III SA/Po 1138/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący: Asesor sądowy WSA Piotr Ławrynowicz po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 10 września 2025 r. sprawy ze skargi Wspólnoty na zarządzenie Prezydenta Miasta z dnia 4 stycznia 2021 r. nr [...] w przedmiocie zmiany zarządzenia w sprawie ustalenia ceny za usługę odprowadzania wód opadowych i roztopowych do systemu kanalizacji deszczowej postanawia: I. podjąć postępowanie sądowoadministracyjne; II. umorzyć postępowanie sądowoadministracyjne; III. oddalić wniosek skarżącej o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowoadministracyjnego.

Skarżąca Wspólnota pismem z 31 października 2022 r. wniosła skargę na wskazane w sentencji zarządzenie Prezydenta Miasta z dnia 4 stycznia 2021 r. nr [...] w przedmiocie zmiany zarządzenia tegoż organu z 16 listopada 2020 r. nr [...] w sprawie ustalenia ceny za usługę odprowadzania wód opadowych i roztopowych do systemu kanalizacji deszczowej na terenie miasta [...]. Wniesiono o stwierdzenie nieważności zaskarżonego zarządzenia i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych prawem. Skarżąca zarzuciła organowi istotne naruszenie prawa materialnego – art. 4 ust. 2 w zw. z art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 712 ze zm.) przez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na zmianie zarządzenia w sprawie ustalenia ceny za usługę odprowadzania wód opadowych i roztopowych w sytuacji, gdy organ nie dysponuje takim uprawnieniem. Zdaniem skarżącej art. 4 ust. 2 u.g.k. stanowi normę kompetencyjną do powierzenia organom wykonawczym jednostek samorządu terytorialnego uprawnienia określonego w art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k. Powierzenie uprawnienia może nastąpić jedynie wówczas, gdy organ stanowiący sam posiada uprawnienie do ustalania wysokości cen i opłat albo o sposobie ustalania cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej jednostek samorządu terytorialnego. Skarżąca podniosła, że analogiczne sprawy były już przedmiotem postępowania sądowoadministracyjnego przed tutejszym Sądem (sygn. akt III SA/Po 1608/21, III SA/Po 1487/21, III SA/Po 1506/21, III SA/Po 210/22) i orzeczenia wydane w tych sprawach jednoznacznie przesądzają, że zarządzenia organów wykonawczych w przedmiocie ustalania cen za usługę komunalną odprowadzania wód opadowych i roztopowych podejmowane w oparciu o art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 713 ze zm., dalej: u.s.g.) i art. 4 ust. 2 u.g.k. są nieważne. Opłaty za odprowadzanie wód opadowych i roztopowych do systemu kanalizacji będącego w posiadaniu jednostki samorządu terytorialnego lub innej jednostki organizacyjnej wykonującej zadania tej jednostki, były ujmowane jako składnik taryfy, o której mowa w art. 2 pkt 12 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorow6ym odprowadzaniu ścieków. W związku z wejściem w życie ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne, zmianie uległa definicja pojęcia ścieków (art. 2 pkt 8 lit. c ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu ...). Tym samym od 1 stycznia 2018 r. opłaty z tytułu odprowadzania wód opadowych i roztopowych nie mogą stanowić składnika taryfy. Brak zaś wyraźnej podstawy prawnej do pobierania opłat z tytułu odprowadzania wód opadowych i roztopowych uniemożliwia ustalanie ich wysokości. Tak więc zaskarżone zarządzenie z 4 stycznia 2021 r. zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa, gdyż brak jest podstawy prawnej do ustalania tego rodzaju opłat przez organy samorządu terytorialnego. Wyrokiem z 7 grudnia 2021 r. wydanym w sprawie o sygn. akt III SA/Po 776/21 tutejszy Sąd oddalił skargę na zaskarżone w niniejszej sprawie zarządzenie. Od powyższego wyroku wniesiono skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego (sygn. akt III OSK 700/22). W związku z powyższym w niniejszej sprawie postanowieniem z 18 stycznia 2023 r. Sąd zawiesił postępowanie sądowoadministracyjne do czasu prawomocnego zakończenia postępowania przed NSA. Wyrokiem z 6 czerwca 2025 r. sygn. akt III OSK 700/22 (omyłkowo podano sygn. akt III SA/Po 210/22) Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną od powyższego wyroku tut. Sądu. Wyjaśnił, że przedmiotowym zarządzeniem zmieniono zarządzenie Prezydenta Miasta z 16 listopada 2020 r. nr [...] w sprawie ustalenia ceny za usługę odprowadzania wód opadowych i roztopowych do systemu kanalizacji deszczowej na terenie miasta [...], stosowanej przez [...] S.A. NSA wskazał, że wprowadzona zaskarżonym zarządzeniem zmiana sprowadzała się wyłącznie do