III SA/Lu 53/26

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Iwona Tchórzewska, Sędziowie: Sędzia WSA Jerzy Drwal (sprawozdawca), Sędzia WSA Robert Hałabis, po rozpoznaniu w dniu 23 kwietnia 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi M.S. i T. S. na czynność Wójta Gminy W.U. z dnia 22 listopada 2025 r. w przedmiocie odmowy zwrotu kosztów dowozu niepełnosprawnego dziecka do szkoły I. stwierdza bezskuteczność zaskarżonej czynności; II. zasądza od Wójta Gminy W. U. na rzecz M. S. i T. S. kwotę 200 zł (dwieście złotych) z tytułu zwrotu kosztów postępowania.

Wójt Gminy W. zaskarżoną czynnością z dnia 21 listopada 2025 r. odmówił M.S. (skarżąca) i T.S. (skarżący) zwrotu kosztów dowozu niepełnosprawnego dziecka do szkoły. Zaskarżona czynność podjęta została w następującym stanie sprawy. Skarżąca M.S. we wniosku z dnia 11 września 2025 r. zwróciła się do Wójta Gminy W. o zwrot kosztów przejazdu niepełnosprawnej córki K. do Niepublicznej Integracyjnej Szkoły Podstawowej A. w C. w roku szkolnym 2025/2026. Wnioskodawczyni oświadczyła, że będzie dowoziła córkę własnym samochodem. Do wniosku dołączono Orzeczenie Poradni Psychologiczno-Pedagogicznej nr 1 w C. z dnia 8 maja 2025 r. nr 4452/49/25 o potrzebie kształcenia specjalnego dotyczące córki skarżącej. Pismem z dnia 17 września 2025 r. Wójt Gminy W., powołując się na treść art. 39 ust. 4 ustawy 14 grudnia 2016 r. - Prawo oświatowe (Dz.U. z 2025 r. poz. 1040, ze zm.), odmówił skarżącej przyznania zwrotu kosztów dowozu niepełnosprawnego dziecka do Niepublicznej Integracyjnej Szkoły Podstawowej A.. Organ wyjaśnił, że na terenie Gminy W. funkcjonują szkoły, w których córka wnioskodawczyni może realizować obowiązek szkolny. Oddalona o 5 km Szkoła Podstawowa w W. posiada kadrę specjalistów mających kwalifikacje do pracy z dziećmi ze specjalnymi potrzebami edukacyjnymi, posiada klasy z oddziałami integracyjnymi, w których nauka odbywa się z uwzględnieniem indywidualnych potrzeb oraz możliwości psychofizycznych ucznia. W przypadku wyboru Szkoły Podstawowej w W. można zapewnić dziecku dowożenie i opiekę podczas dowożenia do placówki. W piśmie z dnia 23 września 2025 r. T. i M. S. wskazali, że ich córka oprócz wskazanych przez Wójta specjalistów w zakresie pracy z dzieckiem o specjalnych potrzebach edukacyjnych, które wynikają z orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego (nr 4452/49/25) - posiada inne zapisy: 1. w zaleceniach powyższego orzeczenia córka ma zapis o terapii ukierunkowanej na poprawę w zakresie odbioru i przetwarzania bodźców sensorycznych płynących z otoczenia - Niepubliczna Integracyjna Szkoła Podstawowa N. w C. (dalej "NISPNTiJO") posiada specjalistyczną salę edukacyjną do terapii integracji sensorycznej wraz z kadrą. Czy szkoły w gminie mają taką salę?; 2. córka funkcjonuje obecnie w środowisku jej znanym - przyszła do szkoły razem z kolegami i koleżankami z przedszkola. Sprawia to, że czuje się bezpiecznie, ma motywację do nauki i znacznie zmniejszył się jej lęk i stres szkolny. Dla dziecka z orzeczeniem o potrzebie kształcenia specjalnego stwarzanie przyjaznego środowiska jest kluczowe w korygowaniu deficytów oraz zaburzeń w funkcjonowaniu poznawczym, które nasza córka ze względu na niepełnosprawność posiada; 3. córka w NISPNTiJO w C. ma zapewnione wsparcie pedagoga specjalnego w zakresie pracy z dzieckiem z autyzmem podczas wszystkich zajęć