III SA/Łd 537/23

Dnia 10 stycznia 2024 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Szczygielski (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Kowalska Asesor WSA Anna Dębowska po rozpoznaniu w dniu 10 stycznia 2024 roku na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi Ł. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Piotrkowie Trybunalskim z dnia 27 czerwca 2023 roku nr KO.481.25.2023 w przedmiocie odmowy zwrotu prawa jazdy uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty Opoczyńskiego z dnia 10 maja 2023 roku nr WKiT-5430.1.9.2023.O.

Decyzją z 27 czerwca 2023 r. nr KO.481.25.2023 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Piotrkowie Trybunalskim, po rozpatrzeniu odwołania Ł.P., utrzymało w mocy decyzję Starosty Opoczyńskiego z 10 maja 2023 r. znak WKiT-5430.1.9.2023.O o odmowie zwrotu zatrzymanego prawa jazdy kategorii C i C+E. W uzasadnieniu decyzji Kolegium ustaliło i zważyło, co następuje. Sąd Rejonowy w Końskich II Wydział Karny prawomocnym wyrokiem z 16 grudnia 2022 r., sygn. akt [...], orzekł wobec strony środek karny w postaci zakazu prowadzenia pojazdów mechanicznych, do jakich uprawnia prawo jazdy kat. B, na podstawie ustawy o kierujących pojazdami, na okres 3 lat. Starosta Opoczyński decyzją z 2 marca 2023 r. cofnął stronie uprawnienia do kierowania pojazdami mechanicznymi w zakresie kategorii B, potwierdzone w dokumencie prawa jazdy, wydanym 2 maju 2018 r. przez Starostę Opoczyńskiego. 9 maja 2023 r. strona złożyła wniosek o zwrot zatrzymanego prawa jazdy kat. C i C+E. Do wniosku dołączono, m.in. fotografię, badanie psychologiczne i badanie lekarskie. Organ I instancji decyzją z 10 maja 2023 r. odmówił wydania stronie prawa jazdy kat. C i C+E na podstawie art. 12 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 pkt 2 i pkt 3 u.k.p. W odwołaniu od ww. decyzji strona wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zarzuciła naruszenie: 1) przepisów prawa materialnego: a) art. 12 ust. 1 pkt 2 u.k.p. poprzez jego błędne zastosowanie i zaniechanie zwrotu prawa jazdy kategorii C oraz C+E, w sytuacji gdy zakres orzeczonego wyrokiem Sądu Rejonowego w Końskich z 16 grudnia 2022 r. w sprawie [...] zakazu prowadzenia pojazdów nie obejmuje tych kategorii i w tym zakresie skarżący nie utracił uprawnień do kierowania pojazdami; b) art. 12 ust. 2 pkt 2 i 3 u.k.p. poprzez jego błędne zastosowanie, w sytuacji gdy przepis ten, w zakresie w jakim uniemożliwia zwrócenie kierującemu pojazdami prawa jazdy kategorii, których nie objął środek karny orzeczony wobec kierującego przez sąd powszechny, narusza art. 2, art. 10 ust. 1, art. 45 ust. 1 i art. 175 ust. 1 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej; 2) przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, a to art. 7, art. 11 k.p.a. w zw. z art. 8 k.p.a. poprzez zaniechanie pełnego i jasnego wyjaśnienia przesłanek, którymi organ kierował się przy wydawaniu decyzji, tj. powoływanie wewnętrznie sprzecznej argumentacji dotyczącej tego samego zagadnienia prawnego. Kolegium podniosło, że zgodnie z art. 12 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami, dalej: "u.k.p." lub "ustawa", prawo jazdy nie może być wydane osobie, w stosunku do której orzeczony został prawomocnym wyrokiem sądu zakaz prowadzenia pojazdów mechanicznych w okresie i zakresie obowiązywania tego zakazu. W myśl art. 12 ust. 2 pkt 2 i 3 przepis ust. 1 pkt 2 stosuje się także wobec osoby ubiegającej się o wydanie lub zwrot zatrzymanego prawa jazdy, a także o przywrócenie uprawnienia w zakresie prawa jazdy kategorii: • AM, A1, A2, A, C1, C, D1 lub D - w okresie obowiązywania zakazu prowadzenia pojazdów mechanicznych obejmującego uprawnienie w