I OSK 1364/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Karol Kiczka po rozpoznaniu w dniu 26 lipca 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w [...] na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 29 marca 2023 r., sygn. akt III SA/Lu 89/23 o odrzuceniu skargi [...] Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w [...] na czynność Starosty [...] w przedmiocie zmiany danych w ewidencji gruntów i budynków postanawia: I. oddalić skargę kasacyjną, II. zasądzić od [...] Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w [...] na rzecz Starosty [...] kwotę 240 (dwieście czterdzieści) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie postanowieniem z dnia 29 marca 2023 r., sygn. akt III SA/Lu 89/23 odrzucił - w oparciu o art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. jako niedopuszczalną - skargę [...] Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w [...] na czynność Starosty Bialskiego w przedmiocie zmiany danych w ewidencji gruntów i budynków. Skargę kasacyjną na powyższe postanowienie wniosła Spółka [...] Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w [...], zaskarżając je w całości i zarzucając naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1. art. 3 § 2 pkt 4 w zw. z art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. poprzez uznanie, że czynność Starosty Bialskiego polegająca na zmianie danych w ewidencji gruntów i budynków, dokonana na podstawie art. 24 ust. 2b pkt 1h ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne, nie jest czynnością, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., a więc czynnością podlegającą kognicji sądów administracyjnych, skutkujące odrzuceniem Skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a.; 2. art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art 58 § 1 i art 146 p.p.s.a. oraz w zw. z art 6 i 8 k.p.a. oraz w zw. z art. 24 ust. 2b i art. 24a ust 12 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne, dalej: p.g.k. poprzez: odrzucenie Skargi oraz niestwierdzenie bezskuteczności zaskarżonej czynności materialno-technicznej Starosty Bialskiego, pomimo że zaskarżona czynność materialno-techniczna Starosty Bialskiego dokonana została z naruszeniem zasady praworządności i zasady prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, polegającym na dokonaniu zmiany rodzaju użytków gruntowych dla Działek w drodze czynności materialno-technicznej w stanie faktycznym wymagającym przeprowadzenia postępowania administracyjnego i wydania decyzji, a więc na dokonaniu zmiany z naruszeniem prawa i w sposób uniemożliwiający udział w postępowaniu Skarżącemu, który miałby przymiot strony postępowaniu administracyjnym, nieprzeprowadzenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie kontroli działalności Starosty Bialskiego, a w konsekwencji pozbawienie Skarżącego możliwości skutecznej i rzeczywistej obrony przed niezgodnym z prawem działaniem Organu i uniemożliwienie przywrócenia rodzaju użytków gruntowych Działek ewidencji gruntów i budynków według stanu poprzedzającego moment dokonania przez Starostę Bialskiego zmiany z naruszeniem prawa, pomimo, że zmiana ta dotyczy praw i obowiązków Skarżącego, ponieważ znacząco wpływa na rodzaj i wymiar podatku związanego z posiadaniem Działek; 3. art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 58 § 1 i art. 146 p.p.s.a. oraz w zw. z art. 15 k.p.a. oraz w zw. z art. 24 ust. 2b i art. 24a ust. 12 p.g.k., poprzez: a) odrzucenie Skargi oraz niestwierdzenie bezskuteczności zaskarżonej czynności materialno-technicznej Starosty Bialskiego, pomimo że zaskarżona czynność materialno-techniczna Starosty Bialskiego dokonana została z naruszeniem zasady dwuinstancyjności polegającym na dokonaniu zmiany rodzaju użytków gruntowych dla Działek w drodze niezaskarżalnej w administracyjnym toku postępowania czynności materialno-techniczne w stanie faktycznym wymagającym przeprowadzenia dwuinstancyjnego postępowania administracyjnego, w sposób uniemożliwiający Skarżącemu, który miałby przymiot strony w postępowaniu, udział w postępowaniu