II SA/Ol 433/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Katarzyna Matczak (spr.) Sędziowie sędzia WSA Ewa Osipuk sędzia WSA Tadeusz Lipiński Protokolant sekretarz sądowy Małgorzata Gaida po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 października 2023 r. sprawy ze skargi spółki C. w Ł. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z dnia [...] nr [...] w przedmiocie kary za zajęcie pasa drogowego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie na rzecz spółki C. w Ł. kwotę 7287 zł (siedem tysięcy dwieście osiemdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Z przekazanych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie akt sprawy wynika, że działający z upoważnienia Zarządu Województwa Warmińsko-Mazurskiego Zastępca Dyrektora ds. Zarządzania Siecią Zarządu Dróg Wojewódzkich w Olsztynie (dalej jako: "organ I instancji") decyzją z 26 lipca 2022 r. wymierzył [...] sp. z o.o. (dalej jako: "spółka", "skarżąca") karę pieniężną w wysokości 186 912 zł (słownie: sto osiemdziesiąt sześć tysięcy dziewięćset dwanaście złotych 00/100) za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi lub bez zawarcia umowy, o której mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c, zgodnie z art. 40 ust. 12 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, tj. za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia przez umieszczenie w pasie drogowym drogi wojewódzkiej nr [...] ([...]), miejscowość [...] dz. drogowa nr [...], dwustronnej reklamy o treści: [...], o wymiarach 1,10 m x 3,00 m i powierzchni 3,30 m2 (całkowita powierzchnia zajęcia wynosi 6,60 m2, gdyż reklama jest dwustronna), w okresie od dnia 30 października 2019 r. do dnia 30 maja 2022 r. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że już 5 listopada 2019 r. organ wydał decyzję Nr [...] (znak: [...]) wymierzającą karę pieniężną spółce w wysokości 16 236 zł (słownie: szesnaście tysięcy dwieście trzydzieści sześć złotych 00/100) za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi lub bez zawarcia umowy, o której mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c, zgodnie z art. 40 ust. 12 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, tj. za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia przez umieszczenie w pasie drogowym drogi wojewódzkiej nr [...] ([...]), miejscowość [...] dz. drogowa nr [...], dwustronnej reklamy o treści: [...], w okresie od dnia 16.08.2019 r. do dnia 05.11.2019 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Olsztynie decyzją z 27.10.2022 r. (nr [...]) uchyliło wspomnianą decyzję organu I instancji w części dotyczącej ustalenia wysokości kary pieniężnej (uznając, że zajęcie trwało do dnia 29 października 2019 r.) i orzekło o nałożeniu na spółkę kary w wysokości 14 850 zł utrzymując w mocy pozostałą część decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z dnia 2 lutego 2021 r. sygn. II SA/Ol 918/20 oddalił skargę spółki na tę decyzję Kolegium. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 19 października 2021 r. sygn. II GSK 1305/21 także oddalił skargę kasacyjną spółki od wyroku sądu wojewódzkiego. Zaznaczono, że skarżone rozstrzygnięcie jest kontynuacją wskazanej decyzji, ponieważ reklama w dalszym ciągu pozostawała nielegalnie w pasie drogowym. Na umieszczenie spornej reklamy w pasie drogowym drogi wojewódzkiej nr [...] organ nie wydał zezwolenia. Nie zawarł również ze stroną umowy, o której mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. Jako pierwszy dzień zajęcia pasa drogowego przyjęto 30 października 2019 r., bowiem poprzedni okres ustalono do 29 października 2019 r. Podniesiono, że w dniach 5 listopada 2019 r., 19 maja 2021 r., 11, 22, 29 marca 2022 r. oraz 8, 21 kwietnia 