III SA/Lu 89/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jadwiga Pastusiak po rozpoznaniu w dniu 29 marca 2023 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi P. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w Ż. na czynność Starosty Bialskiego w przedmiocie zmiany danych w ewidencji gruntów i budynków postanawia: odrzucić skargę.

Pismem z dnia 26 stycznia 2023 r. P. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w Ż. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skargę czynność Starosty Bialskiego w przedmiocie zmiany danych w ewidencji gruntów i budynków. Strona skarżąca zakwestionowała czynność starosty polegającą na zmianie przeznaczenia działek oznaczonych w ewidencji gruntów Starostwa Powiatowego w Białej Podlaskiej m.in. numerami ewidencyjnymi [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], położonych w obrębie M. M., na terenie gminy T. z gruntów ornych (R) i nieużytków (N) na grunty zabudowane i zurbanizowane, inne tereny zabudowane (Bi). W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że w 2019 r. na obszarze obrębu ewidencyjnego M. M. w gminie T. przeprowadzona została modernizacja ewidencji gruntów i budynków. Operat [...] został przyjęty, zarejestrowany i ogłoszony w Dzienniku Urzędowym Województwa Lubelskiego (Dz.Urz.W.L. z dnia 2 grudnia 2020 r. poz. 5908). Pismem z dnia 25 listopada 2021 r. Wójt Gminy T. zwrócił się do organu o dokonanie zmian w zakresie przeznaczenia m.in. ww. działek z gruntów ornych (R) na grunty zabudowane i zurbanizowane, inne tereny budowlane (Bi). Wobec powyższego Starosta Bialski zlecił wykonawcy prac przeprowadzenie czynności sprawdzających na gruncie i ewentualnie sporządzenie aneksu do operatu. W wyniku tych czynności w dniu 25 stycznia 2022 r. został sporządzony aneks nr [...] do operatu, w którym wykazana została zmiana użytków na spornych działkach na grunty zabudowane i zurbanizowane, inne tereny zielone (Bi). Dane te zostały ujawnione w bazie danych ewidencji gruntów i budynków. Następnie skierowanym do starosty, pismem z dnia 23 sierpnia 2022 r. strona skarżąca wniosła o przywrócenie oznaczenia spornych działek do stanu poprzedniego – działki rolne (R) wskazując, że działki nie były użytkowane na potrzeby działalności, nie są też zabudowane budynkami. Organ wszczął postępowanie w sprawie i w dniu 14 lutego 2023 r. wydał decyzję, w której orzekł o wprowadzeniu zmian do operatu ewidencyjnego obrębu M. M., gm. T., zmian dotyczących oznaczenia działek z użytków rolnych (R) na grunty zabudowane i zurbanizowane inne tereny budowlane (Bi). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga podlega odrzuceniu, bowiem jej przedmiot nie podlega kognicji sądu administracyjnego. Stosownie do art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259 z późn. zm.), dalej jako "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Zakres tej kontroli sprecyzowany został w przepisie art. 3 § 2 ustawy, zgodnie z którym kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które przysługuje zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735, 1491 i 2052), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2021 r. poz. 1540, 1598, 2076 i 2105), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2021 r. poz. 422, z późn. zm.), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Ponadto, w myśl art. 3 § 2 p.p.s.a., sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. oraz zgodnie z art. 3 § 3 p.p.s.a. w sprawach, w których sądową kontrolę przewidują przepisy ustaw szczególnych. Stosownie do art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., sąd odrzuca skargę, jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. W rozpoznawanej sprawie przedmiotem zaskarżenia jest czynność Starosty Bialskiego zmiany danych w ewidencji gruntów i budynków, dokonana na podstawie art. 24 ust. 2b pkt 1 lit. h ustawy z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2021 r. poz. 1990 z późn. zm.), dalej jako "p.g.k.". Jak wynika z akt sprawy, zmiana w zakresie przeznaczenia działek oznaczonych w ewidencji gruntów Starostwa Powiatowego w