.p, czyli takiego ukształtowania przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. Powyższy przepis wskazuje kumulatywne przesłanki składające się na zagwarantowanie ładu przestrzennego. Na postępowanie wyjaśniające, prowadzone w ramach postępowania w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy, składa się dokonanie analizy urbanistyczno- architektonicznej obszaru otaczającego działkę, której dotyczy wniosek inwestora. Zgodnie z art. 59 ust. 1 u.p.z.p. zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, wymaga ustalenia, w drodze decyzji o warunkach zabudowy. Narzędziem służącym stwierdzeniu, czy zachodzą przesłanki ustalenia warunków zabudowy opisane w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. jest analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, zwana też analizą architektoniczno-urbanistyczną, której sporządzenie nakazuje art. 61 ust. 5a u.p.z.p. Z kolei § 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 15 lipca 2024 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2004 r. poz. 1116) określa sposób ustalania w decyzji o warunkach zabudowy wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w tym wymagania dotyczące ustalania: 1) linii zabudowy; 2) maksymalnej intensywności zabudowy oraz maksymalnej i minimalnej nadziemnej intensywności zabudowy; 3) udziału powierzchni zabudowy; 4) szerokości elewacji frontowej; 5) wysokości zabudowy; 6) geometrii dachu (kąta nachylenia i układu połaci dachowych); 7) minimalnego udziału powierzchni biologicznie czynnej; 8) minimalnej liczby miejsc do parkowania. Wszystkie powyższe parametry zostały ustalone w zaskarżonej decyzji na podstawie przeprowadzonej analizy. W celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu wyznaczono wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadzono na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie wskaźników, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1-6 u.p.z.p. Do opracowania analizy "wykorzystano mapę zasadniczą w skali 1:1000, załączoną przez wnioskodawcę. Przystępując do dokonania analizy ustalono, iż szerokość granicy frontowej wnioskowanego obszaru przylegającego do drogi wewnętrznej wynosi ok. 146,00 m, a więc trzykrotna wartość tej szerokości to 438.00 m. Wartość ta została ustalona zgodnie z brzmieniem art. 61 ust. 5a sprzed nowelizacji tegoż przepisu dokonanej ustawą z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2023 r. poz. 1688) stanowiącym, iż w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół terenu, o którym mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1a, na kopii mapy zasadniczej lub mapy ewidencyjnej dołączonej do wniosku o ustalenie warunków zabudowy obszar analizowany w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu terenu, jednak nie mniejszej niż 50 metrów, i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w ust. 1. Przez front terenu należy rozumieć tę część granicy działki budowlanej, która przylega do drogi publicznej lub wewnętrznej, z której odbywa się główny wjazd na działkę. Ustawodawca pozostawił więc organom administracji swobodę w wyznaczeniu obszaru analizowanego, zastrzegając jedynie, iż ma on obejmować teren wokół działki w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki, nie mniejszej jednak niż 50 m. Obszar analizowany należy więc wyznaczyć dookoła działki, czyli we wszystkich kierunkach (vide: wyrok WSA w Łodzi z dnia 3 października 2007r., sygn. akt II SA/Łd 571/07, publ. LEX nr 394803). Analiza urbanistyczna, jako główny dowód w sprawie, ma wskazywać parametry zabudowy, a ich określenie ma wynikać z opisanego w części tekstowej analizy rozumowania, opartego na stwierdzonym stanie faktycznym (istniejącym zagospodarowaniu sąsiednich nieruchomości, układzie urbanistycznym), jak również na wyliczeniach matematycznych. Odrębnie sporządzone wyniki tej analizy, ich rzetelność, kompletność i zgodność z zapisami ww. rozporządzenia przesądzają w znacznej mierze o wynikach całego postępowania. Wyniki analizy stanowią swego rodzaju streszczenie, podsumowanie i wyciągnięcie wniosków z samej analizy. Dlatego też w aktach postępowania administracyjnego musi znaleźć się taka analiza, zawierająca część tekstową i graficzną. W związku z powyższym na podstawie art. 61 ust. 5a u.p.z.p., przyjęto granice obszaru analizowanego w odległości 438.00 m od wszystkich granic działki objętej przedmiotowym wnioskiem Inwestora i w oparciu o tak przeprowadzoną analizę otrzymano wyniki. Odnośnie art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. stwierdzono, iż co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz i intensywności zabudowania terenu. Dalej organ odwoławczy przytoczył w/w parametry opisane w analizie. Odnośnie art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. określono, że teren inwestycji ma dostęp do drogi publicznej (pośrednio poprzez drogę wewnętrzną, tj. poprzez działkę nr [...], która wydzielona została z działki nr [...]). Odnośnie art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. ustalono, że istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego. Odnośnie art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. ustalono, iż teren objęty wnioskiem Inwestora nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne. Odnośnie art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. ustalono, że decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Odnośnie art. 61 ust. 1 pkt 6 u.p.z.p. ustalono, iż zamierzenie budowlane nie znajdzie się w obszarze: a) w stosunku, do którego decyzją o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej, o której mowa w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 428, 784 i 922), ustanowiony został zakaz, o którym mowa w art. 22 ust. 2 pkt 1 tej ustawy, b) strefy kontrolowanej wyznaczonej po obu stronach gazociągu, c) strefy bezpieczeństwa wyznaczonej po obu stronach rurociągu. Wskazano, że zarówno analiza urbanistyczna, jak i decyzja organu I instancji zostały sporządzone prawidłowo, zgodnie zobowiązującymi przepisami, tj. zgodnie z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. oraz zgodnie z rozporządzeniem Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 15 lipca 2024 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wyjaśniając i uwzględniając wszystkie niezbędne wymagania dla określenia warunków zabudowy. Podkreślono, iż obszar analizowany został wyznaczony prawidłowo, natomiast analiza