2022 r., a także 2, 18, 30 maja 2022 r. odbyły się ponowne objazdy drogi wojewódzkiej nr [...], podczas których organ potwierdził dalszą obecność dwustronnej reklamy w pasie drogowym DW nr [...], co potwierdzają notatki służbowe z tych objazdów. Podczas nich organ ponownie dokonał pomiarów przedmiotowej tablicy reklamowej. Ustalono, że w pasie drogowym znajduje się niezmiennie dwustronna reklama o treści: [...], o wymiarach 1,10 m x 3,00 m i powierzchni 3,30 m² (całkowita powierzchnia zajęcia wynosi 6,60 m², gdyż reklama jest dwustronna). W ocenie organu I instancji zebrany materiał dowodowy potwierdza, że od dnia 30 października 2019 r. do dnia 30 maja 2022 r. wspomniana reklama znajdowała się w pasie drogowym drogi wojewódzkiej nr [...], a spółka winna mieć zezwolenie w formie decyzji administracyjnej, o której mowa w art. 40 ust. 1 u.d.p., której nie posiada. Z organem nie została również zawarta umowa, o której mowa w art. 22 u.d.p. Podkreślono, że organ pozyskał ze Starostwa Powiatowego mapę ewidencji gruntów i budynków, określającą granice pasa drogowego oraz mapę zasadniczą. Organ na mapie geodezyjnej pasa drogowego, w programie EW MAPA, wyraźnie wskazał linie graniczne pasa drogowego drogi wojewódzkiej nr [...] oraz miejsce posadowienia (miejsce zajęcia pasa drogowego przez reklamę), względem tych linii, przedmiotowej reklamy (pomierzonej przy pomocy urządzenia GNSS). Organ stwierdził również, że nie wystąpiły żadne przesłanki do odstąpienia od wymierzenia przedmiotowej kary. Odwołanie od decyzji organu I instancji wniosła spółka, zarzucając naruszenie: - art. 28 k.p.a. poprzez uznanie [...] Sp. z o.o. za stronę postępowania, podczas gdy wymieniona spółka nie jest właścicielem nieruchomości położonej w [...], nie zlecała wykonania reklamy, jak również nie jest jej właścicielem; - art. 7 oraz 8 k.p.a. poprzez naruszenie zasady prawdy obiektywnej oraz pogłębiania zaufania i zaniechanie analizy w zakresie prawa własności reklamy oraz podmiotu, który ją umieścił w pasie drogowym; - art. 7 oraz 77 k.p.a. poprzez zaniechanie przeprowadzenia wszelkich czynności mających na celu ustalenie przebiegu granicy pasa drogowego i usytuowanie reklamy, - art. 40 ust. 6 ustawy o drogach publicznych poprzez uznanie, że powierzchnia reklamy wynosi 6,60 m² oraz że pas drogowy był zajęty pod reklamę, podczas gdy plansza zlokalizowana w miejscowości [...] na działce drogowej nr [...] nie spełniała definicji reklamy wyrażonej w art. 4 pkt 23 ustawy o drogach publicznych; - art. 10 k.p.a. poprzez niezapewnienie stronie czynnego udziału w każdym stadium postępowania, a tym samym dokonanie pomiarów nośnika reklamowego oraz oględzin pasa drogowego bez udziału strony; - art. 4 pkt 1 ustawy o drogach publicznych poprzez uznanie, że reklama, która jest umiejscowiona tuż przy ogrodzeniu nieruchomości oraz kilka metrów od drogi, zajmowała pas drogowy; - art. 40 ust. 12 pkt 1 i pkt 13 ustawy o drogach publicznych poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w stosunku do podmiotu, który nie jest stroną postępowania, zaś sama reklama mieści się poza pasem drogowym. Po rozpatrzeniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Olsztynie (dalej jako: "Kolegium", "organ odwoławczy") decyzją z 16 marca 2023 r. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Podniesiono, że w sprawie tej obecność reklamy, jej wymiary, czy też czas ekspozycji są poza sporem. Nie budzi także wątpliwości ustalenie podmiotu odpowiedzialnego za jej umieszczenie. Z akt sprawy wynika, że [...] Sp. z o.o. jest operatorem - dzierżawcą obiektu [...] w [...] położonego przy drodze wojewódzkiej nr [...] ([...]). Bezpośrednio przy wjeździe do obiektu na działce drogowej nr [...] (stanowiącej pas drogowy) została usytuowana dwustronna reklama o treści [...] o całkowitej powierzchni 6,60 m². Udokumentowano te okoliczności zdjęciami oraz notatkami służbowymi z wizji w terenie, w trakcie których dokonano pomiarów tablicy reklamowej. Miejsce usytuowania reklamy potwierdzono zaś wydrukiem z mapy geodezyjnej z naniesioną lokalizacją reklamy oraz granicami pasa drogowego, a także Raportem z pomiaru GPS. Dokumenty te w ocenie Kolegium jednoznacznie wskazują, że doszło do zajęcia pasa drogowego, na co nie wydane zostało stosowne zezwolenie. Analiza zgromadzonej dokumentacji, w tym przeprowadzone oględziny miejsca zajęcia pasa drogowego oraz pomiary wykonane przez pracowników organu I instancji, pozwoliły na jednoznaczne ustalenie miejsca położenia reklamy względem przebiegu granic pasa drogowego oraz powierzchni reklamy i w tym zakresie organ I instancji przeprowadził prawidłowe obliczenia, co znalazło odzwierciedlenie w uzasadnieniu skarżonej decyzji. Wysokość orzeczonej kary pieniężnej również nie budzi wątpliwości. Jest ona zgodna z zasadami określonymi w ustawie o drogach publicznych oraz uchwałą Sejmiku Województwa Warmińsko- Mazurskiego z dnia 31 sierpnia 2004 r. nr [...] w sprawie ustalenia stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg wojewódzkich na terenie województwa warmińsko-mazurskiego na cele nie związane z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu, która w § 4 pkt 3 dla reklamy informującej o towarze, usługach, imprezie, osobie lub ruchu społecznym przewiduje 3 zł za 1 m² powierzchni reklamy. Kolegium nie dało wiary twierdzeniu, że podmiotem odpowiedzialnym za umieszczenie reklamy był podmiot, od którego spółka dzierżawi obiekt, ponieważ nie zostało to poparte żadnym materiałem dowodowym. Poza tym według organu reguły logicznego rozumowania i zasady doświadczenia życiowego wskazują, że reklama usytuowana została w pasie drogowym w interesie skarżącej, tj. z zamiarem przyciągnięcia jak największej liczby klientów. Strona jest operatorem obiektu o nazwie [...], a zatem nośnik informacji wizualnej zawierający w swej treści nazwę tego obiektu wraz ze strzałką wskazującą sposób dojazdu niewątpliwie stanowi reklamę w rozumieniu art. 4 pkt 23 ustawy o drogach publicznych na usytuowanie której winno zostać wydane zezwolenie. Jeżeli bowiem tablica (zajmująca pas drogowy) stanowi dla jej odbiorców informację o rodzaju działalności gospodarczej i miejscu jej wykonywania, to ma na celu rozpowszechnianie danego produktu i tym samym zwiększenie liczby odbiorców. Reklama będącą przedmiotem postępowania została umieszczona w pasie drogowym celem rozpowszechnienia obiektu [...] prowadzonego przez spółkę. Faktu tego nie zmienia okoliczność, że reklama nie stanowi części składowej nieruchomości, na której usytuowany jest reklamowany obiekt. Ocena dokonana przez organ I instancji, że reklama została umieszczona z inicjatywy skarżącej spółki i pozostaje w pasie drogowym za jej akceptacją, została zatem oparta na przekonujących podstawach. Kolegium podzieliło stanowisko organu I instancji co do braku podstaw do odstąpienia od wymierzenia kary na podstawie art. 189f § 1 i 2 k.p.a. W rozpatrywanej sprawie nie ma także zastosowania przesłanka przemawiająca za odstąpieniem od nałożenia kary, o której mowa w art. 189f § 1 k.p.a. Skargę na decyzję Kolegium wywiodła spółka, wnosząc o uchylenie decyzji zapadłych w obydwu instancjach. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie: - art. 28 k.p.a. - poprzez błędne zastosowanie, a w konsekwencji przyjęcie, że stroną postępowania, a zarazem podmiotem odpowiedzialnym za umieszczenie nośnika informacyjnego o treści [...] w pasie drogowym drogi wojewódzkiej nr [...] ([...]), pozostaje skarżąca, w sytuacji, gdy po pierwsze spółka nie jest i nigdy nie była właścicielem nieruchomości położonej w [...], w której mieści się obiekt [...], jak również nie jest i nigdy nie była właścicielem rzeczonej reklamy, po drugie, skarżąca nigdy nie dokonała faktycznego zajęcia pasa drogowego, nigdy nie wykonała, ani też nigdy nie zleciła wykonania rzeczonej tablicy informacyjnej, a wobec tego w sytuacji, w której podmiotem odpowiedzialnym za posadowienie tego nośnika rzekomo w pasie drogowym, jak również stroną postępowania w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej pozostaje właściciel nieruchomości, ewentualnie podmiot wykonujący taki nośnik informacji na zlecenie właściciela nieruchomości, nie zaś strona skarżąca; - art. 7 oraz 8 k.p.a. - poprzez naruszenie zasady prawdy obiektywnej oraz pogłębiania zaufania do organów administracji publicznej, w konsekwencji braku dokonania jakiejkolwiek analizy oraz weryfikacji okoliczności tej sprawy w zakresie ustalenia, kto pozostaje właścicielem wskazanego nośnika informacji, oraz kto faktycznie dokonał zajęcia pasa drogowego, co z kolei doprowadziło do całkowicie dowolnego uznania, że stroną postępowania oraz podmiotem odpowiedzialnym za rzekome umieszczenie nośnika informacji w pasie drogowym drogi wojewódzkiej nr [...] pozostaje operator hotelu, w sytuacji, gdy spółka nie jest ani właścicielem nieruchomości, w której zlokalizowany jest obiekt [...], ani też nie jest właścicielem nośnika, a nadto nie dokonała faktycznego zajęcia pasa drogowego oraz nie wykonała, jak i nie zlecała wykonania wskazanego nośnika informacyjnego, - art. 40 ust. 6 ustawy o drogach publicznych poprzez błędne uznanie, że powierzchnia rzekomego nośnika informacyjnego wynosi 6,60 m² w sytuacji, gdy cała powierzchnia planszy, na której znajduje się wskazana informacja ma wymiary 1,1 m na 3,0 m czyli 3,30 m², tym samym przyjęcie błędnej metodyki dla określenia powierzchni reklamy na potrzeby wymierzenia kary pieniężnej poprzez przyjęcie, że powierzchnia ta winna być ustalona podwójnie, a więc w oparciu o założenie, iż informacja na nośniku znajduje się na dwóch jego stronach; - art. 40 ust. 6 o drogach publicznych poprzez uznanie, że pas drogowy był zajęty pod tablicę informacyjną, podczas gdy plansza zlokalizowana w miejscowości [...], na działce drogowej nr [...], nie spełniała definicji reklamy wyrażonej w art. 4 pkt 23 ustawy o drogach publicznych; - art. 7 k.p.a. polegające na braku dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, a w konsekwencji dowolne przyjęcie, że powierzchnia tablicy informacyjnej zajmowała pas drogowy w całym okresie, za który nałożona została kara pieniężna na operatora hotelu, tj. za okres od dnia 30 października 2019 r. do dnia 30 maja 2022 r., podczas gdy ustalenia te zostały dokonane wyłącznie w oparciu o wizje lokalne, które w powyższym okresie, zostały wykonane w ciągu jedynie 10 dni, w sytuacji w której właściciel hotelu oraz tablicy informacyjnej zdemontował ją niezwłocznie po wizjach; - art. 7 i 77 k.p.a. poprzez zaniechanie wykazania oraz ustalenia, że przedmiotowa tablica informacyjna znajduje się w polu widzenia użytkownika, a zatem czy spełnia definicję reklamy, o której mowa art. 4 pkt 23 ustawy o drogach publicznych; - art. 7 i 77 k.p.a. poprzez określenie powierzchni rzekomej tablicy informacyjnej w sposób dowolny, bez udziału biegłego - specjalisty z zakresu określenia tego typu powierzchni, a w konsekwencji zaniechanie przeprowadzenia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego i wszechstronnego wyjaśnienia stanu sprawy; - art. 7 i 77 k.p.a. - poprzez zaniechanie przeprowadzenia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu sprawy, a w konsekwencji całkowicie dowolną