II OSK 1213/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Robert Sawuła Sędziowie sędzia NSA Grzegorz Czerwiński sędzia del. WSA Grzegorz Rząsa (sprawozdawca) po rozpoznaniu w dniu 22 kwietnia 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 23 stycznia 2025 r., sygn. akt II SA/Sz 653/24 w sprawie ze skargi M. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Szczecinie z dnia 1 lipca 2024 r. nr SKO/WJ/420/864/2024 w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy 1. oddala skargę kasacyjną; 2. oddala wniosek O. S.A. z siedzibą w W. o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

1. Wyrokiem z 23 stycznia 2025 r., sygn. akt II SA/Sz 653/24, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie (dalej: "WSA w Szczecinie") oddalił skargę M. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Szczecinie (dalej: "Kolegium") z 1 lipca 2024 r. nr SKO/WJ/420/864/2024. Decyzją tą Kolegium utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Szczecina (dalej: "Prezydent", "organ pierwszej instancji") z 31 stycznia 2024 r. nr 9/24, którą ustalono na wniosek O. S.A. z siedzibą w W. (dalej: "inwestor") warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie 16 budynków mieszkalnych jednorodzinnych dwulokalowych w zabudowie szeregowej, budowie urządzeń rekreacyjnych oraz dróg wewnętrznych z infrastrukturą techniczną, przy ul. [...] w S., na działkach nr [...] i [...], obręb [...], S.. 2. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył skarżący, zaskarżając go w całości, zarzucając naruszenie przepisu postępowania, które miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie, to jest art. 145 § 1 pkt 1 litery "a" oraz "c" p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie w niniejszej sprawie, wynikające z błędnego nieuwzględnienia przez WSA w Szczecinie zarzutów naruszenia następujących przepisów oraz pozostałych naruszeń: 1) sąd pierwszej instancji błędnie przyjął, że nie doszło do naruszenia przez Kolegium art. 138 § 2 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy organ pierwszej instancji nie ustalił, czy przedmiotowa decyzja narusza - poprzez przepis art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2023 r. poz. 977; dalej: "u.p.z.p.") przepisów odrębnych z zakresu: ochrony środowiska i zdrowia ludzi oraz dziedzictwa kulturowego i zabytków, a także przepisów dotyczących obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji; 2) sąd pierwszej instancji błędnie przyjął, że nie doszło do naruszenia przez Kolegium art. 7 k.p.a. - poprzez niezastosowanie ustanowionej tymże przepisem zasady, że organy administracji publicznej - w tym Prezydent oraz Kolegium - mają obowiązek stać na straży praworządności oraz mają obowiązek mieć na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, a tymczasem zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja o warunkach zabudowy godzą w fundamenty interesu lokalnej społeczności; 3) sąd pierwszej instancji błędnie przyjął, że nie doszło do naruszenia przez Kolegium art. 77 § 1 k.p.a. - poprzez zaniechanie zebrania w sposób wyczerpujący materiału dowodowego w sprawie, co znajduje wyraz w wręcz lakonicznym odniesieniu się przez Kolegium do zarzutów skarżących zawartych w odwołaniu; 4) sąd pierwszej instancji błędnie przyjął, że nie doszło do naruszenia przez Kolegium art. 107 § 3 k.p.a. - poprzez lakoniczne odniesienie się w uzasadnieniu do twierdzeń i argumentów skarżącego, przez co nie sposób odkodować, dlaczego Kolegium nie uznało twierdzeń i zarzutów skarżącego za prawnie doniosłe, a w konsekwencji naruszeń wskazanych w punkcie 2 i 3 także: 5) sąd pierwszej instancji błędnie przyjął, że