została przeprowadzona w sposób odpowiadający obowiązującym regulacjom prawnym. Odnosząc się do zarzutów przedstawionych w odwołaniu wskazano, iż wyjaśnienia wymaga prawidłowe rozumienie określenia "frontu terenu'" w art. 61 ust. 5a u.p.z.p. Zgodnie z literalnym brzmieniem tegoż przepisu przez front terenu należy rozumieć tę część granicy działki budowlanej, która przylega do drogi publicznej lub wewnętrznej, z której odbywa się główny wjazd na działkę. Problemy stwarza jednak właściwie rozumienie wyrażenia "przylegania" części działki do drogi, a zatem tego jaką w zakresie "obszaru"' część działki należy uznać za przylegającą do drogi. Powyższe zagadnienie ma znaczenie przede wszystkim w sprawach, w których organy ustalają warunki zabudowy dla działek o nieregularnym kształcie - jak w niniejszej sprawie. W sukurs wyjaśnieniu tej kwestii przychodzi wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 czerwca 2017 r., sygn. II OSK 2650, publ. CBOSA, w którym wyjaśniono, iż część działki pełniąca funkcję frontu nie musi koniecznie pokrywać się z całym bokiem przylegającym bezpośrednio lub pośrednio do drogi publicznej, bowiem wjazd lub wejście może nie odbywać się na całej szerokości działki przylegającej do drogi publicznej, lecz jedynie na jej określonym fragmencie i właśnie ten fragment stanowi front działki. Tożsame wyjaśnienie zaprezentował Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w wyroku z dnia 22.11.2017 r., sygn. IV SA/Po 848/17, publ. CBOSA. Zatem chybiony jest zarzut, że błędne jest uznanie, iż główny wjazd na działkę o nr [...] odbywa się ze wszystkich czterech boków działki nr [...], przylegających do działki nr [...], mających długość łącznie 146 m. Jeśli bowiem działka nr [...] jest ośmiobokiem, przy czym cztery z boków przylegają do działki nr [...], to główny wjazd na tę działkę może odbywać się tylko z jednego jej boku, a nie czterech. Jak bowiem wyżej wskazano, część działki pełniąca funkcję frontu nie musi koniecznie pokrywać się z całym bokiem przylegającym bezpośrednio lub pośrednio do drogi publicznej. Odnosząc się do zarzutu, iż działka nr [...] nie jest drogą wewnętrzną, bowiem aby nią być, taki jej status powinien wynikać z ewidencji gruntów stwierdzono, że jest on chybiony. Jak wynika z art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest uzależnione od zapewnienia inwestycji dostępu do drogi publicznej. W u.p.z.p. zawarta została definicja legalna dostępu do drogi publicznej. Zgodnie z przepisem art. 2 ust. 14 u.p.z.p., kiedy mowa o dostępie do drogi publicznej należy przez to rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Pojęcie "dostępu do drogi publicznej" należy rozumieć w znaczeniu funkcjonalnym, co oznacza, że działka, na której zaplanowano realizację inwestycji, powinna mieć zapewnioną możliwość obsługi komunikacyjnej celem zapewnienia dojazdu. Dostęp pośredni polega na wykorzystaniu komunikacyjnym innej działki lub działek, które oddzielają działkę inwestycyjną od drogi publicznej (vide: wyrok z dnia 14 marca 2024 r. WSA w Rzeszowie, sygn. II SA/Rz 1610/23, publ. Lex nr 3756419). Na etapie decyzji o warunkach zabudowy nie jest zatem badany prawny status działki wydzielonej jako droga wewnętrzna. Jak natomiast wyjaśnił Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, na etapie wydawania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, a więc planowania inwestycji, znaczenie może mieć wyłącznie kwestia dostępności terenu do drogi publicznej nie zaś tego, czy dostęp ten odpowiada wymogom technicznym dla dróg, a tym bardziej, czy droga jest utwardzona, czy urządzona. Decyzja o warunkach zabudowy ma jedynie odpowiedzieć na pytanie, czy określona co do rodzaju inwestycja jest w ogóle możliwa do wykonania na określonym we wniosku terenie. Powyższe oznacza zatem, że na etapie ustalania warunków zabudowy organ nie może odmówić ich ustalenia, stwierdzając, że nie został spełniony warunek dostępu do drogi publicznej z tej to przyczyny, że droga łącząca teren inwestycji z drogą publiczną nie jest urządzona (vide: wyrok z dnia 27 grudnia 2024 r., sygn. II SA/Wr 857/24, publ. Lex nr 3819943). Wreszcie odnosząc się do zarzutu, iż organ I instancji naruszył rażąco art. 61 ust. 5a u.p.z.p. poprzez wyznaczenie obszaru analizowanego ponad 200 m od każdej z granicy działki objętej wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy wskazano, że zgodnie z treścią art. 59 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2023 r. poz. 1688), do spraw dotyczących ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego lub wydania decyzji o warunkach zabudowy, wszczętych od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy i przed dniem utraty mocy studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy w danej gminie, stosuje się art. 61 ust. 5a ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu dotychczasowym. Jednocześnie z art. 65 ust. 1 ustawy zmieniającej wynika, że studia uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin zachowują moc do dnia wejścia w życie planu ogólnego gminy w danej gminie, jednak nie dłużej niż do dnia 31 grudnia 2025 r. i stosuje się do nich przepisy dotychczasowe. Oznacza to. że nowe brzmienie art. 61 ust. 5a u.p.z.p. obecnie jeszcze nie obowiązuje, zaś zacznie obowiązywanie w momencie, gdy utracą moc studia uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, tj. po 31 grudnia 2025 r. Skargę na powyższą decyzję w ustawowym terminie wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego M. S.. Zaskarżonej decyzji zarzucono : 1. naruszenie przepisów prawa materialnego, a zwłaszcza: a) art. 59 ust. 1 u.p.z.p. poprzez błędną jego wykładnię, b) art. 61 ust. 1 pkt 1 - 5 w zw. z art. 2 pkt 1 u..p.z.p. poprzez ich błędną wykładnię i błędne zastosowanie, c) art. 61 ust. 5a u.p.z.p. poprzez jego błędną wykładnię i błędne zastosowanie, d) § 2 ust. 2, § 4 ust. 1, § 5 ust. 1, § 9 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 15 lipca 2024r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2024r., poz. 1116), poprzez ich niezastosowanie, 2. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć i miało istotny wpływ na wynik sprawy, a zwłaszcza: a) art. 6, art. 7. art. 8, w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez niezebranie i nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący materiału dowodowego i niepodjęcie wszelkich kroków zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i prawidłowego załatwienia sprawy, b) art. 6, art. 7, art. 8, w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez niezbadanie na podstawie całokształtu materiału dowodowego czy okoliczności stanowiące podstawę do wydania zaskarżonej decyzji zostały udowodnione, c) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie, gdyż na podstawie prawidłowej oceny zebranych w toku sprawy dowodów oraz prawidłowej wykładni przepisów prawa mających zastosowanie w niniejszej sprawie nie należało utrzymywać w mocy decyzji organu I instancji lecz ją uchylić w całości i orzec o istocie sprawy, tj. odmówić ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji, o której mowa w decyzjach organów obu instancji, b) art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie, gdyż na podstawie prawidłowej oceny zebranych w toku sprawy dowodów oraz prawidłowej wykładni przepisów prawa mających zastosowanie w niniejszej sprawie nie należało utrzymywać w mocy decyzji organu I instancji lecz ją uchylić w całości i orzec o istocie sprawy, tj. odmówić ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji, o której mowa w decyzjach organów obu instancji. W oparciu o tak sformułowane zarzuty na podstawie: 1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) oraz lit. c) p.p.s.a. wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 29.09.2025r" [...], 2. art. 200 p.p.s.a. wniesiono o zasądzenie kosztów postępowania od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego wg norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi zasadniczo powtórzono argumentację zawartą w odwołaniu. Podkreślono, że zaskarżona decyzja narusza art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., gdyż żadna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, nie jest zabudowana w sposób pozwalający na ustalenie warunków zabudowy dla planowanej budowy osiedla domów jednorodzinnych. Planowana inwestycja nie dotyczy budowy jednego domu jednorodzinnego, lecz całego osiedla. Jak natomiast wynika z analizy urbanistycznej w obszarze analizowanym występuje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna wolnostojąca oraz w zabudowie bliźniaczej wraz z towarzyszącą zabudową gospodarczo-garażową, zabudowa zagrodowa oraz gospodarczo-garażowa. Zatem planowana inwestycja polegająca na budowie osiedla domów jednorodzinnych nie odpowiada zasadzie dobrego sąsiedztwa jako kontynuacja funkcji zastanej na tym obszarze. Na podobnym stanowisku stanął WSA w Białymstoku w wyroku z dnia 3 lipca 2025r., II SA/BK 848/25. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie podtrzymując swą dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługiwała na uwzględnienie. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 4292) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm., dalej jako "p.p.s.a."), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Z brzmienia art. 145 § 1 p.p.s.a. wynika, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przy tym z mocy art. 134 § 1 p.p.s.a. tejże kontroli legalności sąd dokonuje także z urzędu, nie będąc związany zarzutami i wnioskami powołaną podstawą prawną. Przedmiotem niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego jest ocena prawidłowości decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z 29.09.2025 r. nr [...] utrzymującej w mocy decyzję Burmistrza Miasta i Gminy [...] z 11.02.2025 r. nr [...] ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie siedmiu budynków mieszkalnych jednorodzinnych wolnostojących, przewidzianej do realizacji na części działki o nr geod. [...], obręb [...], gmina [...]. Materialnoprawną podstawę wydania decyzji o warunkach zabudowy stanowią przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 1130, zwanej dalej "u.p.z.p."), Zgodnie z art. 4 ust. 1 u.p.z.p. ustalenie przeznaczenia terenu, określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. W myśl art.59 u.p.z.p. w przypadku braku planu zmiana zagospodarowania terenu polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robot budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86 u.p.z.p., wymaga ustalenia w drodze decyzji warunków zabudowy. Stosownie do art. 52 ust. 1 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. ustalenie warunków zabudowy następuje na wniosek inwestora, którego treść określa art. 64 ust. 2. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy wymaga łącznego spełnienia warunków określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1-6 u.p.z.p. Niespornym było, że wnioskowany teren nie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Decyzja o warunkach zabudowy ma charakter wstępny i ogólny, nie przesądza jeszcze o prawie do prowadzenia konkretnej inwestycji w konkretnym miejscu, a jedynie określa, czy dana inwestycja w danym miejscu jest w ogóle możliwa (por. wyrok NSA z dnia 24 kwietnia 2012 r., II OSK 229/11, Lex nr 1216331). Wydanie takiej decyzji winno być poprzedzone przeprowadzeniem przez właściwy organ postępowania wyjaśniającego w zakresie spełnienia przesłanek, o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., a więc nie jest to decyzja uznaniowa. Organ właściwy do wydania takiej decyzji zobowiązany jest wydać pozytywną decyzję, jeśli wnioskowane zamierzenie inwestycyjne czyni zadość wszystkim wymogom, wynikającym z przepisów prawa, a ma obowiązek odmówić ustalenia warunków zabudowy tylko wówczas, gdy wnioskowana inwestycja nie spełnia chociażby jednej z ustawowych przesłanek, wynikających z ww. przepisu. Postępowanie o warunkach zabudowy jest dopiero pierwszym etapem procesu inwestycyjnego. Kolejnym jest postępowanie prowadzące do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Decyzja o warunkach zabudowy jest instrumentem prawnym służącym określeniu sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu. Decyzja taka określa podstawowe parametry dotyczące zmiany zagospodarowania terenu, które podlegają dalszym szczegółowym ustaleniom w postępowaniu poprzedzającym wydanie pozwolenia na budowę, unormowanym w przepisach Prawa budowlanego oraz przepisach ustaw odrębnych i aktach wykonawczych. Realizacja inwestycji przebiega w dwóch następujących po sobie etapach, w dwóch różnych postępowaniach toczących się przed różnymi organami. Na każdym z tych etapów organ prowadzący postępowanie jest prawnie zobligowany do zapewnienia ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich w granicach przysługujących temu organowi