i zaskarżenie rozstrzygnięcia Organu, b) nieprzeprowadzenie przez wojewódzki Sąd Administracyjny w Lubinie kontroli działalności Starosty Bialskiego, a w konsekwencji pozbawienie Skarżącego jakiejkolwiek możliwości zaskarżenia czynności Organu, zarówno w administracyjnym, jak i sądowo administracyjnym toku postępowania, i uniemożliwienie przywrócenia rodzaju użytków gruntowych Działek w ewidencji gruntów i budynków według stanu poprzedzającego moment dokonania przez Starostę Bialskiego zmiany z naruszeniem prawa pomimo, że zmiana ta dotyczy praw i obowiązków Skarżącego, ponieważ znacząco wpływa na rodzaj i wymiar podatku związanego z posiadaniem Działek. Wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez sąd administracyjny; rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie, zasądzenie zwrotu kosztów postpowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego oraz na podstawie art. 61 § 3 p.p.s.a. w zw. z art 193 p.p.s.a., z uwagi na niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody, a także z uwagi na ważny interes Skarżącego - o wydanie przez Naczelny Sąd Administracyjny postanowienia o wstrzymaniu wykonania w całości zaskarżonej czynności materialno-technicznej. Odpowiedź na skargę kasacyjną wniósł Starosta Bialski wnosząc o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 182 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 259, dalej: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny może rozpoznać na posiedzeniu niejawnym skargę kasacyjną od postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego kończącego postępowanie w sprawie. Taka sytuacja ma miejsce w rozpoznawanej sprawie, albowiem skarga kasacyjna została wniesiona od postanowienia odrzucającego skargę. Stosownie do art. 90 § 2 p.p.s.a. sąd może skierować sprawę na posiedzenie jawne i wyznaczyć rozprawę także wówczas, gdy sprawa podlega rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę nie stwierdził zasadności zastosowania powyższego rozwiązania, bo rozprawa nie przyczyniłaby się do pełniejszego wyjaśnienia sprawy ponad to, co wynika ze zgromadzonych dokumentów. Przepis ten ukazuje jedynie kompetencję sądu administracyjnego, a decyzja o ewentualnym skierowaniu sprawy na rozprawę zależy zawsze od uznania sądu i ewentualne wnioski stron postępowania nie mają dla sądu charakteru wiążącego (por. B. Dauter [w:] B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wolters Kluwer 2016, s. 451, uw. 6). Przechodząc do oceny zarzutów skargi kasacyjnej zwrócić należy uwagę, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, a które to okoliczności w sprawie nie zachodziły. Przeprowadzona w granicach zasadności podstaw kasacyjnych kontrola nie daje podstaw do uwzględnienia skargi kasacyjnej. Ponadto z uwagi na wzajemne przenikanie się zarzutów Sąd Naczelny rozpozna je łącznie. Kontrola działalności administracji publicznej podejmowana przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach omówionych w art. 3 p.p.s.a. Ponadto, jak stanowi art. 3 § 3 p.p.s.a., sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach. Przywołane przepisy wyznaczają zakres właściwości rzeczowej sądu administracyjnego oraz zakres rzeczowy postępowania sądowoadministracyjnego. Oznacza to, że sąd administracyjny w trakcie wykonywania kontroli administracji publicznej zobowiązany jest ustalić, czy zaskarżony akt podjęty przez organ administracji mieści się w zakresie właściwości sądu administracyjnego. Oceniając zakres przedmiotowy wniesionej przez stronę skargi, Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko Sądu I instancji, że zaskarżona czynność materialno-techniczna Starosty Bialskiego nie należy do żadnej z kategorii spraw wskazanych w powołanych przepisach, a zatem wniesiona skarga jako niedopuszczalna podlegała odrzuceniu. W szczególności nie są one innymi aktami lub czynnościami w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., które podlegałyby zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Istota danych ujawnionych w bazie danych ewidencji gruntów i budynków jako