nie doszło do naruszenia przez Kolegium niezgodnego z prawem pominięcia istotnej okoliczności faktycznej, dotyczącej kolektora odprowadzającego wodę deszczową między innymi z ul. [...], który jest niewydolny w czasie obfitych ulew i burz, które od kilku lat notorycznie nawiedzają S., co z kolei powoduje zalewanie niektórych nieruchomości w przedmiotowej okolicy, zaś dołączenie do niego kilkunastu nowych budynków problem ten jeszcze zintensyfikuje; 6) sąd pierwszej instancji błędnie przyjął, że nie doszło do niezasadnego pominięcia przez Kolegium, że decyzja Prezydenta była przedwczesna - co wynika wprost z treści punktu II litera "b" pkt 4 tejże decyzji - a co za tym idzie wydana została decyzja o warunkach zabudowy o określonej powierzchni zabudowy przy jednoczesnym braku wiedzy na chwilę wydawania decyzji, czy zachowanie tych warunków będzie w ogóle fizycznie możliwe. Na podstawie przywołanych zarzutów, skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Szczecinie; ewentualnie zmianę zaskarżonego wyroku poprzez uchylenia zaskarżonej decyzji oraz decyzji Prezydenta o warunkach zabudowy; zasądzenie zwrotu kosztów postępowania wedle norm przepisanych oraz oświadczył, że zrzeka się rozprawy. 3. Pismem z 12 maja 2025 r. stanowiącym odpowiedź na skargę kasacyjną, inwestor wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. 4. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. 4.1. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. 4.2. W pierwszej kolejności należy przypomnieć, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania (art. 183 § 1 p.p.s.a.). W rozpatrywanej sprawie nie występują, wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. 4.3. Dalej należy wskazać, że zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie określony został zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Mając to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny mógł w niniejszej sprawie zrezygnować z przedstawienia pełnej relacji co do przebiegu sprawy i sprowadzić swoją dalszą wypowiedź już tylko do rozważań mających na celu ocenę zarzutów postawionych wobec wyroku Sądu pierwszej instancji (por. np. wyrok NSA z 24 stycznia 2023 r. sygn. akt II OSK 1511/22, CBOSA). 4.4. Istota zarzutów skargi kasacyjnej sprowadza się do dwóch, powiązanych ze sobą, zagadnień. Po pierwsze, nieuwzględnienia interesów właścicieli nieruchomości sąsiednich. Po drugie, zgodności zaskarżonej decyzji z przepisami odrębnymi. 4.5. Należy przypomnieć, że decyzja o warunkach zabudowy ma charakter decyzji związanej, a nie decyzji uznaniowej (zamiast wielu zob. np. wyrok NSA z 10 września 2025 r., sygn. akt II OSK 1752/23, CBOSA; R. Sawuła, Decyzja o warunkach zabudowy w świetle orzecznictwa sądowoadministracyjnego, w: Rozprawa z decyzją o warunkach zabudowy, pod red. T. Bąkowskiego, Gdańsk 2022, s. 90 – 91; M. Gdesz, Ład przestrzenny z perspektywy orzecznictwa sądów administracyjnych, w: Ochrona ładu przestrzennego z perspektywy prawno–urbanistycznej, red. M. J. Nowak, Warszawa 2020, s. 58). Oznacza to, że organ właściwy do wydania takiej decyzji zobowiązany jest wydać pozytywną decyzję, jeśli wnioskowane zamierzenie inwestycyjne czyni zadość wszystkim wymogom wynikającym z konkretnych przepisów prawa, a ma obowiązek odmówić ustalenia warunków zabudowy tylko wówczas, gdy wnioskowana inwestycja nie spełnia chociażby jednej ustawowej przesłanki, wynikającej ze skonkretyzowanej normy prawnej. Należy podkreślić, że w postępowaniu dotyczącym wydania decyzji o warunkach zabudowy znajduje odpowiednie zastosowanie art. 56 zdanie drugie u.p.z.p. (w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p.). W