edukacyjnych; Podkreślano w piśmie, że K. czynnie uczestniczy w zajęciach sportowych w NISPNTiJO w C.. Jest uczennicą oddziału sportowego. Ma zajęcia sportowe na basenie, w szkole i na hali sportowej z instruktorem siatkówki oraz piłki nożnej. Mając na względzie optymalny rozwój funkcji poznawczych i emocjonalnych dziecka w środowisku szkolnym powstaje pytanie, czy któraś ze szkół spełni wszystkie wymagania orzeczenia. W piśmie z dnia 6 października 2025 r. Wójt Gminy W. podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko. Kolejnym pismem, z dnia 20 października 2025 r. skarżąca podniosła, że nie otrzymała konkretnych odpowiedzi na zadane wcześniej pytania, w tym czy któraś ze szkół w gminie posiada specjalistyczną salę edukacyjną do integracji sensorycznej. Stwierdzenie ogólne o pomieszczeniach i pomocach jest mało precyzyjne i w obliczu potrzeb ich córki, nie jest żadnym konkretnym argumentem – takie lakoniczne stwierdzenia nie gwarantują realizacji tego konkretnego zapisu w orzeczeniu o potrzebie kształcenia specjalnego. Skarżąca podkreśliła, że nie wnioskują o bezpłatny transport do C., do szkoły, a możliwość zwrotu kosztów przejazdu dziecka i opiekuna na zasadach określonych w umowie zawartej między wójtem a rodzicami – rodzice są w stanie zapewnić własny środek transportu, zwłaszcza, że w ubiegłym roku szkolnym rodzice dowozili już córkę do tej samej placówki (tylko przedszkolnej) na własny koszt. Wójt Gminy W. zaskarżoną czynnością z dnia 21 listopada 2025 r. odmówił skarżącym zwrotu kosztów dowozu niepełnosprawnego dziecka do szkoły. Organ wskazał, że ponownie szczegółowo przeanalizowano potrzeby edukacyjne, fizyczne i psychiczne dziecka wskazane w orzeczeniu z dnia 8 maja 2025 r. nr 4452/49/25 o potrzebie kształcenia specjalnego. Z zaleceń Zespołu Orzekającego przede wszystkim wynika, że z uwagi na niepełnosprawność sprzężoną córki skarżących wymaga ona specjalnej organizacji nauki i metod pracy a realizacja indywidualnych potrzeb rozwojowych powinna odbywać się w oparciu o indywidualny program edukacyjno-terapeutyczny. Wskazane w orzeczeniu warunki i formy wsparcia w pracy z córką skarżących zdecydowanie może wypełniać Szkoła Podstawowa w W.. Także cele terapeutyczne nakreślone w orzeczeniu spełniać będzie przez Szkoła Podstawowa w W. Zapewniona zostanie terapia pedagogiczna oraz pomoc psychologiczno-pedagogiczna szczegółowo opisana w orzeczeniu. W orzeczeniu podano, że kształcenie specjalne może być realizowane w szkole lub oddziale integracyjnym, szkole lub oddziale specjalnym, szkole ogólnodostępnej. W Szkole Podstawowej w W. w organizacji roku szkolnego 2025/2026 zatwierdzone zostały 4 oddziały integracyjne. Zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zaleceniami zespołu orzekającego, dla córki skarżących musi zostać opracowany indywidualny program edukacyjno-terapeutyczny (IPET), uwzględniający wnioski z wielospecjalistycznej oceny poziomu funkcjonowania ucznia (WOPFU) oraz zalecenia zawarte w orzeczeniu. Zespół orzekający określił też konkretne cele rozwojowe i terapeutyczne oraz zalecane formy wsparcia - zajęcia rewalidacji indywidualnej, w ramach której ma być realizowana terapia pedagogiczna oraz trening umiejętności społecznych (TUS). Natomiast w ramach pomocy psychologiczno-pedagogicznej terapię ukierunkowaną na poprawę w zakresie odbioru i przetwarzania bodźców sensorycznych, terapię