III SA/Łd 397/23

Dnia 25 października 2023 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Szczygielski, Sędziowie Sędzia NSA Janusz Nowacki, Asesor WSA Anna Dębowska (spr.), Protokolant asystent sędziego Beata Drożdż, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 października 2023 roku sprawy ze skargi M. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Sieradzu z dnia 21 kwietnia 2023 roku nr SKO.4182.5.23 w przedmiocie ustalenia warunków lokalizacji w pasie drogowym urządzeń gazociągu gazu ziemnego postanawia: 1. odrzucić skargę; 2. zwrócić z funduszu Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skarżącemu M. G. kwotę 200 (dwieście) złotych uiszczoną tytułem wpisu sądowego od skargi, zaksięgowaną w dniu 21 sierpnia 2023 r. pod poz. 3192.

Decyzją z 21 kwietnia 2023 r., nr SKO.4182.5.23 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Sieradzu po rozpatrzeniu odwołania A. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w T, Oddział [...], reprezentowanej przez M. G., prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą B. z siedzibą w S., od decyzji Dyrektora Powiatowego Zarządu Dróg w Zduńskiej Woli z 3 marca 2023 r., nr PZD.414.29.2023, ustalającej warunki lokalizacji w pasie drogowym drogi publicznej powiatowej nr 4906E i nr 4907E urządzeń niezwiązanych z funkcjonowaniem drogi, tj. gazociągu gazu ziemnego wraz z przyłączami – na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 39 ust. 1a, ust. 3 i 3a ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn.: Dz. U. z 2023 r., poz. 645) utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy w części obejmującej pkt 1. Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wniósł M. G.. Zarządzeniem z 22 czerwca 2023 r. Przewodniczący Wydziału III wezwał skarżącego do wyjaśnienia czy składa skargę w imieniu własnym, czy też jako pełnomocnik A. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w T. w terminie 7 dni pod rygorem uznania, że składa skargę w imieniu własnym. Powyższe wezwanie doręczono skarżącemu 29 czerwca 2023 r. Skarżący nie odpowiedział na to wezwanie. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Sieradzu wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przed merytorycznym rozpoznaniem skargi sąd administracyjny w pierwszej kolejności bada z urzędu jej dopuszczalność. Ustala, czy nie zachodzi jedna z przesłanek odrzucenia skargi, jakie zostały enumeratywnie wymienione w art. 58 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.), powoływanej dalej jako "p.p.s.a.". Stosownie do art. 58 § 1 p.p.s.a. sąd odrzuca skargę: jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego (pkt 1); wniesioną po upływie terminu do jej wniesienia (pkt 2); gdy nie uzupełniono w wyznaczonym terminie braków formalnych skargi (pkt 3); jeżeli sprawa objęta skargą pomiędzy tymi samymi stronami jest w toku lub została już prawomocnie osądzona (pkt 4); jeżeli jedna ze stron nie ma zdolności sądowej albo jeżeli skarżący nie ma zdolności procesowej, a nie działa za niego przedstawiciel ustawowy albo jeżeli w składzie organów jednostki organizacyjnej będącej stroną skarżącą zachodzą braki uniemożliwiające jej działanie (pkt 5); jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego (pkt 5a); jeżeli z innych przyczyn wniesienie skargi jest niedopuszczalne (pkt 6). Jak stanowi art. 50 § 1 p.p.s.a. uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Uprawnionym do wniesienia skargi jest również inny podmiot, któremu ustawy przyznają prawo do wniesienia skargi (§ 2). Sformułowanie "każdy, kto ma w tym interes prawny" oznacza, że ustawodawca w regulacji określającej podmioty uprawnione do wniesienia skargi nie wiąże legitymacji procesowej z pojęciem strony postępowania administracyjnego. Innymi słowy legitymacja procesowa w postępowaniu sądowoadministracyjnym nie jest determinowana kwalifikacją danego podmiotu jako strony postępowania administracyjnego. Skoro zatem legitymowanym do wniesienia skargi nie jest każdy podmiot mający interes prawny, lecz ten tylko, kto ma ten interes we wniesieniu skargi, to dla przyjęcia legitymacji procesowej określonego podmiotu do zaskarżenia decyzji administracyjnej konieczne jest stwierdzenie istniejącego pomiędzy sytuacją prawną tego podmiotu, a zaskarżoną decyzją związku polegającego na tym, że decyzja ta wiąże się z jego interesem prawnym w sposób uzasadniający wniesienie skargi do sądu administracyjnego. Do wniesienia skargi nie legitymuje jakikolwiek związek decyzji administracyjnej z interesem prawnym skarżącego. Nie ma interesu prawnego we wniesieniu skargi podmiot, który nie wymaga ochrony sądowoadministracyjnej. Interes prawny skarżącego musi wynikać z przepisów prawa. Nie może to być interes