dokumentów wydanych przez organ prowadzący tę ewidencję w formie i treści przewidzianej w § 52 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków, obowiązującego w dacie wydania przez Starostę Bialskiego zaskarżonej czynności, polega na odzwierciedleniu treści aktualnych danych zawartych w obowiązującym operacie i sporządzonych do niego aneksów - w rejestrze gruntów, odnoszących się do określonej działki czy działek ewidencyjnych. Żądanie od organu ewidencji gruntów przywrócenie oznaczenia spornych działek do stanu poprzedniego ma charakter żądania czynności materialno-technicznej z zakresu administracji publicznej opartej na uprawnieniu wynikającym z art. 24 ust. 3 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne. Jednakże w niniejszej sprawie intencją skarżącego nie było wydanie dokumentu w postaci wypisu lub wyrysu w przewidzianej prawem formie lecz kwestionowanie ujawnionych w nim danych podmiotowych, tj. przywrócenie oznaczenia spornych działek do stanu poprzedniego – działki rolne (R) wskazując, że działki nie były użytkowane na potrzeby działalności, nie są też zabudowane budynkami. Tak określone żądanie mające na celu - jak wskazuje skarżąca kasacyjnie - zmianę poprzez na powrót zmniejszenie wpływu na rodzaj i wymiar podatku związanego z posiadaniem działek objętych zmianą - nie mieści się jednak w katalogu spraw objętych kognicją sądu administracyjnego. Postawiony przez skarżącą kasacyjnie zarzut zmiany danych, nadto z naruszeniem zasady dwuinstancyjności postępowania w ewidencji poprzez wpis, który jedynie odzwierciedla dane zawarte w odpowiedniej części operatu ewidencji i sporządzonego do niego aneksu, jest zarzutem przeciwko treści dokumentu, a nie zarzutem przeciwko rozstrzygnięciu władczemu organu administracji publicznej. Z tej przyczyny skarga na czynność materialno-techniczną a więc bezpośrednio treść wpisanych danych w ewidencji gruntów i budynków nie należy do właściwości sądu administracyjnego i zasadnie została odrzucona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Tym samym za bezpodstawne i niesłuszne uznać należało zarzuty skargi kasacyjnej. Pogląd o niedopuszczalności skargi na czynność materialno-techniczną dotyczącą zmian w ewidencji gruntów i budynków, wskazujący, że nie jest objęty zakresem regulacji art. 3 § 2 p.p.s.a. podzielił Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 11 maja 2022 r. sygn. akt I OZ 145/22 oraz w postanowieniu z dnia 22 lutego 2023 r. I OSK 2370/22, wskazując, że również przepisy szczególne nie przewidują możliwości wniesienia skargi w tym przedmiocie do sądu administracyjnego. Stąd też skarga kwestionująca zgodność z prawem danych zawartych w ewidencji gruntów i budynków - nie podlega kognicji sądu administracyjnego. Na marginesie wyjaśnić należy, na co zwrócił również uwagę Sąd I instancji, że strona, która uważa, że treść ewidencji gruntów wymaga zmiany, nie powinna kwestionować treści wydanego przez organ wypisu, lecz wystąpić z wnioskiem o dokonanie zmian w ewidencji gruntów, który będzie podlegał rozpatrzeniu w odrębnym postępowaniu. Strona niezadowolona z zapisów w ewidencji może bowiem podjąć odpowiednie działania w kierunku wprowadzenia zmian, które przewidział ustawodawca. Są to zarzuty do danych zawartych w ewidencji gruntów i budynków ujawnione w operacie opisowo-kartograficznym, które mogą być zgłoszone w procesie modernizacji ewidencji gruntów i budynków (art. 24a ust. 1 i 9 p.g.k.), a po upływie terminu do ich złożenia - wniosek o zmianę danych (art. ust. 2a pkt 2 p.g.k). W wyniku wniesienia tych środków prawnych mogą być wydane akty, które będą zaskarżalne do sądu administracyjnego. O uwzględnieniu lub odrzuceniu zarzutów, jak i o odmowie dokonania zmian w ewidencji starosta rozstrzyga w drodze decyzji (art. 24a ust. 10 i art. 24 ust. 2c p.g.k.). Decyzja, z kolei, podlegać będzie zaskarżeniu do Sądu administracyjnego. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 1 i 3 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. w zw. § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1800 ze zm.).