logopedyczną oraz inne formy terapii dostępne w placówce. Wójt podkreślił, że Szkoła Podstawowa w W. jest przygotowana do realizacji zalecanych form wsparcia dla uczniów niepełnosprawnych, w tym integracyjnego kształcenia córki skarżących. Zasady ich organizacji są zgodne z przepisami. W oddziałach integracyjnych nauka odbywa się wspólnie z uczniami pełnosprawnymi, przy jednoczesnym uwzględnieniu zaleceń orzeczenia. Analiza potrzeb córki skarżących oraz możliwości Szkoły Podstawowej w W. wykazała, że placówka spełnia wszystkie zalecane w orzeczeniu warunki organizacyjne i metodyczne. Przy tym, jest najbliższą placówką mogącą zapewnić pełne wsparcie opisane w orzeczeniu. Ponadto placówka posiada samochód dowożący dzieci niepełnosprawne do szkoły oraz zapewnia opiekę podczas przejazdu. Na terenie gminy funkcjonuje Szkoła Podstawowa w W, która zapewnia wszystkie zajęcia edukacyjne, wychowawcze i specjalistyczne wynikające z orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego wydanego dla dziecka skarżących. Ponieważ placówka spełnia wszystkie warunki do realizacji zaleceń zawartych w orzeczeniu, brak jest podstaw prawnych do organizowania dowozu lub zwrotu kosztów dowozu do innej szkoły położonej poza terenem gminy. W skardze na powyższą czynność skarżący zarzucili: 1. naruszenie prawa materialnego: - art. 39 ust. 4 pkt. 2 w zw. z art. 39 ust. 1 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo Oświatowe, poprzez jego niezasadne niezastosowanie i odmowę przyznania skarżącym prawa zwrotu kosztów dowożenia niepełnosprawnego dziecka do Niepublicznej Integracyjnej Szkoły Podstawowej N. w C., podczas gdy strony spełniają przesłanki do przyznania im tej refundacji, ze względu na niepełnosprawność dziecka i konieczność jego kształcenia specjalnego, a w szczególności stopień rozwoju psychofizycznego dziecka; - art. 70 ust. 1, 3 i 4 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, poprzez naruszenie prawa małoletniej K.S. do nauki oraz prawa rodziców do wyboru placówki oświatowej dla dziecka; 2. naruszenie przepisów postępowania: - art. 7 w zw. z art. 77 k.p.a., art. 80 k.p.a., poprzez przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów i wyciąganie wniosków nieuprawnionych w świetle ujawnionych okoliczności sprawy, w szczególności, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy wskazuje, że Szkoła Podstawowa w W. jest najbliższą placówką mogącą zapewnić K.S. pełne wsparcie opisane w orzeczeniu z dnia 8 maja 2025 r. nr 4452/49/25 o potrzebie kształcenia specjalnego. Skarżący wnieśli o stwierdzenie bezskuteczności zaskarżonej czynności Wójta Gminy W. oraz uznanie obowiązku Wójta Gminy W. zawarcia umowy ze skarżącymi o zwrot kosztów przewozu małoletniej córki z miejsca zamieszkania do Niepublicznej Integracyjnej Szkoły Podstawowej N. w C.. Skarżący wnieśli także o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z dokumentów załączonych do skargi. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Organ wniósł także o nieuwzględnienie wniosków dowodowych złożonych przez skarżących. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona. Odmowa zwrotu kosztów transportu i opieki w czasie przewozu niepełnosprawnego ucznia do szkoły jest czynnością z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r. poz. 143, ze zm.), dalej jako "p.p.s.a.", na którą przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej czynności Wójta Gminy W. stanowił art. 39 ust. 4 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. – Prawo oświatowe (Dz. U. z 2025 r. poz. 1043, ze zm.), dalej jako "Prawo oświatowe" lub "ustawa". Zgodnie z art. 39 ust. 4 pkt 1 ustawy, obowiązkiem gminy jest zapewnienie uczniom niepełnosprawnym, których kształcenie i wychowanie odbywa się na podstawie art. 127, bezpłatnego transportu i opieki w czasie przewozu do najbliższej szkoły podstawowej, a uczniom z niepełnosprawnością ruchową, w tym z afazją, z niepełnosprawnością intelektualną w stopniu umiarkowanym lub znacznym – także do najbliższej szkoły ponadpodstawowej, do końca roku szkolnego w roku kalendarzowym, w którym uczeń kończy 21. rok życia. Wymaga wyjaśnienia, że według art. 39 a ust. 1 ustawy, obowiązki, o których mowa w art. 32 ust. 6 i art. 39 ust. 4, gmina spełnia poprzez zorganizowanie bezpłatnego transportu i opieki w czasie przewozu dzieci, młodzieży i uczniów we własnym zakresie albo poprzez zwrot rodzicom kosztów przewozu dzieci, młodzieży i uczniów oraz rodziców. Zwrot kosztów jednorazowego przewozu następuje w wysokości określonej według wzoru podanego w art. 39 a ust. 2 Prawa oświatowego. Zwrot kosztów przewozu, o którym mowa w ust. 1, następuje na podstawie umowy zawartej między wójtem (burmistrzem, prezydentem miasta) a rodzicami (ust. 4). Wójt (burmistrz, prezydent miasta) zawiera z rodzicami umowę, o której mowa w ust. 4, w terminie 14 dni od dnia uzyskania informacji, że dowożenie i opiekę zapewniają rodzice (art. 139 a ust. 5). Z Prawa oświatowego wynika, że gmina może realizować obowiązek zapewnienia uczniom niepełnosprawnym transportu i opieki w czasie przewozu do najbliższej szkoły w formie zorganizowania bezpośrednio przez gminę – we własnym zakresie – bezpłatnego transportu i opieki, albo w formie zwrotu kosztów przejazdu uczniów oraz opiekujących się nimi rodziców, gdy dowóz dziecka do szkoły zapewniają rodzice. Nie budzi wątpliwości, że wybór sposobu realizacji omawianej powinności publicznoprawnej gminy jest pozostawiony rodzicom dziecka. W przypadku wyboru przez rodziców drugiej z wymienionych form, w sytuacji spełnienia ustawowych przesłanek, organ gminy nie może uchylić się od zawarcia umowy w przedmiocie zwrotu kosztów przejazdu ucznia oraz jego opiekuna do najbliższej szkoły. W orzecznictwie podnosi się, że interpretacja normy art. 39 ust. 4 pkt 1 wymaga jej zestawienia z niepełnosprawnością konkretnego dziecka, która to niepełnosprawność może różnić się zarówno rodzajem, jak i zakresem. Dlatego "najbliższą" szkołą, przedszkolem, ośrodkiem będzie tylko taka szkoła, przedszkole i ośrodek, który pozwala jak najpełniej realizować zalecenia zawarte w orzeczeniu o potrzebie kształcenia specjalnego (lub w orzeczeniu o niepełnosprawności dziecka), a zatem jest najpełniej dostosowana do zdolności i możliwości psychofizycznych dziecka. Nie musi to być szkoła najbliższa w rozumieniu faktycznej odległości od miejsca zamieszkania dziecka. Szkoła bliższa geograficznie lecz w mniejszym stopniu pozwalająca urzeczywistnić wspomniane zalecenia, nie będzie zatem szkołą najbliższą w rozumieniu cytowanego przepisu (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 4 grudnia 2025 r. sygn. IV SA/Po 852/25). Na użyte w art. 39 ust. 4 pkt 1 u.p.o. pojęcie "bliskości" składa się element dotyczący położenia geograficznego, tj. odległości placówki od miejsca