kompetencji. Wyjaśnić należy, że decyzja o warunkach zabudowy terenu jest decyzją zastępującą na danym terenie miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, która przeznacza tylko dany teren pod daną inwestycję, ale nie rodzi jeszcze żadnych praw do tego terenu, ani tym bardziej nie upoważnia do rozpoczęcia jakichkolwiek prac budowlanych. Celem postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy jest ocena, czy zamierzona przez inwestora zmiana zagospodarowania terenu, dla którego nie został uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, jest dopuszczalna. Dlatego też wydanie decyzji musi poprzedzać postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez właściwy organ w zakresie spełnienia przesłanek, o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Ustalenie wymagań kształtowania nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w powiązaniu z analizą istniejącego stanu odbywa się na podstawie przepisów rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 15 lipca 2024 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2004 r. poz. 1116), które weszło w życie dnia 26 lipca 2024 r. Przepis art.61 ust.1 u.p.z.p. określa przesłanki uzależniające wydanie pozytywnej decyzji w przedmiocie warunków zabudowy inwestycji niebędącej inwestycją celu publicznego. Redakcja tego przepisu nie pozostawia wątpliwości, że obowiązek spełnienia tych przesłanek w odniesieniu do inwestycji polegającej na nowej zabudowie danego terenu, obejmuje konieczność ich kumulatywnego wypełnienia. Jak już wskazano, decyzja o warunkach zabudowy nie jest decyzją uznaniową. Organ właściwy do jej wydania jest zobowiązany do pozytywnego rozstrzygnięcia, jeśli projektowana inwestycja czyni zadość wszystkim wynikającym z prawa warunkom, a obowiązek odmowy ma tylko wówczas, gdy inwestycja ta nie spełnia choćby jednej ustawowej przesłanki z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. (wyrok NSA z 18.12.2012 r., II OSK 1518/11, Lex nr 1367308, wyrok NSA z 12.10.2010 r., II OSK 1542/09, Lex nr 746623). Innymi słowy, wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe, a nawet wymagane w przypadku łącznego spełnienia określonych w u.p.z.p. warunków. Oznacza to, że jedynie brak spełnienia chociażby jednego z warunków, o których stanowi art. 61 ust. 1 u.p.z.p., jest podstawą do odmowy ustalenia warunków zabudowy. Jeżeli zaś wszystkie w/w przesłanki są spełnione organ nie może odmówić wydania decyzji o warunkach zabudowy. Zgodnie z treścią art. 56 w zw. z art. 64 u.p.z.p. nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. Konsekwencją tej zasady jest konstatacja, że jeżeli żaden przepis prawa nie sprzeciwia się zamierzeniu inwestycyjnemu, to organ ma obowiązek wydać pozytywną decyzję, opierając ustalenie warunków i zasad zagospodarowania terenu na normach prawnych. W wyroku z dnia 16 lutego 2010 roku (sygn. ll OSK 1862/08, LEX nr 597414) Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że przepisy ogólne zawarte w art. 1 ust. 2 u.p.z.p., w tym przepis nakazujący uwzględnianie w zagospodarowaniu przestrzennym wymagań ładu przestrzennego (art. 1 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., art. 2 pkt 1 u.p.z.p.) nie mogą samodzielnie stanowić podstawy odmowy ustalenia warunków zabudowy. Przyjęcie przeciwnego poglądu byłoby sprzeczne z charakterem decyzji, gdyż oparcie decyzji negatywnej na klauzuli generalnej, jaką jest ład przestrzenny, jego kształtowanie i ochrona, czyniłoby z decyzji o ustaleniu warunków zabudowy akt o charakterze zbliżonym do uznaniowego. Odmowa ustalenia warunków zabudowy musi opierać się na wyraźnej sprzeczności zamierzenia inwestycyjnego z przepisem nakładającym expressis verbis konkretne ograniczenia. Materialnoprawną podstawę wydania decyzji o warunkach zabudowy w szczególności stanowi art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Zgodnie z jego treścią wydanie decyzji o warunkach zabudowy możliwe jest jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków określonych w tym przepisie tj.: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 1a) ) teren jest położony na obszarze uzupełnienia zabudowy; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi; 6)zamierzenie budowlane nie znajdzie się w obszarze: a) w stosunku do którego decyzją o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej, o której mowa w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych (Dz. U. z 2022 r. poz. 273 i 1846 oraz z 2023 r. poz. 595), ustanowiony został zakaz, o którym mowa w art. 22 ust. 2 pkt 1 tej ustawy, b) strefy kontrolowanej wyznaczonej po obu stronach gazociągu, o którym mowa w art. 53 ust. 5e pkt 2, c) strefy bezpieczeństwa wyznaczonej po obu stronach rurociągu. Powołany wyżej przepis określa zatem przesłanki uzależniające wydanie pozytywnej decyzji w przedmiocie warunków zabudowy inwestycji niebędącej inwestycją celu publicznego. Redakcja tego przepisu nie pozostawia wątpliwości, że obowiązek spełnienia tych przesłanek w odniesieniu do inwestycji polegającej na nowej zabudowie danego terenu, obejmuje konieczność ich kumulatywnego wypełnienia. Z powyższego przepisu wynika wprost, że spełnienie przez wnioskodawcę wymogów określonych w tym przepisie obliguje organ do wydania decyzji o warunkach zabudowy dla planowanej inwestycji. Przechodząc ma grunt kontrolowanej sprawy należy zauważyć, że organ I instancji określił rodzaj zabudowy i sposób użytkowania obiektów budowlanych i zagospodarowania działki nr [...] jako zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna. Organ ten przyjął, że planowana inwestycja jest zgodna z istniejącym zagospodarowaniem i nie powoduje kolizji urbanistycznej, spełnia wszystkie przesłanki wynikające z art. 61 u.p.z.p. oraz jest zgodna z przepisami szczególnymi. Organ II instancji podzielił stanowisko organu I instancji. Po pierwsze należy podkreślić, że w ocenie Sądu orzekającego decyzja organu I instancji narusza normę art.107 § 3 k.p.a., gdyż jej uzasadnienie nie tylko jest niezwykle lakoniczne, lecz przede wszystkim nie wskazuje faktów uznanych za udowodnione. W istocie rzeczy w tym uzasadnieniu jedynie ogólnikowo stwierdzono, że przeprowadzono analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu na obszarze wyznaczonym wokół terenu, którego dotyczy wniosek, zgodnie z rozporządzeniem Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 15 lipca 2024 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, i