przesunięcia wejścia w życie cen za 1 m3 odprowadzanych wód opadowych i roztopowych z 1 stycznia 2021 r. na 1 kwietnia 2021 r. W tym stanie rzeczy rozważania WSA dotyczące charakteru kompetencji wyrażonej w art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k. i możliwości określenia przy jej wykorzystaniu ceny za usługę odprowadzania wód opadowych i roztopowych do systemu kanalizacji deszczowej na terenie miasta [...], stosowanej przez [...] S.A. są bezprzedmiotowe. Zakres weryfikacji legalności kwestionowanego skargą zarządzenia wyznacza jego treść, a ta odnosiła się wyłącznie do zmiany nazwy dwóch tabel, która przekładała się na przesunięcie terminu wejścia w życie cen ustalonych w zarządzeniu źródłowym z 16 listopada 2020 r. Nr [...] W tym stanie rzeczy rozważania WSA odnoszące się do legalności realizacji przez Prezydenta kompetencji, o której mowa w art. 4 ust. 1 pkt 2 w zw. z ust. 2 u.g.k. odnosiły się w istocie do aktu, który nie był objęty przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie. Z uwagi na fakt, iż sformułowane w uzasadnieniu wyroku WSA oceny prawne były nieadekwatne do granic rozpoznawanej sprawy sądowoadministracyjnej należało je ocenić jako błędne. Nie wpływa to jednak na skuteczność procesową wniesionej skargi kasacyjnej, albowiem wyrok WSA mimo tej wadliwości odpowiada prawu. NSA wskazał, że w sprawie nie jest kwestionowane, że uchwałą Rady Miasta [...] z 22 maja 2018 r. z Nr [...] zmienionej następnie uchwałą z 13 października 2020 r. nr [...] powierzono Prezydentowi Miasta uprawnienie do ustalenia cen i opłat albo sposobu ustalania cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej. Podstawą do wydania przedmiotowej uchwały był art. 4 ust. 2 w zw. z art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k. Na mocy przedmiotowej uchwały Prezydent Miasta był więc umocowany do wydania zarządzenia w przedmiocie wyznaczonym uchwałą powierzającą realizację kompetencji, o której mowa w art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k. Z treści powołanego przepisu nie wynika, aby akt wydany na jego podstawie miał charakter czasowy, to znaczy, że albo obowiązuje przez prawem wyznaczony okres, albo że jego normy mogą wyznaczać dyrektywy, które odnoszą się do ściśle określonego przedziału czasu. Oznacza to, że na gruncie art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k. Prezydent Miasta nie tylko był umocowany do wydania zarządzenia w sprawie ustalenia ceny za usługę odprowadzania wód opadowych i roztopowych do systemu kanalizacji deszczowej, ale również i do jego zmiany. Zaskarżonym zarządzeniem doszło wyłącznie do zmiany początkowego okresu obowiązywania cen za 1 m3 odprowadzanych wód opadowych i roztopowych systemem kanalizacji deszczowej z 1 stycznia 2021 r. na 1 kwietnia 2021 r. NSA nie znalazł podstaw, aby stwierdzić, że taka zmiana narusza prawo. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. W związku z wydaniem wyroku przez NSA w sprawie o sygn. akt III OSK 700/22 zaistniała podstawa do podjęcia postępowania sądowoadministracyjnego, o czym na podstawie art. 128 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.), dalej: "p.p.s.a.", orzeczono w pkt 1. sentencji. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 6 czerwca 2025 r. o sygn. akt III OSK 700/22 oddalił skargę kasacyjną i tym samym wyrok tutejszego Sądu o sygn. akt III SA/Po 776/21 oddalający skargę na zaskarżone w niniejszej sprawie zarządzenie Prezydenta Miasta z 4 stycznia 2022 r. nr [...] stał się prawomocny. Zważyć należy, iż przepis art. 101 ust. 1 u.s.g. stanowi, iż każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Wedle ust. 2 tego artykułu przepisu ust. 1 nie stosuje się, jeżeli w sprawie orzekał już sąd administracyjny i skargę oddalił. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że przepis art. 101 ust. 2 u.s.g. dotyczy wyłącznie przypadku, kiedy doszło do merytorycznego rozpoznania sprawy i w takiej sytuacji uznać należy powagę rzeczy osądzonej. Taka regulacja (art. 101 ust. 2 u.s.g.) oparta jest na założeniu, że sąd administracyjny oddalając wcześniejszą skargę, dokonał już oceny legalności skarżonego aktu, nie ma więc ani potrzeby, ani możliwości dokonywania ponownej kontroli. Zasadę jednokrotnego badania legalności uchwał potwierdzają też ogólne zasady działania sądów administracyjnych. Sąd nie jest związany granicami skargi (art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi), a więc w razie zaskarżenia do sądu danego aktu, kontroli sądowej podlega cały zaskarżony akt, niezależnie od tego, jakie zarzuty co do jego