zamieszkania niepełnosprawnego dziecka, a także element posiadania przez daną placówkę warunków umożliwiających prawidłowe kształcenie dzieci z rozpoznanym rodzajem niepełnosprawności. Ten drugi element winien być oceniany indywidualnie w korespondencji z treścią orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego, którego zaleceń, nie może modyfikować organ reprezentujący gminę (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 19 listopada 2025 r. sygn. II SA/Bd 354/25). Powyższe oznacza, że zalecenia zawarte w orzeczeniu o potrzebie kształcenia specjalnego powinny ocenione przez organ. Zaleceń tych organ nie może modyfikować i wybiórczo ich traktować. W orzecznictwie podnosi się, że należy zapewnić dziecku niepełnosprawnemu w sposób najpełniejszy realizację zaleceń zawartych w orzeczeniu o potrzebie kształcenia specjalnego (zob. wyrok NSA z 28 listopada 2023 r. sygn. akt III OSK 831/23). Tym samym szkoła bliższa geograficznie, lecz w mniejszym stopniu pozwalające urzeczywistnić wspomniane zalecenia, nie będzie placówką najbliższą. Oznacza to, że za najbliższą jednostkę, o której mowa w art. 39 ust. 4 pkt 1 ustawy, uznana będzie szkoła znajdujące się na terenie innej gminy, a nawet powiatu lub województwa, jeżeli na terenie gminy, w której dziecko niepełnosprawne mieszka, w najbliższej geograficznie odległości nie byłoby placówki zapewniającej dziecku niepełnosprawnemu realizację zaleceń dotyczących jego wychowania i kształcenia, wydanych z uwagi na określone niepełnosprawności dziecka. Ocena, która placówka jest najbliższa w powyższym rozumieniu dokonywania być musi w szczególności z uwzględnieniem zaleceń zawartych w orzeczeniu o potrzebie kształcenia specjalnego. Kształceniem specjalnym obejmuje się dzieci i młodzież niepełnosprawne (art. 127 ust. 1Prawa oświatowego). Na podstawie art. 127 ust. 10 Prawa oświatowego wydano orzeczenie z dnia 8 maja 2025 r. o potrzebie kształcenia specjalnego K. W niniejszej sprawie organ wskazał, że z zaleceń zawartych w orzeczeniu z dnia 8 maja 2025 r. nr 4452/49/25 o potrzebie kształcenia wynika, że z uwagi na niepełnosprawność sprzężoną córki skarżących wymaga ona specjalnej organizacji nauki i metod pracy a realizacja indywidualnych potrzeb rozwojowych powinna odbywać się w oparciu o indywidualny program edukacyjno-terapeutyczny. W ocenie organu, wskazane w orzeczeniu warunki i formy wsparcia w pracy z córką skarżących zdecydowanie może wypełniać Szkoła Podstawowa w W., zapewniona zostanie terapia pedagogiczna oraz pomoc psychologiczno-pedagogiczna szczegółowo opisana w orzeczeniu. Szkoła ta jest najbliższą placówką mogącą zapewnić pełne wsparcie opisane w orzeczeniu. Ponadto placówka posiada samochód dowożący dzieci niepełnosprawne do szkoły oraz zapewnia opiekę podczas przejazdu. Na terenie gminy funkcjonuje Szkoła Podstawowa w W., która zapewnia wszystkie zajęcia edukacyjne, wychowawcze i specjalistyczne wynikające z orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego wydanego dla dziecka skarżących. Skarżący zarzucają organowi nieuwzględnienie, że dziecko chore na autyzm nie lubi nagłych zmian i zmiana szkoły mogłaby wpłynąć negatywnie na jej rozwój emocjonalny. Małoletnia uczęszcza do tej samej placówki już od przedszkola, jest stale wożona przez rodziców. W szkole ma koleżanki i kolegów, czuje się tam bezpiecznie. Zgodnie z opiniami psychologicznymi, zmiana