zakresie prawa jazdy kategorii B; • B+E, C1+E, C+E, D1+E lub D+E - w okresie obowiązywania zakazu prowadzenia pojazdów mechanicznych obejmującego uprawnienie w zakresie prawa jazdy kategorii B lub odpowiednio kategorii C1, C, D1 lub D. Jak zauważył organ odwoławczy w oparciu o art. 12 ust. 2 pkt 2 i 3 oraz ust. 1 pkt 2 ustawy prawo jazdy nie może być wydane osobie, w stosunku do której został orzeczony prawomocnym wyrokiem sądu zakaz prowadzenia pojazdów mechanicznych - w okresie i zakresie obowiązywania tego zakazu. Skoro więc strona wystąpiła o zwrot zatrzymanego prawa jazdy kategorii C i C+E, organ odwoławczy uznał, że ubiega się ona o to w okresie obowiązywania zakazu prowadzenia pojazdów mechanicznych obejmującego uprawnienie w zakresie prawa jazdy kategorii B, czego zakazuje art. 12 ust. 2 pkt 2 i 3 u.k.p. Jak wyjaśnił organ II instancji zakaz prowadzenia pojazdów mechanicznych kategorii B pozbawia wszelkich kategorii praw jazdy wymienionych w ustawie. Z wyroku sądu karnego wynika dla skarżącego bezpośredni zakaz prowadzenia pojazdów mechanicznych kategorii B, a pośrednio również zakaz prowadzenia pojazdów kat. C i C+E, gdyż ustawodawca rozciągnął skutki orzeczenia karnego w zakresie prawa jazdy kategorii B także na inne uprawnienia do prowadzenia pojazdów, przy czym skutki te dotyczą zarówno ubiegającego się o prawo jazdy określonej kategorii, jak i dysponującego już takim prawem jazdy. W związku z tym prawomocne orzeczenie sądu karnego spowodowało, że skarżącemu nie można zwrócić prawa jazdy kategorii C oraz C+E. Decyzja organu konkretyzuje jedynie swą treścią obowiązujące wobec skarżącego zakazy z uwzględnieniem przepisów u.k.p. Nie modyfikuje zatem w żaden sposób środka karnego. Uwzględnia jedynie treść ustawy u.k.p., zawierającej wykaz dolegliwości, będących skutkiem środka karnego orzeczonego przez sąd karny. Skargę na powyższą decyzję Kolegium wniosła strona, reprezentowana przez pełnomocnika, zaskarżając ją w całości oraz zarzucając jej naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: - art. 12 ust. 1 pkt 2 u.k.p. przez jego błędne zastosowanie i zaniechanie zwrotu skarżącemu prawa jazdy kategorii C oraz C+E, w sytuacji gdy zakres orzeczonego wyrokiem Sądu Rejonowego w Końskich z 16 grudnia 2022 r., w sprawie [...], środka karnego w postaci zakazu prowadzenia pojazdów nie obejmuje tych kategorii i w tym zakresie skarżący nie utracił uprawnień do kierowania pojazdami; - art. 12 ust. 2 pkt 2 i 3 u.k.p. poprzez jego błędne zastosowanie, w sytuacji gdy przepis ten, w zakresie w jakim uniemożliwia zwrócenie kierującemu pojazdami prawa jazdy kategorii, których nie objął środek karny orzeczony wobec kierującego przez sąd powszechny, narusza art 2 i art 45 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej; W konkluzji strona wniosła o uchylenie przedmiotowej decyzji w całości. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując argumentację zaprezentowaną w zaskarżonym rozstrzygnięciu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 2492) oraz w związku z art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 259 ze zm.), dalej "p.p.s.a.", kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 p.p.s.a., sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny, konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, bądź też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a.), a także gdy decyzja organu dotknięta jest wadą nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). W przypadku, o którym mowa w art. 145 § 1 pkt 1 i 2 sąd stwierdzając podstawę do umorzenia postępowania administracyjnego, umarza jednocześnie to postępowanie. W kontekście powyższego trzeba zaznaczyć, że każde naruszenie przepisów prawa materialnego, czy procesowego należy oceniać przez pryzmat jego wpływu na treść rozstrzygnięcia. Ponadto zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd co do zasady rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, co oznacza, iż Sąd zobowiązany jest dokonać oceny legalności zaskarżonego aktu niezależnie od zarzutów podniesionych w skardze. Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji SKO w oparciu o wyżej opisane zasady orzekający w niniejszej sprawie Sąd doszedł do przekonania, że narusza ona przepisy prawa materialnego w sposób powodujący konieczność jej wyeliminowania z obrotu prawnego, a zatem skarga zasługuje na uwzględnienie. Materialnoprawną podstawę wydania zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami ( tekst jedn. Dz.U. z 2023 r., poz. 622). Zgodnie z art. 12 ust. 1 pkt 2 u.k.p. prawo jazdy nie może być wydane osobie, w stosunku do której został orzeczony prawomocnym wyrokiem sądu zakaz prowadzenia pojazdów mechanicznych - w okresie i zakresie obowiązywania tego zakazu. Zgodnie natomiast z unormowaniem art. 12 ust. 2 pkt 1 - 3 u.k.p., przepis ust. 1 pkt 2 stosuje się także wobec osoby ubiegającej się o wydanie lub zwrot zatrzymanego prawa jazdy, a także o przywrócenie uprawnienia w zakresie prawa jazdy kategorii: 1) B1 lub B - w okresie obowiązywania zakazu prowadzenia pojazdów mechanicznych obejmującego uprawnienie w zakresie prawa jazdy kategorii AM, A1, A2 lub A; 2) AM, A1, A2, A, C1, C, D1 lub D - w okresie obowiązywania zakazu prowadzenia pojazdów mechanicznych obejmującego uprawnienie w zakresie prawa jazdy kategorii B; 3) B+E, C1+E, C+E, D1+E lub D+E - w okresie obowiązywania zakazu prowadzenia pojazdów mechanicznych obejmującego uprawnienie w zakresie prawa jazdy kategorii B lub odpowiednio kategorii C1, C, D1 lub D. Powołując się na przepisy art. 12 ust. 1 pkt 2 oraz art. 12 ust. 2 pkt 2 i 3 u.k.p organ odwoławczy uznał, że nie ma podstaw do zwrotu skarżącemu prawa jazdy kategorii C i C+E w okresie orzeczonego wobec niego zakazu prowadzenia pojazdów mechanicznych kategorii B. W ocenie Sądu stanowisko o braku podstaw do zwrotu skarżącemu prawa jazdy kategorii C i C+E jest nieprawidłowe. Przepisy stanowiące materialnoprawną podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia są bowiem niezgodne z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej. Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 4 lipca 2023 r., SK 23/21, opublikowanym w Dzienniku Ustaw w dniu 10 lipca 2023 r. (Dz. U. z 2023 r. poz. 1312), orzekł, że art. 12 ust. 2 pkt 2 i 3 w związku z art. 12 ust. 1 pkt 2 ustawy o kierujących pojazdami w zakresie, w jakim pozbawia osoby posiadające uprawnienia do kierowania pojazdami mechanicznymi określonych kategorii prawa jazdy, prawa do odzyskania dokumentu potwierdzającego posiadanie tego rodzaju uprawnień odnośnie do pojazdów mechanicznych, co do których nie orzeczono wobec nich środka karnego w postaci zakazu ich prowadzenia, jest niezgodny z art. 2 oraz art. 45 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W uzasadnieniu tego wyroku Trybunał wskazał wprost, że orzekając środek karny zakazu prowadzenia pojazdu, sąd powszechny ma obowiązek brać pod uwagę również zapewnienie bezpieczeństwa ruchu drogowego. Zakaz prowadzenia pojazdu pełni funkcję prewencyjną, jak i represyjną. W ramach pierwszej chodzi o wykluczenie z ruchu drogowego takich kierowców, którzy wykazali, że zagrażają jego bezpieczeństwu. Jednocześnie orzeczony środek karny zakazu prowadzenia pojazdów, zgodnie z zasadami wymiaru kary i środków karnych nie może być nadmiernie dolegliwy dla sprawcy przestępstwa czy wykroczenia, a także dla jego rodziny. W ocenie Trybunału ustawodawca