Białej Podlaskiej m.in. numerami ewidencyjnymi [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], położonych w obrębie M. M., na terenie gminy T. została dokonana na podstawie aneksu nr [...] do operatu [...], sporządzonego przez uprawnionego geodetę, przyjętego do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Stosownie do art. 2 pkt 8 p.g.k., przez ewidencję gruntów i budynków (kataster nieruchomości) rozumie się system informacyjny zapewniający gromadzenie, aktualizację oraz udostępnianie, w sposób jednolity dla kraju, informacji o gruntach, budynkach i lokalach, ich właścicielach oraz o innych podmiotach władających lub gospodarujących tymi gruntami, budynkami lub lokalami. Zgodnie z art. 20 p.g.k. ewidencja gruntów i budynków obejmuje informacje dotyczące: 1) gruntów – ich położenia, granic, powierzchni, rodzajów użytków gruntowych oraz ich klas bonitacyjnych, oznaczenia ksiąg wieczystych lub zbiorów dokumentów, jeżeli zostały założone dla nieruchomości, w skład której wchodzą grunty; 2) budynków – ich położenia, przeznaczenia, funkcji użytkowych i ogólnych danych technicznych; 3) lokali – ich położenia, funkcji użytkowych oraz powierzchni użytkowej. Ewidencja wskazuje także właściciela lub władającego gruntem. Zgodnie z art. 24 ust. 2a pkt 1 i 2 p.g.k. informacje zawarte w ewidencji podlegają aktualizacji z urzędu, jeżeli zmiany tych informacji wynikają z: a) przepisów prawa, b) dokumentów, o których mowa w art. 23 ust. 1-4, c) materiałów zasobu, d) wykrycia błędnych informacji lub na wniosek podmiotów, o których mowa w art. 20 ust. 2 pkt 1, lub władających gruntami na zasadach samoistnego posiadania. Aktualizacja informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków następuje w drodze czynności materialno-technicznej na podstawie: przepisów prawa, wpisów w księgach wieczystych, prawomocnych orzeczeń sądu, a w przypadkach dotyczących europejskiego poświadczenia spadkowego - orzeczeń sądu, ostatecznych decyzji administracyjnych, aktów notarialnych, aktów poświadczenia dziedziczenia oraz europejskich poświadczeń spadkowych, zgłoszeń dotyczących zmiany sposobu użytkowania budynku lub jego części, o których mowa w art. 71 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, do których właściwy organ nie wniósł sprzeciwu, wpisów w innych rejestrach publicznych, dokumentacji geodezyjnej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, z uwzględnieniem art. 20 ust. 2b, w pozostałych przypadkach - w drodze decyzji administracyjnej (ust. 2b). Odmowa aktualizacji informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków następuje w drodze decyzji administracyjnej (ust. 2c). Stosownie do § 35 rozporządzenia Ministra Rozwoju, Pracy i technologii z dnia 27 lipca 2021 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. z 2021 r., poz. 1390 ze zm.), dalej jako "rozporządzenie", o dokonanych zmianach w danych ewidencyjnych starosta, w terminie 14 dni od dokonania zmiany w ewidencji, zawiadamia właściwe podmioty ewidencyjne, o których mowa w § 11 pkt 2 lit. a oraz § 12 pkt 1 (m.in. właścicieli, samoistnych posiadaczy i użytkowników wieczystych) w przypadku, gdy zmiana została dokonana na podstawie wniosku, o którym mowa w art. 24 ust. 2a pkt 2 ustawy, lub w trybie czynności materialno-technicznej wyłącznie na podstawie dokumentacji geodezyjnej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego i dotyczyła: a) pola powierzchni działki ewidencyjnej, b) rodzaju lub pola powierzchni użytków gruntowych, c) rodzaju budynku, d) numeru działki ewidencyjnej. Czynność materialno-techniczna wprowadzenia zmiany aktualizującej operat ewidencji gruntów i budynków jest niewątpliwie czynnością podjętą w zakresie administracji publicznej, ponieważ jej dokonanie wynika z realizacji nałożonego na starostę, jako organu administracji geodezyjnej i kartograficznej, obowiązku prowadzenia operatu ewidencji gruntów i budynków oraz utrzymania tego operatu w stanie aktualności, w ramach zadania z zakresu administracji rządowej. Czynność ta nie mieści się jednak w katalogu czynności i aktów, wskazanych w art. 3 § 2 