na jej podstawie ustalono, że planowana inwestycja jest zgodna pod względem funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu z analizowaną zabudową sąsiednią. Dalej ogólnie wskazano, że przedmiotowa inwestycja, przy uwzględnieniu ustaleń analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, spełnia łącznie wszystkie wymagania wynikające z art. 61 ust. 1 u.p.z.p., a także iż decyzja została wydana po uzgodnieniach przeprowadzonych zgodnie z art. 53 ust. 4 i 5 u.p.z.p. Dla każdego postępowania kluczowe znaczenie ma ustalenie stanu faktycznego sprawy, bowiem tylko w takim przypadku możliwe jest prawidłowe ustalenie praw i obowiązków strony tego postępowania. Inaczej rzecz ujmując, tylko dla prawidłowo ustalonego stanu faktycznego można zastosować przepisy prawa materialnego skutkujące powstaniem praw i obowiązków strony postępowania administracyjnego. Uzasadnienie jest niezwykle istotnym składnikiem prawidłowo wydanej decyzji. Powinno ono w sposób wyczerpujący informować stronę o motywach, którymi kierował się organ rozstrzygając sprawę. Strona może, bowiem skutecznie bronić swych interesów tylko w sytuacji, gdy znane są jej przesłanki powziętej decyzji. Organ musi, zatem zająć stanowisko wobec całego materiału dowodowego oraz uzasadnić jasno i należycie swoje zdanie, w szczególności, na jakiej podstawie uznał pewne fakty za udowodnione. Pominięcie w uzasadnieniu decyzji ustalenia okoliczności faktycznych, mogących mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, stwarza przesłankę do uznania naruszenia przez organ przepisów o postępowaniu administracyjnym w stopniu wywierającym istotny wpływ na wynik sprawy. Przenosząc powyższe uwagi na grunt przedmiotowej sprawy zauważyć należy, że decyzja organu I instancji nie spełniła przesłanki formalnej, jaką powinna spełniać decyzja administracyjna. Decyzja organu I instancji nie zawiera bowiem uzasadnienia odpowiadającego w pełni wymogom cytowanego wyżej przepisu, tj. art. 107 § 3 k.p.a. Uzasadnienie tej decyzji jest nad wyraz niekonkretne i wynika z niego jedynie, że spełnione zostały przesłanki ustawowe, jednak w ogóle nie przedstawiono toku rozumowania, który doprowadził organ I instancji do takiej konkluzji. W rezultacie taka decyzja nie poddaje się kontroli, w tym sądowoadministracyjnej. W ocenie Sądu doszło więc do naruszenia przez organ I instancji przepisów o postępowaniu administracyjnym w stopniu wywierającym istotny wpływ na wynik sprawy, czego nie dostrzegł organ II instancji. Po drugie, Sąd wyjaśnia, że dnia 24 września 2023 r. weszła w życie ustawa z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2023 r., poz. 1688). Zgodnie z treścią art. 59 ust. 2 cyt. wyżej ustawy zmieniającej, do spraw dotyczących wydania decyzji o warunkach zabudowy, wszczętych od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy (czyli 24 września 2023 r.) i przed dniem utraty mocy studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy w danej gminie: 1) stosuje się przepisy art. 54 oraz art. 61 ust. 1 pkt 1, ust. 2, 3 i 5a ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu dotychczasowym; 2) nie stosuje się przepisów art. 61 ust. 1 pkt 1a i ust. 1a ustawy zmienianej w art. 1. Wniosek w niniejszej sprawie został złożony dnia 14 listopada 2024 r. Z akt sprawy nie wynika zaś, aby Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy [...], przyjęte uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej we [...] z dnia 27 września 1999 r. utraciło moc, wobec powyższego zastosowanie w sprawie mają przepisy u.p.z.p. w brzmieniu określonym w powołanym wyżej art. 59 ust. 2 ustawy zmieniającej, a więc w brzmieniu sprzed dnia 24 września 2023 r. Tym samym zarzut, iż organ I instancji naruszył rażąco art. 61 ust. 5a u.p.z.p. poprzez wyznaczenie obszaru analizowanego ponad 200 m od każdej z granicy działki objętej wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest niezasadny. Zgodnie bowiem z treścią art. 59 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2023 r. poz. 1688), do spraw dotyczących ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego lub wydania decyzji o warunkach zabudowy, wszczętych od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy i przed dniem utraty mocy studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy w danej gminie, stosuje się art. 61 ust. 5a ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu dotychczasowym. Jednocześnie z art. 65 ust. 1 ustawy zmieniającej wynika, że studia uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin zachowują moc do dnia wejścia w życie planu ogólnego gminy w danej gminie, jednak nie dłużej niż do dnia 31 grudnia 2025 r. i stosuje się do nich przepisy dotychczasowe. Oznacza to, że nowe brzmienie art. 61 ust. 5a u.p.z.p. nie obowiązywało w dacie wydania zaskarżonych decyzji, zaś zaczęło obowiązywać w momencie, gdy utraciły moc studia uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, tj. po 31 grudnia 2025 r. Tym samym niezasadny był zarzut, że wadliwie wyznaczono obszar analizowany, gdyż według obecnie obowiązującego brzmienia art. 61 ust. 5a u.p.z.p. w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół terenu objętego wnioskiem na kopii mapy zasadniczej lub mapy ewidencyjnej dołączonej do wniosku o ustalenie warunków zabudowy obszar analizowany w odległości równej trzykrotnej szerokości frontu tego terenu, jednak nie mniejszej niż 50 m oraz nie większej niż 200 m. Jednak w kontrolowanej sprawie, jak wyżej wykazano, obowiązywał art. 61 ust. 5a u.p.z.p. w poprzednim brzmieniu, co do zasady możliwe więc było wyznaczenie obszaru analizowanego w odległości większej niż 200 m. Po trzecie, powyższe nie oznacza jednak, iż w niniejszej sprawie prawidłowo wyznaczono obszar analizowany. W niniejszej sprawie obszar analizowany wyznaczono w odległości trzykrotnej szerokości frontu terenu w odległości 146 m x 3 = 438 m, a więc teoretycznie w minimalnych wymaganych przez ww. przepis granicach. Organ I instancji jednak w ogóle nie wyjaśnił w jaki sposób ustalił front terenu, czyli działki inwestycyjnej, tj. działki nr [...]