środowiska szkolnego mogłaby być dla dziecka wyzwaniem i kryzysowym doświadczenie. Zalecane jest mu dalsze uczestniczenie w procesach terapeutycznych w obecnej placówce dla osiągnięcia celów wspierających rozwój dziecka. W związku z tym, skarżący nie widzą możliwości zmiany placówki oświatowej, jako że obecna odpowiada potrzebom ich dziecka. W świetle powyższych uwag rzeczą organu było zbadanie, jakie względy skłoniły skarżącą do dowożenia niepełnosprawnego dziecka do Szkoły Podstawowej N. w C. oraz zagadnienia, czy w tejże Szkole dziecko ma bardziej korzystne warunki kształcenia w porównaniu do Szkoły Podstawowej w W. Sąd nie neguje tego, że Szkoła Podstawowa w W. jest w stanie zapewnić specjalną organizację nauki, metody pracy, w końcu realizacji indywidualnych potrzeb rozwojowych dziecka. Na uwagę zasługują także wyniki jakie placówka osiąga na tle gminy, województwa, w końcu – kraju. Niemniej, organ obowiązany był do wnikliwego rozpoznania wniosku skarżących z uwzględnieniem wszystkich wskazań, wynikających z orzeczenia, mając przy tym na względzie zasadę dobra dziecka. Tymczasem zaskarżona czynność w ogóle nie odnosi się do kwestii tego, że małoletnia funkcjonuje obecnie w środowisku jej znanym – jak podają rodzice "przyszła do szkoły razem z kolegami i koleżankami z przedszkola", co sprawia, że czuje się tam bezpiecznie, ma motywację do nauki i znacznie zmniejszył się lęk i stres szkolny. Zgodnie z opinią psychologiczną z dnia 12 grudnia 2025 r. zmiana środowiska szkolnego mogłaby być dla dziecka wyzwaniem i kryzysowym doświadczeniem. Zalecane jest dalsze uczestniczenie dziecka w procesach terapeutycznych w obecnej placówce (k. 28 akt sąd.). Nowe okoliczności dotyczące dziecka wynikają również z opinii wychowawcy (k. 27 akt sąd.) oraz opinii psychologicznej z dnia 13 listopada 2024 r. (k. 23 akt sąd.). Pominięcie tych nieznanych organowi dokumentów – o co zawnioskowano w odpowiedzi na skargę – przy badaniu niniejszej sprawy kolidowałoby z zasadą rzetelnego ustalania potrzeb dziecka i należytego pojmowania pojęcia "dobra dziecka" przywoływanego w orzecznictwie sądów administracyjnych przede wszystkim w aspekcie oceny prawidłowości podejmowanych przez organy administracji publicznej rozstrzygnięć w indywidualnych sprawach. Sądy administracyjne opowiadają się za szerokim rozumieniem pojęcia dobro dziecka, odnosząc je nie tylko do aspektów materialnych niezbędnych ze względu na aktualną sytuację rodziny, ale również potrzeby ochrony interesów życiowych dziecka pro futuro, w tym w zakresie potrzeby realizacji kształcenia specjalnego względem uczniów niepełnosprawnych (por. wyrok WSA w Gliwicach z 14 stycznia 2019 r. sygn. akt IV SA/Gl 646/18). Powyższe prowadzi do wniosku, że zmianę otoczenia szkolnego w przypadku K. trudno uznać za działanie polegające na organizacji nauczania do możliwości psychofizycznych tego dziecka, któremu należy niewątpliwie zapewnić poczucie bezpieczeństwa i akceptacji w codziennym funkcjonowaniu. W realiach rozpoznawanej sprawy nie można więc przyjąć, że szkołą najbliższą w rozumieniu art. 39 ust. 4 pkt 1 ustawy jest preferowana przez organ szkoła w W.. W tym stanie rzeczy – na podstawie art. 146 § 1 p.p.s.a. - Sąd uwzględnił skargę i stwierdził bezskuteczność zaskarżonej czynności. Na mocy art. 200 p.p.s.a. Sąd rozstrzygnął o kosztach postępowania (obejmujących uiszczony wpis od skargi w kwocie 200 zł).