ustanawiając art. 12 ust. 2 pkt 2 i 3 u.k.p. w istocie rozszerzył orzekany przez sąd powszechny zakaz prowadzenia pojazdów, których dotyczy prawo jazdy kategorii B, C1, C, D1 lub D na prawo jazdy innych kategorii określonych w tej regulacji. W konsekwencji dochodzi do zaostrzenia wymierzonej przez sąd powszechny sankcji karnej, jaką jest środek karny zakazu prowadzenia pojazdów. Zatem zaskarżone przepisy prowadzą do sytuacji, w której niezależnie od treści orzeczenia sądu powszechnego wymierzającego sprawcy przestępstwa albo wykroczenia środek karny zakazu prowadzenia pojazdów określonego rodzaju, sprawca ten z mocy zaskarżonych przepisów pozbawiony będzie możliwości legalnego kierowania również innymi pojazdami. Trybunał wskazał, że ze względu na zakresowy charakter wyroku, jego skutkiem nie jest utrata mocy obowiązującej art. 12 ust. 2 pkt 2 i 3 w zw. z art. 12 ust. 1 pkt 2 u.k.p., ale wyeliminowanie treści normatywnej, która została wskazana w sentencji jako niekonstytucyjna. W konsekwencji Trybunał uznał, że organ administracji nie może pozbawić osoby posiadającej uprawnienia do kierowania pojazdami mechanicznymi określonych kategorii prawa jazdy, prawa do odzyskania dokumentu potwierdzającego posiadanie tego rodzaju uprawnień odnośnie do pojazdów mechanicznych, co do których nie orzeczono wobec nich środka karnego w postaci zakazu ich prowadzenia. Przedmiotowy wyrok Trybunału Konstytucyjnego ma charakter zakresowy. Należy do orzeczeń, w których sentencji Trybunał Konstytucyjny stwierdza zgodność albo niezgodność z konstytucją przepisu prawnego w określonym (podmiotowym, czasowym lub przedmiotowym) zakresie jego zastosowania (tak m.in. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 23 czerwca 2021 r., sygn. akt III OSK 3054/21). W przypadku wyroków zakresowych mamy do czynienia z przypisaniem atrybutu konstytucyjności lub niekonstytucyjności nie całej jednostce redakcyjnej tekstu prawnego, lecz jej określonemu fragmentowi, a dokładnie pewnej normie prawnej, którą można w całości lub części dekodować z określonego przepisu prawnego (por. T. Woś "Wyroki interpretacyjne i zakresowe w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego", Studia Iuridica Lublinensia, rok XXV, vol. 3, 2016, s. 990). Skutkiem wydania orzeczenia zakresowego przez Trybunał Konstytucyjny jest uznanie, w jaki sposób badanych przepisów interpretować nie wolno (orzeczenie negatywne) albo jak je interpretować należy (orzeczenie afirmatywne) przy stosowaniu prawa (por. K. Osajda, "Koncepcja orzeczenia zakresowego, a wątpliwości na tle skutków orzeczeń TK" (w:) "Skutki wyroków Trybunału Konstytucyjnego w sferze stosowania prawa" red. M. Bernatt, J. Królikowski, M. Ziółkowski, Warszawa 2013, s. 297). Wymaga jednocześnie zaznaczenia, że zgodnie z art. 190 ust. 1 Konstytucji RP, orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne. Jak podkreśla się w orzecznictwie, w momencie opublikowania wyroku Trybunału zostaje obalone domniemanie konstytucyjności normy prawnej, której dotyczy orzeczenie, a skutek uchylenia domniemania konstytucyjności przepisu następuje od momentu jego wejścia w życie. Każdy podmiot, w tym organy władzy publicznej, w sytuacji w której rozstrzygają jakikolwiek spór lub problem konstytucyjny wcześniej przesądzony przez Trybunał Konstytucyjny - są zobligowane uwzględnić jego stanowisko. Dotyczy to każdego z typów wyroków Trybunału Konstytucyjnego, bez względu na ich doktrynalny podział, w tym wyroków zakresowych, bez konieczności oczekiwania na ich wykonanie przez ustawodawcę. Okoliczność, że wyroki Trybunału Konstytucyjnego są kierowane również do ustawodawcy, nie oznacza, że organy i sądy powinny pozostawać bierne i oczekiwać