. Jest to niezwykle istotne, gdyż w świetle brzmienia art.61 ust.5a u.p.z.p. szerokość frontu terenu na którym planowana jest inwestycja determinuje wielkość obszaru analizowanego, która to wielkość z kolei ma wpływ na to jaka zabudowa jest objęta obszarem analizowanym. Tymczasem organ I instancji w uzasadnieniu swej decyzji w ogóle nie wskazał sposobu w jaki ustalił wspomniany front terenu. Organ II instancji wprawdzie usiłował wyjaśnić tę kwestię, lecz uczynił to w sposób nieczytelny i niejasny. Nie mogło być inaczej, gdyż organ odwoławczy opierał się na sporządzonej w sprawie analizie urbanistycznej. Tymczasem przede wszystkim Sąd orzekający, po czwarte, nie podziela oceny Kolegium, że zarówno analiza urbanistyczna, jak i decyzja organu I instancji, zostały sporządzone prawidłowo, zgodnie zobowiązującymi przepisami, tj. zgodnie z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. oraz zgodnie z rozporządzeniem Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 15 lipca 2024 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wyjaśniając i uwzględniając wszystkie niezbędne wymagania dla określenia warunków zabudowy. Wadliwa jest bowiem ocena organu odwoławczego, iż obszar analizowany został wyznaczony prawidłowo, a analiza została przeprowadzona w sposób odpowiadający obowiązującym regulacjom prawnym. Aby ustalić warunki zabudowy dla wspomnianej inwestycji, organy muszą przeprowadzić postępowanie wyjaśniające pod kątem spełnienia wymagań z art. 61 ust. 1 u.p.z.p., przestrzegając jednocześnie przepisów rozporządzenia w sprawie nowej zabudowy oraz biorąc pod uwagę dotychczasowe brzmienie art. 61 ust. 5a u.p.z.p. Przepis ten stanowi, że właściwy organ powinien określić wymagania dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu, wyznaczając na kopii mapy zasadniczej lub ewidencyjnej (dołączonej do wniosku) obszar analizowany wokół działki – w odległości co najmniej trzykrotnej szerokości frontu terenu, ale nie mniej niż 50 metrów. Następnie organ ten przeprowadza analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania tego obszaru zgodnie z warunkami wskazanymi w ust. 1. Frontem terenu jest ta część granicy działki budowlanej, która przylega do drogi publicznej lub wewnętrznej, przez którą prowadzi główny wjazd na działkę. Należy zauważyć, że sporządzona w ramach danego postępowania analiza urbanistyczna nie jest aktem administracyjnym, ale stanowi dowód w postaci dokumentu przedstawiającego ocenę specjalistyczną (zob. art. 60 ust. 4 u.p.z.p.), a więc ma charakter zbliżony do dowodu z opinii biegłego. Analiza urbanistyczna jako główny dowód w sprawie ma wskazywać parametry zabudowy, a ich określenie ma wynikać z opisanego w części tekstowej analizy rozumowania, opartego na stwierdzonym stanie faktycznym (istniejącym zagospodarowaniu sąsiednich nieruchomości, układzie urbanistycznym), jak również na wyliczeniach matematycznych. Sąd podkreśla, że jest to dowód zasadniczy, który w istocie determinuje to, czy zostanie wydana decyzja pozytywna, czy też negatywna. Organ ma obowiązek poddania tego dowodu, jak każdego innego zgromadzonego w sprawie, ocenie i weryfikacji (art. 80 k.p.a.). Ta ocena i weryfikacja obejmują zarówno kwestie formalne, takie jak sporządzenie tego dokumentu przez osobę uprawnioną, jak i merytoryczne, czyli sposób określenia parametrów przede wszystkim stosownie do przepisów rozporządzenia w sprawie nowej zabudowy (tak choćby w wyroku NSA z 11.09.2024 r., o sygn. II OSK 1200/24, publ. CBOSA). Zdaniem Sądu, organy ww. obowiązkom związanym z oceną analizy urbanistycznej uchybiły. W pierwszej kolejności Sąd wskazuje, że nie wyjaśniono należycie kwestii formalnej, czyli tego czy projekt decyzji oraz analiza urbanistyczna zostały sporządzone przez osobę uprawnioną. W myśl art.60 ust.4 u.p.z.p. sporządzenie projektu decyzji o ustalenie warunków zabudowy powierza się osobie, o której mowa w art.5, albo osobie wpisanej na listę samorządu zawodowego architektów posiadającej uprawnienia budowlane do projektowania bez ograniczeń w specjalności architektonicznej albo uprawnienia budowlane do projektowania o kierowania robotami budowlanymi bez ograniczeń w specjalności architektonicznej. Przy czym przyjmuje się, że powyższy wymóg dotyczy także przeprowadzenia analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, tj. analizy urbanistyczno – architektonicznej (tak np. wyrok NSA z 22.10.2025 r., o sygn. II OSK 2783/24, publ. CBOSA). Zarówno projekt decyzji, jak i analiza urbanistyczna, zostały sporządzone przez (jak wyniki z pieczątki pod w/w dokumentami) mgr inż. arch. E. M.. Przy czym w aktach sprawy brak jest stosownego zaświadczenia o posiadaniu przez w/w wymaganych uprawnień. W pieczęci imiennej nie wskazano także nr uprawnień E. M.. Wprawdzie obowiązujące przepisy nie przewidują wprost załączenia do akt zaświadczenia o kwalifikacjach autora analizy, lecz przyjmuje się, iż pożądanym standardem co do wymogów formalnych analizy urbanistycznej oraz projektu decyzji o warunkach zabudowy powinno być zgromadzenie w aktach administracyjnych dokumentów opatrzonych oryginalnym podpisem autora analizy wraz z kopią dokumentu potwierdzającego spełnienie przez autora jednego z wymagań kwalifikacyjnych przewidzianych w art.60 ust.4 u.p.z.p. Niezachowanie obowiązku przewidzianego w tym przepisie jest naruszeniem prawa (tak wyroki NSA z 11.09.2024 r., o sygn. II OSK 1200/24, z 10.09.2025 r. o sygn. II OSK 715/25,,z 08.12.2025 r. o sygn. II OSK 358/25, wyrok WSA w Łodzi z 19.09.2023 r., sygn. II SA/Łd555/23, publ. CBOSA). Ponieważ powyższych wymogów nie spełniono istnieją wątpliwości co do tego, czy wspomnianą analizę i projekt decyzji sporządziła osoba uprawniona. Co do meritum wspomnianej analizy Sąd podkreśla, że w istocie nie poddaje się ona kontroli sądowej. Sąd akcentuje, że analiza taka powinna być czytelna i zrozumiała nie tylko dla Sądu, ale także dla stron postępowania. Powinna jasno i jednoznacznie wyjaśniać na podstawie jakich danych wyciągnięto określone wnioski. Tymczasem sporządzona w sprawie analiza jest nieczytelna i w dużej części niezrozumiała, a także niechlujna. Na str.1 części tekstowej analizy np. zapisano, że "wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:" Jednak warunków tych nie wymieniono. Dalej wskazano, że analizą objęto tylko działki, na których zlokalizowana jest zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, zgodnie z § 2 ust.2 rozporządzenia. Co do zasady jest to słuszne stwierdzenie, jednak z części tekstowej analizy w ogóle nie wynika jakie działki zostały objęte analizą. Co prawda w załączniku graficznym do analizy widnieją różne numery i liczby, lecz nie są one czytelne. Na ich podstawie trudno określić jakie działki są objęte analizą, a także jakie jest ich przeznaczenie. W