świetle tego przepisu, art. 1 ust. 2 u.p.z.p. nie może stanowić wyłącznej podstawy odmowy ustalenia warunków zabudowy. Innymi słowy, ogólne odwołanie się do wartości wskazanych w art. 1 ust. 2 u.p.z.p., w tym takich jak ład przestrzenny, ochrona środowiska, prawo własności, walory ekonomiczne przestrzeni lub ochrona dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej, nie może stanowić samodzielnej podstawy do odmowy ustalenia warunków zabudowy (por. np. wyrok NSA z 21 sierpnia 2024 r., sygn. akt II OSK 1939/23 oraz wyrok NSA z 21 stycznia 2025 r., sygn. akt II OSK 2334/23 - CBOSA). W realiach niniejszej sprawy oznacza to w szczególności, że ogólne odwołanie się do art. 7 k.p.a., a także ogólne twierdzenia dotyczące naruszenia przepisów z zakresu ochrony środowiska i zdrowia ludzi oraz dziedzictwa kulturowego i zabytków, a także przepisów dotyczących obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji, nie są wystarczające i nie mogły stanowić podstawy odmowy ustalenia warunków zabudowy. Skarżący nie wskazał przepisów odrębnych, z którymi decyzja o warunkach zabudowy jest niezgodna i na czym ta niezgodność polega. Również ogólne odwołanie się do względów związanych z potrzebą zapewnienia obrony cywilnej nie może stanowić samodzielnej podstawy do odmowy ustalenia WZ. Konsekwentnie, nie mogły się okazać również zasadne zarzuty naruszenia art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. 4.6. Należy przypomnieć, że jeżeli chodzi o warunek zgodności decyzji o warunkach zabudowy z przepisami odrębnymi (art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p.), to nie chodzi tu o zgodność planowanego przedsięwzięcia z wszelkimi przepisami prawa, ale o zgodność z przepisami, które wprowadzają ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym ograniczenia w zabudowie, na danym terenie (por. np. wyrok NSA z 19 października 2023 r., sygn. akt II OSK 1286/22 oraz wyrok NSA z 22 listopada 2023 r., sygn. akt II OSK 535/21 - CBOSA). Przykładowo, takimi przepisami mogą być określone nakazy lub zakazy zawarte w przepisach z zakresu ochrony środowiska, ochrony przyrody, lub ochrony zabytków. Zapewnieniu zgodności decyzji lokalizacyjnej z tego rodzaju regulacjami odrębnymi służy m. in. procedura uzgodnień, przewidziana w art. 53 ust. 4 u.p.z.p. (por. np. wyrok NSA z 19 listopada 2025 r., sygn. akt II OSK 1115/23, CBOSA). Skoro przedmiotowy schron nie jest objęty ochroną konserwatorską zabytków, o których mowa w art. 7 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz nie jest ujęty w gminnej ewidencji zabytków, to nie było podstaw do zwrócenia się do Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków celem uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy (art. 53 ust. 4 pkt 2 u.p.z.p.). Brak jest również jakichkolwiek podstaw do zawieszenia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy do czasu ewentualnego dokonania wpisu tego obiektu do rejestru zabytków lub włączenia do ewidencji zabytków. 4.7. Przepisu odrębnego w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. nie stanowi również powołany w skardze kasacyjnej art. 30 ust. 1 i 2 ustawy o obronie Ojczyzny. Przepis ten wymienia tylko określone zadania wojewody w zakresie obronności, nie wprowadzając ani określonych zakazów lub nakazów w zagospodarowaniu terenu, jak również nie przewiduje normy kompetencyjnej w procedurze uzgodnienia WZ. Konieczne jest przypomnienie rozróżnienia między zakresem działania organu a kompetencją organu. Otóż zakres działania organu administracji publicznej to ogólnie określone w ustawie zadania danego organu administracji publicznej, wskazanie sfery