p.p.s.a. oraz przepisach ustaw szczególnych, co oznacza, że nie podlega również kontroli sądów administracyjnych. Rejestr ewidencji gruntów jest wyłącznie odzwierciedleniem danych wynikających z przedłożonych organowi dokumentów. Nie kształtuje nowego stanu prawnego, a jedynie potwierdza stan prawny zaistniały wcześniej. Ewidencja gruntów pełni funkcje informacyjno-techniczne, nie rozstrzyga sporów o prawa do gruntów, ani nie nadaje tych praw. Wprowadzenie do ewidencji zmiany (aktualizacji) stanowi czynność materialno-techniczną, która nie wymaga wydawania w tym zakresie władczego rozstrzygnięcia (decyzji czy postanowienia). Czynność ta nie jest również czynnością wymienioną w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. W orzecznictwie sądów administracyjnym ugruntowało się stanowisko, zgodnie z którym, wprowadzana przez starostę z urzędu w drodze czynności materialno-technicznej zmiana aktualizująca operat ewidencji gruntów i budynków, o której starosta tylko zawiadamia w trybie § 35 rozporządzenia (poprzednio § 49 ust. 1 pkt 4 rozporządzenie Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. z 2019 r. poz. 393)), nie ma charakteru aktu lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. (por. postanowienie WSA w Krakowie z dnia 19 lutego 2014 r. sygn. akt III SA/Kr 846/13, postanowienie WSA w Warszawie z dnia 30 lipca 2018 r. sygn. VIII SA/Wa 505/18, postanowienie WSA w Opolu z dnia 28 czerwca 2019 r. sygn. II SA/Op 203/19, postanowienie WSA w Wrocławiu z dnia 23 listopada 2022 r. sygn. II SA/Wr 223/22, postanowienie WSA w Gdańsku z 22 lipca 2022 r. sygn. III SA/Gd 526/22). Wobec powyższego stwierdzić należało, że sprawa objęta skargą – czynność Starosty Bialskiego polegająca na zmianie danych w ewidencji gruntów i budynków, dokonana na podstawie art. 24 ust. 2b pkt 1 lit. h p.g.k. nie mieści się w katalogu spraw określonym w art. 3 § 2 p.p.s.a., a w konsekwencji nie podlega kognicji sądów administracyjnych. Dodać należy, że jeżeli strona uważa, że zapisy w ewidencji gruntów są nieprawidłowe, to może podjąć odpowiednie działania w kierunku wprowadzenia zmian. Ustawodawca przewidział bowiem określone środki prawne, za pomocą których można kwestionować nowopowstałe dane ewidencji gruntów i budynków. Należą do nich zarzuty do danych zawartych w ewidencji gruntów i budynków ujawnione w operacie opisowo-kartograficznym, które mogą być zgłoszone w procesie modernizacji ewidencji gruntów i budynków (art. 24a ust. 1 i 9 p.g.k.), a po upływie terminu do ich złożenia – wniosek o zmianę danych (art. ust. 2a pkt 2 p.g.k). W wyniku wniesienia tych środków prawnych mogą być wydane akty, które będą zaskarżalne do sądu administracyjnego. O uwzględnieniu lub odrzuceniu zarzutów, jak i o odmowie dokonania zmian w ewidencji starosta rozstrzyga w drodze decyzji (art. 24a ust. 10 i art. 24 ust. 2c p.g.k.). Z akt rozpoznawanej sprawy wynika, że strona skarżąca skorzystała z takiej możliwości i w dniu 23 sierpnia 2022 r. złożyła wniosek o przywrócenie danych w ewidencji gruntów i budynków do stanu poprzedniego, który został przez organ zakwalifikowany jako wniosek o zmianę danych zawartych w ewidencji. Dopiero wydana w tym trybie decyzja może zostać zaskarżona do sądu administracyjnego. Jednocześnie wyjaśnić należy, że powyższej oceny nie zmienia wydanie przez Starostę Bialskiego decyzji z dnia 14 lutego 2023 r., o której mowa w odpowiedzi na skargę. Podkreślenia wymaga, że decyzja ta została wydana w dniu 14 lutego 2023 r., a więc ponad dwa tygodnie po wniesieniu przez stronę skargi w niniejszej sprawie. Skarga przedwczesna podlega natomiast odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., stosownie do którego sąd odrzuca skargę, jeżeli z innych przyczyn wniesienie skargi jest niedopuszczalne. Niedopuszczalność skargi zachodzi bowiem wówczas, jeżeli brak jest podstaw do jej wniesienia, np. w dacie wniesienia skargi zaskarżona decyzji nie weszła jeszcze do obrotu prawnego. Z tych wszystkich względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie odrzucił skargę, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a.