rezultacie nie wiadomo, czy analizą istotnie objęto wyłącznie działki, na których zlokalizowana jest zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna. Nie jest rzeczą Sądu, jak również stron postępowania, doszukiwanie się działki o jakich numerach są położone w obszarze analizowanym, a także które z nich są objęte analizą zgodnie z § 2 ust.2 rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 15 lipca 2024 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Jest obowiązkiem organu administracji, by w analizie, a później w decyzji o warunkach zabudowy, jasno i jednoznacznie to wskazać. Dobrą praktyką jest np. sporządzanie w części tekstowej tabeli z której wynika jakie działki są objęte analizą, jaką mają powierzchnię, funkcję i parametry określone w w/w rozporządzeniu. W taki sposób eliminuje się jakiekolwiek wątpliwości w tym zakresie. W kontrolowanej sprawie w analizie – jak już wspomniano – ograniczono się do enigmatycznego stwierdzenia, że analizą objęto tylko działki, na których zlokalizowana jest zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, zgodnie z § 2 ust.2 rozporządzenia. Bez szczegółowych danych stwierdzenie to nie poddaje się kontroli sądu administracyjnego. Po piąte, co istotne we wspomnianej analizie w ogóle nie wyjaśniono w jaki sposób ustalono front terenu w rozumienia art.61 ust.5 a u.p.z.p. W myśl art.61 ust.5a zd. drugie u.p.z.p. przez front terenu należy rozumieć tę część granicy działki budowlanej, która przylega do drogi publicznej lub wewnętrznej, z której odbywa się główny wjazd na działkę. Tymczasem w analizie wskazano jedynie, że "szerokość granicy frontowej wnioskowanego obszaru przylegającego do drogi wewnętrznej to ok. 146 m. Trzykrotna wartość tej szerokości to 438,0 m." Zapis ten nie wyjaśnia toku rozumowania autora analizy, a później decyzji organu I instancji, a przede wszystkim sposobu w jaki ustalono wartość 146 m. Występuje tu sytuacja szczególna, gdyż część granicy działki budowlanej nr [...], która przylega do działki nr [...] przez którą ma być zapewniony dostęp do drogi publicznej, składa się aż z 5 boków. Z analizy nie wynika jaka jest długość każdego tych boków, a także przez który z nich ma być główny wjazd na działkę nr [...]. Nie wynika także ile z tych boków (i które) składa się na przyjętą w analizie wynoszącą 146 m szerokość granicy frontowej wnioskowanego obszaru przylegającego do drogi wewnętrznej. Analiza, a w konsekwencji także decyzja organu I instancji, w ogóle nie wyjaśnia powyższych kwestii. Organ odwoławczy przedstawił w tym zakresie pewien tok rozumowania usiłując "ratować" decyzję organu I instancji. Jednak ten tok rozumowania nie mógł być zaaprobowany przez Sąd orzekający w niniejszej sprawie, gdyż z natury rzeczy Kolegium, także w tym zakresie, opierało się na sporządzonej w sprawie analizie, która z przyczyn wskazanych wyżej jest wadliwa i ułomna już tylko z tego względu, że nie poddaje się kontroli i weryfikacji. Po szóste, dodatkowo Sąd wskazuje, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w innej sprawie decyzją z 30.10.2025 r. nr [...] uchyliło zaskarżoną decyzję Burmistrza Miasta i Gminy [...] z 24.07.2025 r. nr [...] ustalającą na wniosek M. W. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie sześciu budynków mieszkalnych jednorodzinnych wolnostojących na części działki nr [...], obręb [...], gmina [...]. Tak więc teren inwestycji był ten sam co w niniejszej sprawie, a planowana zabudowa tożsama (jedynie pomniejszona o jeden budynek). W przywołanej decyzji Kolegium jednoznacznie – i w ocenie Sądu słusznie – stwierdziło, że na załączniku graficznym konieczne jest zaznaczenie tej części działki, która została uznana za jej front oraz wykreślenie wektora wyznaczającego granice obszaru analizowanego. Prawidłowo wskazano, że przy wyznaczaniu obszaru analizowanego organ administracyjny zobowiązany jest do bliższego uzasadnienia dokonanego w tym względzie wyboru. Kwestia ta ma podstawowe znaczenie, gdyż ewentualne przyjęcie obszaru analizowanego w innych granicach może prowadzić do całkowicie odmiennych wyników co do spełnienia warunków określonych w art.61 ust.1 pkt 1 u.p.z.p. Dla prawidłowego wyznaczenia granic obszaru analizowanego konieczne jest ustalenie szerokości frontu działki, która to szerokość ma bezpośredni wpływ na wielkość obszaru analizowanego. Sąd orzekający w pełni podziela powyższy wywód, który znajduje zastosowanie także w niniejszej sprawie. Dodać należy, że oprócz zaznaczenia w załączniku graficznym tej części działki, która została uznana za jej front, należy kwestię tę jednoznacznie opisać w części tekstowej analizy. Przez front terenu należy bowiem rozumieć tę część granicy działki budowlanej, która przylega do drogi publicznej lub drogi wewnętrznej, z której odbywa się główny wjazd na działkę. Treść art.61 ust.5a u.p.z.p. wskazuje, że granice obszaru analizowanego uwarunkowane są wielkością frontu terenu. Reasumując ten wątek, Sąd podkreśla, iż nie wiadomo, czy prawidłowo wyznaczono obszar analizowany, a w konsekwencji czy wyniki analizy są trafne. Po siódme, skarżący kwestionował także przyjęte w decyzji organu I instancji parametry unormowane w rozporządzeniu Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 15 lipca 2024 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W świetle wątpliwości dotyczących prawidłowości wyznaczenia obszaru analizowanego Sąd nie oceniał tej kwestii, gdyż parametry te są zależne właśnie od wielkości obszaru analizowanego. Sąd wskazuje jednak, że również w tym zakresie analiza jest nieczytelna, gdyż jej część tekstowa w istotnym zakresie odsyła do załącznika graficznego na którym są oznaczone różnego rodzaju wartości, jednak mało czytelne i zrozumiałe. Ponownie Sąd podkreśla, że analiza powinna być zrozumiała nie tylko dla jej autora, lecz także (a może przede wszystkim) dla stron postępowania, które przecież nie są specjalistami z dziedziny urbanistyki. Po ósme, z decyzji organu I instancji wynika, że dla planowanej inwestycji ustalono wyłącznie maksymalną intensywność zabudowy, udział powierzchni zabudowy, szerokość elewacji frontowej, wysokość budynku, liczbę kondygnacji, a także wyłącznie minimalną powierzchnię biologicznie czynną. Jak trafnie wskazano w uzasadnieniu przytoczonej wyżej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z 30.10.2025 r. nr [...] decyzja o warunkach zabudowy w zasadzie nie może określać parametrów technicznych planowanego