zainteresowania tego organu. Zakres działania danego organu określany jest zwykle w normach o charakterze ustrojowym. Z kolei kompetencja organu to przewidziane w ustawie uprawnienie lub obowiązek podjęcia przez organ administracji publicznej określonego działania (ze wskazaniem formy prawnej tego działania) w razie zaistnienia w opisanych w tych normach prawnych okoliczności. Przepisy kompetencyjne mają charakter norm prawnomaterialnych (por. np. A. Wiktorowska, M. Wierzbowski, w: Prawo administracyjne, pod red. J. Jagielskiego i M. Wierzbowskiego, Warszawa 2019 r., s. 169). Rozróżnienie między zakresem działania a kompetencją organu administracji publicznej ma fundamentalne znaczenie dla prawa administracyjnego, albowiem tylko przepis kompetencyjny może stanowić podstawę do władczych działań organów administracji publicznej wobec podmiotów znajdujących się na zewnątrz aparatu administracyjnego, w tym podstawę do załatwienia sprawy administracyjnej w drodze decyzji lub postanowienia (por. np. wyrok NSA z 5 kwietnia 2023 r., sygn. akt II OSK 1144/20, CBOSA); 4.8. Jeżeli chodzi o odpowiednie uzbrojenie terenu, w tym w sieć wodociągową i kanalizacyjną, to w skardze kasacyjnej nie powołano zarzutu naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p., który wprowadza warunek odpowiedniego uzbrojenia terenu. Uzupełniająco należy wskazać, że w aktach sprawy znajduje się pismo ZWiK Sp. z o.o. z 16 maja 2023 r. wskazujące na możliwość zapewnienia dostaw wody, odprowadzania ścieków oraz odprowadzania wód opadowych i roztopowych. Ponadto dla wydania pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy wystarczające jest istniejące lub projektowane uzbrojenie danego terenu, które pozwoli na dokonanie przyłącza wodociągowego, energii elektrycznej czy kanalizacji sanitarnej. Wymaga przy tym podkreślenia, że etap ustalania warunków zabudowy jest wstępnym etapem realizacji inwestycji i dlatego zbyt rygorystycznym byłoby wymaganie, by już na tym etapie wszystkie warunki podłączenia mediów były określone w sposób definitywny, łącznie z ich przebiegiem (por. np. wyrok NSA z 17 marca 2022 r., sygn. akt II OSK 906/21, CBOSA). 4.9. Końcowo należy podkreślić, że argumenty dotyczące dostępności publicznych terenów zielonych w sąsiedztwie oraz celowości zabudowy spornego terenu nie mogły mieć znaczenia w postępowaniu o wydanie decyzji WZ. Tego rodzaju zagadnienia mogą być natomiast brane pod uwagę m.in. w ramach procedury uchwalania planu miejscowego. W ramach tej procedury gmina działa w warunkach daleko idącej uznaniowości, będącej jednym z elementów tzw. władztwa planistycznego (zob. art. 3 ust. 1 w zw. z art. 15 u.p.z.p.). Ustawodawca nie nałożył jednak na gminy ogólnego obowiązku kształtowania ładu przestrzennego w drodze planu miejscowego (zob. art. 14 ust. 7 u.p.z.p.). Pomijając nieliczne przypadki, w których ustawa nakłada obowiązek uchwalenia planu miejscowego dla danego terenu, decyzja, czy gmina uchwali plan miejscowy, należy do sfery polityki lokalnej i nie podlega kognicji sądów administracyjnych. 4.10. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzeczono jak w punkcie 1 sentencji. 4.11. Obowiązujące przepisy nie przewidują, w razie oddalenia skargi kasacyjnej wniesionej od wyroku oddalającego skargę, zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego na rzecz uczestnika postępowania, który wniósł odpowiedź na skargę kasacyjną (art. 199 p.p.s.a. w zw. z art. 204 pkt 1 p.p.s.a.; por. np. wyrok NSA z 14 lutego 2024 r., sygn. akt II OSK 1164/21, CBOSA). Dlatego też w punkcie 2 sentencji wyroku oddalono wniosek inwestora o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.