niezgodności z prawem powołał w skardze skarżący (por. wyrok NSA z 13 czerwca 2023 r. sygn. akt III OSK 828/23, publ.: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W art. 101 ust. 2 u.s.g. dopuszczono możliwość tylko jednokrotnej kontroli przez sąd administracyjny legalności aktu skarżonego na podstawie art. 101 u.s.g. To ograniczenie oparte jest na założeniu, że oddalając wcześniejszą skargę, sąd administracyjny dokonał już oceny legalności skarżonego aktu, nie ma więc potrzeby (ani możliwości) dokonywania ponownej kontroli tego samego. Użyte w art. 101 ust. 2 u.s.g. sformułowanie "w sprawie", odmawia prawa do wniesienia ponownej skargi na ten sam akt. Pojęcie sprawy rozumieć należy przedmiotowo, jako sprawę danej uchwały lub zarządzenia, a nie podmiotowo, tj. jako sprawę zainicjowaną przez danego skarżącego. Skarga z art. 101 u.s.g. dotyczy przede wszystkim aktów generalnych, powszechnie obowiązujących lub skierowanych do wielu podmiotów, trudno więc przyjąć, by każdy z tych podmiotów mógł osobno wnosić skargę (vide: Komentarz do ustawy o samorządzie gminnym pod red. P. Chmielnickiego, opubl. WKP 2022). Mając na względzie powyższe należało uznać, że skoro w innej sprawie sądowoadministracyjnej prawomocnie oddalono skargę na zaskarżone w niniejszej sprawie zarządzenie Prezydenta Miasta z 4 stycznia 2021 r. to zaistniał stan powagi rzeczy osądzonej (res iudicata). Obie skargi (w sprawie o sygn. akt III SA/Po 776/21 i w niniejszej) miały tożsame zarzuty, a zgodnie z art. 170 P.p.s.a. orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i organy państwowe, a w przypadkach przewidzianych w ustawie także inne osoby. Sąd administracyjny dokonał już zatem kontroli zgodności z prawem przedmiotowej uchwały. W rezultacie w niniejszej sprawie bezprzedmiotowe stało się postępowanie sądowoadministracyjne. Z bezprzedmiotowością postępowania sądowoadministracyjnego "z innych przyczyn" w rozumieniu art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. mamy bowiem do czynienia, kiedy w toku tego postępowania, a przed wydaniem wyroku zaistnieją zdarzenia, które uniemożliwiają osiągnięcie jego celu albo spowodują, że kontrola zaskarżonego aktu lub czynności stała się zbędna, przy czym owo zdarzenie skutkujące bezprzedmiotowością postępowania musi zaistnieć dopiero w toku postępowania, albowiem jego zaistnienie przed datą wniesienia skargi powinno skutkować jej odrzuceniem. Uwzględniwszy, że na dzień wniesienia skargi w niniejszej sprawie nie był prawomocny wyrok w tożsamej przedmiotowo sprawie o sygn. akt III SA/Po 776/21 brak było podstaw do odrzucenia skargi. Jak wyżej wyjaśniono, dopiero wydanie przez NSA wyroku z 6 czerwca 2025 r. o sygn. akt III OSK 700/22 oddalającego skargę kasacyjną spowodowało, że prawomocny stał się wyrok tutejszego Sądu o sygn. akt III SA/Po 776/21 oddalający skargę na zaskarżone w niniejszej sprawie zarządzenie Prezydenta Miasta. Tym samym dopiero w dacie 6 czerwca 2025 r. zaistniał stan bezczynności w niniejszej sprawie. W związku z tym Sąd na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 i § 2 P.p.s.a. w zw. z art. 101 ust. 2 u.s.g. orzekł, jak w pkt 2. sentencji. Sąd nie uwzględnił wniosku skarżącej o zwrot kosztów postępowania z uwagi na umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego. Jak stanowi art. 199 § 1 P.p.s.a. strony ponoszą koszty postępowania związane ze swym udziałem w sprawie, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. Stosownie do art. 200 § 1 P.p.s.a. w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt lub podjął zaskarżoną czynność albo dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania, zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Wyjątek od powyższej regulacji zawiera przepis art. 201 § 1 P.p.s.a., wedle którego zwrot kosztów przysługuje skarżącemu od organu w razie umorzenia postępowania wyłącznie z przyczyny określonej w art. 54 § 3, czyli dokonania przez organ autokontroli. Poza sytuacjami opisanymi we wskazanym przepisie brak jest podstaw do zasądzenia zwrotu kosztów na rzecz skarżącego od organu, gdy z innych powodów postępowanie zostanie umorzone. Zważywszy zatem, że w niniejszej sprawie Sąd umorzył postępowanie sądowoadministracyjne nie na skutek działań autokontrolnych organu, lecz z powodu bezprzedmiotowości postępowania wywołanej uprzednim prawomocnym osądzeniem zaskarżonego zarządzenia, Sąd nie miał podstaw do zasądzenia od organu na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania. Dlatego na podstawie art. 199 w zw. z art. 200 i art. 201 § 1 P.p.s.a. orzeczono jak w pkt 3. sentencji.