przedsięwzięcia inwestycyjnego sposób umożliwiający ich zmianę na plus lub minus. W szczególności niedopuszczalne jest określenie w decyzji o warunkach zabudowy parametrów projektowanej inwestycji wyłącznie poprzez podanie wskaźnika minimalnego lub maksymalnego. Akceptowalne jest natomiast określenia parametrów nowej zabudowy poprzez podanie konkretnych wielkości (liczb) z jednoczesnym wskazaniem dopuszczalnej tolerancji (odchyłki in minus oraz in plus) lub określenie konkretnego przedziału (widełki od-do). Wynika to z tego, że ostateczne, dokładne i precyzyjne wymiary planowanej zabudowy kubaturowej ustalone zostaną w postępowaniu o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę. Precyzyjne określanie tych wskaźników zwykle nie jest konieczne z punktu widzenia celu jakiemu ma służyć decyzja o warunkach zabudowy, czyli ustaleniu jaki rodzaj zabudowy w danym terenie może powstać z zachowaniem zastanego tam ładu przestrzennego Niedopuszczalne jest więc określenie parametrów nowej zabudowy, wyłącznie poprzez podanie wskaźnika maksymalnego (minimalnego), albo też poprzez odwołanie się do pojęć nieskonkretyzowanych (np. istniejąca wysokość, obecna szerokość itd.) (por. np. wyroki WSA w Krakowie z dnia 12.09.2012 r., sygn. akt II SA/Kr 869/12; z dnia 22.12.2011 r. sygn. akt II SA/Kr 1624/11; wyrok WSA w Łodzi z 3.06.2016 r., II SA/Łd 1042/15; wyrok WSA w Poznaniu z 20.12.2019 r., II SA/Po 202/19). W takiej sytuacji decyzja ustalająca warunki zabudowy umożliwiałaby bowiem realizację obiektów, których parametry w istocie nie zostały ustalone przez właściwy organ, a wyłącznie przez inwestora i które tym samym mogłyby znacznie odbiegać od charakteru (zarówno co do rodzaju inwestycji, jak i parametrów) obiektów występujących w obszarze analizowanym i tym samym naruszałyby zasadę "dobrego sąsiedztwa" (tak np. wyrok WSA w Warszawie z 21.06.2017 r., IV SA/Wa 707/17; wyrok WSA w Poznaniu z 20.12.2019 r., II SA/Po 202/19). Zdaniem Sądu określenie ww. parametrów tylko poprzez wskazanie wartości maksymalnych lub minimalnych uznać należy za wadliwe. Sąd orzekający podziela powyższy pogląd wskazując, że jest on aktualny i już ugruntowany w judykaturze (np. także wyrok WSA w Łodzi z 04.12.2025 r. o sygn. II SA/Łd 457/25, wyrok WSA w Poznaniu z 07.06.2017 r. o sygn. II SA/Po 80/17, publ. CBOSA). Odnosząc się do kwestii przyjętych przez organy ww. odstępstw od parametrów ustalonych na podstawie przepisów rozporządzenia w sprawie nowej zabudowy, to Sąd zauważa, że nie można oczywiście z góry wykluczyć przyjęcia przez organ odstępstw, o których mowa w § 4 ust. 4, § 5 ust. 2, § 6 ust. 2 i § 7 ust. 4 rozporządzenia w sprawie nowej zabudowy. W takim wypadku organ musi jednak oprzeć ustalenie wskaźnika o wartości nieuśrednionej na szczegółowych, przekonujących oraz wnikliwie dobranych danych wynikających z części graficznej i tekstowej analizy. W przeciwnym bowiem razie decyzję w tym zakresie należy uznać za wadliwą. Tym samym konieczne jest wskazanie przez organ w uzasadnieniu decyzji szczegółowych danych wynikających z analizy, w tym danych co do numerów działek stanowiących podstawę ustalenia wyjątkowej wartości wskaźnika, charakterystyki i szczegółowych cech ich zagospodarowania i zabudowy oraz przekonujących ocen urbanistycznych lub architektonicznych, które mają uzasadniać tego rodzaju odstępstwo w świetle warunków z art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. (tak np. wyrok NSA z 30.01.2018 r., II OSK 1515/17; wyrok WSA w Poznaniu z 5.04.2024 r., II SA/Po 75/24). Organy zobowiązane są każdorazowo ocenić, czy i w jakim zakresie ustalenie wskaźnika o wartości innej od wartości średniej nie będzie zaburzać ładu urbanistyczno-architektonicznego w obszarze analizowanym. Co istotne, organy winny każdorazowo przyjmując odstępstwa odnieść się nie tylko do samych gabarytów, ale także i rodzaju danego obiektu budowlanego, stanowiącego – w ocenie organu – podstawę do przyjęcia określonego odstępstwa od wartości średnich. W realiach niniejszej sprawy uzasadnienie przyjętych przez organ wartości w powyższym zakresie nie wskazuje szczegółowo przyczyn, dla których organ odstąpił od wartości średnich, tym samym i w tym zakresie decyzja jest wadliwa. Odstępstwa od średnich parametrów, jako wyjątki od zasady, powinny być bowiem szczegółowo umotywowane, albowiem jeżeli normy prawne dopuszczają określone odstępstwa od reguł, to każdorazowo wymagają uzasadnienia, które znajdzie odzwierciedlenie w zgromadzonym w toku postępowania wyjaśniającego materiale dowodowym (por. wyrok NSA z 10.03.2020 r., II OSK 1228/18). Tym samym brak jest pewności, że parametry określone przez organy pozwalają na wpisanie się przez inwestycję w zastany na obszarze analizowanym ład przestrzenny. Wobec wszystkich powyższych okoliczności sprawy stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji w przedmiocie warunków zabudowy wydane zostały z naruszeniem przytoczonych wyżej norm prawa materialnego oraz prawa procesowego, tj. art. 61 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 6, art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., które to naruszenia miały istotny wpływ na wynik sprawy. W konsekwencji naruszenia te skutkowały koniecznością wyeliminowania z obrotu prawnego wydanych w sprawie rozstrzygnięć. Rozpatrując ponownie sprawę organy będą zobowiązane do przeprowadzenia prawidłowej analizy urbanistyczno – architektonicznej. Organy – stosownie do art. 153 p.p.s.a. – będą zobligowane do uwzględnienia ww. oceny prawnej przedstawionej przez Sąd, przy czym Sąd zastrzega, iż nie przesądza, jakie rozstrzygnięcie ma zapaść w ramach ponownego rozpatrywania sprawy przez organy, gdyż będzie to uzależnione od poczynionych ponownie przez organy ustaleń zwłaszcza w zakresie stanu faktycznego zgodnie z wymogami określonymi w przepisach k.p.a., zwłaszcza zaś w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Przyjęte w sprawie rozstrzygnięcie organy uzasadnią stosownie do treści art. 107 § 3 k.p.a. Mając na uwadze powyższe Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w związku z art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu I instancji (pkt 1 sentencji wyroku). O zwrocie na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania (pkt 2 sentencji wyroku) orzeczono na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 1 p.p.s.a., w wysokości 997 zł tytułem zwrotu wpisu od skargi oraz kosztów zastępstwa procesowego.