na nową regulację, tym samym nie załatwiając spraw do momentu uchwalenia nowych przepisów. W konsekwencji, po uwzględnieniu skargi konstytucyjnej przez Trybunał Konstytucyjny, sąd rozpoznający sprawę jest zobowiązany uwzględnić jego stanowisko (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 lutego 2023 r., sygn. akt III OSK 1777/21 oraz z dnia 23 czerwca 2021 r., sygn. akt III OSK 3054/21). Odnosząc powyższe do rozpoznawanej sprawy, wskazać należy, że prawomocnym wyrokiem z 16 grudnia 2022 r., sygn. [...] Sąd Rejonowy w Końskich orzekł wobec skarżącego zakaz prowadzenia pojazdów mechanicznych, dla prowadzenia których wymagane jest prawo jazdy kategorii B, na okres 3 lat. Skoro zatem w sprawie niniejszej sąd karny orzekł jedynie o zakazie kierowania pojazdami mechanicznymi w zakresie kategorii B, a skarżący posiadał nabyte wcześniej uprawnienia do kierowania pojazdami kategorii C i C+E, to powołane w zaskarżonej decyzji przepisy nie uzasadniały odmowy zwrotu skarżącemu prawa jazdy w zakresie tych kategorii. Odmowa zwrotu stanowiłaby niedopuszczalne rozszerzenie przez organ administracji zakazu orzeczonego przez sąd karny. Podkreślić należy, że uprawnienia w zakresie prawa jazdy są wydawane w określonych kategoriach obejmujących określone co do rodzaju pojazdy i tak też są skonstruowane dokumenty prawa jazdy (art. 6 u.k.p.). Wobec tego pozbawianie kierowcy uprawnień w zakresie prawa jazdy (czy też odmowa zwrotu prawa jazdy określonej kategorii) przez organ administracji, działający w tym zakresie jako organ wykonawczy orzeczenia sądu powszechnego, w szerszym zakresie, niż orzekł to są karny poprzez konkretny zakaz prowadzenia ściśle określonych pojazdów mechanicznych, stoi w sprzeczności z zasadami konstytucyjnymi wyrażonymi w art. 2 i art. 45 ust. 1 Konstytucji RP. Niewątpliwie wprowadzona przepisami art. 12 ust. 2 pkt 2 i 3 w związku z art. 12 ust. 1 pkt 2 u.k.p. norma umożliwiająca odmowę zwrotu dokumentu potwierdzającego posiadanie uprawnień do kierowania pojazdami mechanicznymi, a sprowadzająca się do obligatoryjnego rozszerzenia zakresu dolegliwości ponad granice wyznaczone prawomocnym orzeczeniem sądu powszechnego, narusza zasadę podwójnego karania obywatela za ten sam czyn, za jaki uprzednio została mu wymierzona kara przez sąd powszechny. Ponowne ukaranie obywatela za ten sam delikt stanowi naruszenie zasady ne bis in idem. Stwierdzić należy, że kompetencje starosty określone w przepisach ustawy o kierujących pojazdami sprowadzają się w istocie do czynności wykonawczych względem prawomocnego orzeczenia sądu powszechnego. W ramach czynności wykonawczych organ administracji publicznej nie może dokonywać wykładni rozszerzającej prawomocnego orzeczenia sądu karnego. Przepis art. 12 ust. 1 pkt 2 u.k.p. może być wykonywany wyłącznie w zakresie obowiązującego zakazu prowadzenia pojazdów mechanicznych, orzeczonego prawomocnym wyrokiem. Z tych wszystkich względów Sąd uznał, że zaskarżona decyzja oraz utrzymana nią w mocy decyzja organu pierwszej instancji zostały wydane z mającym wpływ na wynik sprawy naruszeniem przepisów prawa materialnego, co skutkowało uchyleniem obu decyzji podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz art. 135 p.p.s.a. Ponownie rozpoznając sprawę organ rozpozna wniosek o zwrot zatrzymanego prawa jazdy, uwzględniając ocenę prawną wyrażoną w niniejszym wyroku. Skarga została rozpoznana w trybie uproszczonym. Zgodnie z art. 119 pkt 2 p.p.s.a., sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. W okolicznościach niniejszej sprawy wniosek o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym złożył organ administracji w odpowiedzi na skargę, a skarżący nie żądał przeprowadzenia rozprawy. k.ż.