jedynie potencjalny. Zdarzenie przyszłe i niepewne nie może jednak stanowić o interesie prawnym, a jedynie interesie faktycznym. Interes prawny we wniesieniu skargi musi być aktualny, istniejący w dniu złożenia skargi, nie może być hipotetyczny. W sytuacji, gdy skarżący jest zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, ale nie może tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa powszechnie obowiązującego, mającymi stanowić podstawę skutecznego żądania stosownych czynności organu administracji, jego interes należy określić jako faktyczny, a nie prawny. Interes faktyczny nie tworzy zaś legitymacji skargowej. Legitymację tę określają bowiem przepisy prawa (por. wyrok NSA z 11 stycznia 2023 r., II OSK 1412/21). Wniesienie skargi przez nieuprawniony podmiot stanowi przyczynę jej odrzucenia, gdy brak interesu prawnego skarżącego jest oczywisty, a więc nie ma potrzeby badania jego ewentualnego istnienia. Dotyczy to, sytuacji gdy skarga pochodzi od podmiotu, który a limine nie może być skarżącym. Innymi słowy, chodzi tu o taki podmiot, co do którego nie zachodzi potrzeba zbadania, czy posiada on interes prawny we wniesieniu skargi, ponieważ i tak w świetle obowiązujących przepisów nie jest on legitymowany do jej wniesienia (por. wyrok NSA z 12 czerwca 2019 r., I OSK 1183/19). Wydanie postanowienia odrzucającego skargę jest więc dopuszczalne gdy brak legitymacji skargowej (interesu prawnego) jest ewidentny i nie wymaga badania, co w niniejszej sprawie miało miejsce. Jak wynika z akt sprawy skarżący w imieniu A. z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w T., Oddział [...], jako jej pełnomocnik, złożył wniosek o uzgodnienie lokalizacji oraz projektu przebiegu gazociągu ziemnego wraz z przyłączami w pasie drogowym dróg powiatowych w Gajewnikach, Janiszewicach, Ochraniewie i Wymysłowie. Decyzje organów administracji obu instancji były skierowane do A.. W rozpoznawanej sprawie zatem to A. była wnioskodawcą, a skarżący jedynie jej pełnomocnikiem. Decyzje te zostały wydane na podstawie art. 39 ust. 1, ust. 3 i ust. 3a ustawy o drogach publicznych. Zgodnie z art. 39 ust. 1 ustawy o drogach publicznych zabrania się dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. Jednak jak wynika z art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych, w szczególnie uzasadnionych przypadkach lokalizowanie w pasie drogowym urządzeń obcych oraz reklam, może nastąpić wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi, wydawanym w drodze decyzji administracyjnej – zezwolenie nie jest wymagane w przypadku zawarcia umowy, o której mowa w ust. 7 lub w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c. Jednakże właściwy zarządca drogi: 1) może odmówić wydania zezwolenia na umieszczenie w pasie drogowym urządzeń i infrastruktury, o których mowa w ust. 1a, wyłącznie, jeżeli ich umieszczenie spowodowałoby zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego, naruszenie wymagań wynikających z przepisów odrębnych lub miałoby doprowadzić do utraty uprawnień z tytułu gwarancji lub rękojmi w zakresie budowy, przebudowy lub remontu dróg; 1a) odmawia wydania zezwolenia na umieszczenie w pasie drogowym infrastruktury telekomunikacyjnej, jeżeli w kanale technologicznym istnieją wolne zasoby; 2) odmawia wydania zezwolenia na umieszczenie w pasie drogowym reklam, jeżeli ich umieszczenie mogłoby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń, lub zmniejszenie jej trwałości, lub zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego oraz w przypadkach, gdy reklamy nie spełniają warunków, o których mowa w art. 42a. Jak stanowi art. 39 ust. 3a ustawy o drogach publicznych, w decyzji, o której mowa w ust. 3, określa się w szczególności: rodzaj inwestycji, sposób, miejsce i warunki jej umieszczenia w pasie drogowym oraz pouczenie inwestora, że przed rozpoczęciem robót budowlanych jest zobowiązany do: 1) uzyskania pozwolenia na budowę lub zgłoszenia budowy albo wykonywania robót budowlanych; 2) uzgodnienia z zarządcą drogi, przed uzyskaniem pozwolenia na budowę, projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego urządzenia, o którym mowa w ust. 3; 3) uzyskania zezwolenia zarządcy drogi na zajęcie pasa drogowego, dotyczącego prowadzenia robót w pasie drogowym lub na umieszczenie w nim urządzenia, o którym mowa w ust. 3. Z przywołanej regulacji wynika, że na jej gruncie, atrybut strony w postępowaniu o lokalizację inwestycji niezwiązanej z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego w pasie drogowym ustawodawca przyznaje inwestorowi, który w trybie wniosku inicjuje postępowanie w sprawie, jest adresatem wydanej w tym postępowaniu decyzji oraz zawartych w niej pouczeń odnośnie konkretnych i jasno sprecyzowanych zobowiązań, których zrealizowanie stanowi warunek konieczny rozpoczęcia robót budowlanych. Z regulacji tej jednocześnie nie wynika, aby jakiemukolwiek innemu podmiotowi, niż inwestor, o którym w przepisach tych wprost jest mowa, był przyznany, z wszystkimi konsekwencjami tego stanu rzeczy, przymiot strony. Żaden inny podmiot poza wnioskodawcą występującym o wydanie decyzji o lokalizacji inwestycji niezwiązanej z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego w pasie drogowym nie jest zatem stroną takiego postępowania. Przy czym stroną, w rozumieniu art. 28 k.p.a., jest ten, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Odnosząc powyższe do zaistniałego w rozpoznawanej sprawie stanu faktycznego, zdeterminowanego treścią wydanego w niej rozstrzygnięcia oraz jego podstawy prawnej, stwierdzić należy, że o ile źródłem interesu prawnego inwestora do wydania – w rezultacie rozpoznania jego wniosku – decyzji lokalizacyjnej jest konkretny przepis prawa materialnego (art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych), zastosowanie którego bezpośrednio kształtuje sytuację prawną tego podmiotu, to tego rodzaju źródło interesu prawnego, w odniesieniu do innych, potencjalnych, podmiotów postępowania w sprawie z wniosku o wydanie decyzji lokalizacyjnej nie istnieje. Stanowi to konsekwencję tego, że jak wynika z przepisów ustawy o drogach publicznych, postępowanie w sprawie umieszczenia w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego ma charakter złożony, składający się z kliku etapów. Zostały one wyraźnie wyodrębnione na gruncie przepisów art. 39 i art. 40 ustawy o drogach publicznych. Wynika z nich jednoznacznie, że decyzja lokalizacyjna, wydana w trybie art. 39 ust. 3 i ust. 3a ustawy o drogach publicznych ma charakter techniczny odnoszący się wyłącznie do miejsca i warunków technicznych, jakie powinna spełniać inwestycja (por. wyrok NSA z 22 października 2008 r., sygn. II GSK 416/08). W złożonym postępowaniu, stanowi ona wyłącznie przesłankę (podstawę) rozstrzygnięcia podejmowanego w przedmiocie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, o którym to zajęciu mowa jest w art. 40 ust. 1 i ust. 2 ustawy o drogach publicznych (por. wyroki NSA z 14 lipca 2009 r., II GSK 1097/08; z 16 października 2008 r., II GSK 380/08). Z regulacji zawartej w art. 40 ust. 2 ustawy o drogach publicznych wynika bowiem, że dysponując decyzją lokalizacyjną, tylko wnioskodawca, tj. inwestor z wniosku którego wydana została decyzja lokalizacyjna i wszczęte zostało postępowanie w sprawie zajęcia pasa drogowego, może domagać się uczynienia zadość jego żądaniu w przedmiocie wydania, następczej, w stosunku do decyzji lokalizacyjnej, decyzji zezwalającej na zajęcie pasa drogowego. W związku z powyższym stwierdzić należy, że możliwość zaistnienia podmiotu trzeciego, jako strony postępowania w złożonej, kilkuetapowej, procedurze umieszczenia w pasie drogowym obiektu/urządzenia niezwiązanego z potrzebami drogi zachodzić może wyłącznie na etapie uzyskania pozwolenia na budowę lub zgłoszenia budowy albo rozpoczęcia robót budowlanych (por. wyrok NSA z 28 marca 2008 r., II GSK 9/08). Prawny obowiązek jego uzyskania, warunkujący rozpoczęcie robót budowlanych nakłada bowiem, treść, adresowanego do inwestora (wnioskodawcy), pouczenia zawartego w decyzji lokalizacyjnej (art. 39 ust. 3a pkt 1 ustawy o drogach publicznych). W świetle powyższego należy więc stwierdzić, że źródłem interesu prawnego do udziału w postępowaniu o lokalizację inwestycji niezwiązanej z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego w pasie drogowym nie jest sam fakt reprezentowania inwestora w tym postępowaniu, czy też okoliczność, że na mocy łączącej pełnomocnika z inwestorem umowy będzie on w przyszłości wykonywać roboty budowlane związane z tą inwestycją. Wobec powyższego należy stwierdzić, że skarżący, który nie był wnioskodawcą – inwestorem w postępowaniu administracyjnym zakończonym wydaniem zaskarżonej decyzji, nie ma legitymacji skargowej – legitymacji do uruchomienia postępowania sądowoadministracyjnego. Brak legitymacji skargowej powoduje, że sąd administracyjny nie może przejść do kolejnego etapu postępowania, tj. rozstrzygnięcia sporu o zgodność z prawem określonego aktu lub czynności organu. Brak legitymacji skargowej (interesu prawnego) skarżącego jest w tym wypadku ewidentny i nie wymaga badania. Skarga podlega zatem odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. Z tej przyczyny sąd na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. postanowił, jak w pkt 1 postanowienia. O zwrocie na rzecz skarżącego uiszczonego wpisu sądowego od skargi sąd orzekł zgodnie z art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a. e.o.