ocenę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, która doprowadziła do uznania, że opisana tablica informacyjna znajduje się w pasie drogowym, w sytuacji gdy organ administracji publicznej nie dokonał należytej analizy przebiegu granic pasa drogowego, co jest kluczowe z punktu widzenia rozstrzygnięcia niniejszej sprawy; - art. 10 § 1 k.p.a. - poprzez niezapewnienie stronie czynnego udziału w każdym stadium postępowania, a tym samym dokonanie pomiarów reklamy oraz ustaleń w zakresie posadowienia tablicy informacyjnej w pasie drogowym podczas objazdów, o których skarżąca ani właściciel hotelu i tablicy informacyjnej nie byli nawet zawiadamiani, a tym samym w których nie mogli uczestniczyć, a co za tym idzie ustalenie kluczowych z punktu widzenia rozstrzygnięcia niniejszej sprawy okoliczności z pominięciem stron; - art. 4 pkt 1 ustawy o drogach publicznych poprzez niewłaściwe zastosowanie, a w konsekwencji uznanie, że sporna tablica informacyjna zlokalizowana została w pasie drogowym, w sytuacji, gdy zgodnie z ustawową definicją pas drogowy to wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a wobec tego, zważywszy, że rzeczona tablica informacyjna jest umiejscowiona tuż przy ogrodzeniu nieruchomości, w obrębie której zlokalizowany jest hotel [...], kilka metrów od drogi, wątpliwym pozostaje, że opisana reklama mieści się w granicach pasa drogowego drogi wojewódzkiej nr [...]; - art. 40 ust. 12 pkt 1 i pkt 13 ustawy o drogach publicznych - poprzez niewłaściwe zastosowanie, a tym samym nałożenie na skarżącą kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi lub bez zawarcia umowy, w sytuacji, w której po pierwsze spółka nie jest stroną tego postępowania, bowiem za ewentualne zajęcie pasa drogowego odpowiedzialność ponosi właściciel hotelu i tablicy informacyjnej tudzież podmiot, który ją wykonał na zlecenie właściciela hotelu, po drugie, w sytuacji, gdy rzeczona tablica informacyjna mieści się poza granicami pasa drogowego, a wobec tego nałożenie kary jest całkowicie bezzasadne. W uzasadnieniu skargi podkreślono m.in., że koniecznym jest przede wszystkim ustalenie podmiotu, który faktycznie dokonał zajęcia pasa drogowego na potrzeby umieszczenia nośnika - względnie podmiotu będącego właścicielem rzeczonej tablicy informacyjnej i rzeczywistego beneficjenta jej treści, na zlecenie którego bez uprzedniej zgody Zarządu Dróg Wojewódzkich bądź zawarcia umowy, zamieszczono nośnik w pasie drogowym, ewentualnie ustalenie podmiotu, który wykonał reklamę. Podkreślono, że w chwili zawarcia przez skarżącą umowy dzierżawy, opisany nośnik informacyjny znajdował się już przed wjazdem do Hotelu. W późniejszym okresie nowy właściciel nieruchomości – [...] Sp. z o.o. przy modernizacji ogrodzenia zewnętrznego, oświetlenia, bramy, instalacji kamer zewnętrznych i innych instalacji zmodernizował naprawił nośnik informacyjny. Wobec tego nie jest uprawiony pogląd, że to skarżąca wykonała sporny nośnik, a co za tym idzie, że to nie skarżąca winna być adresatem decyzji organu. Podniesiono, że organy w żaden sposób nie wykazały jak wyglądał pas drogowy w okresach pomiędzy "objazdami", a więc np. w okresie od dnia 6 listopada 2019 r. do dnia 18 maja 2021 r. (okres przekraczający rok i sześć miesięcy), a następnie w okresie od dnia 20 maja 2021 r. do dnia 10 marca 2022 r (około 10 miesięcy). Z tego wynika zatem, że organ nie posiada jakiejkolwiek dokumentacji potwierdzającej zajęcie pasa drogowego przez tablicę informacyjną przez okres przekraczający łącznie dwa lata. Właściwie za jedyny dowód potwierdzający zajęcie pasa drogowego przez tablicę można byłoby ewentualnie uznać protokół z oględzin oraz dokumentację fotograficzną wykonane w dniu 12 kwietnia 2022 r. Wedle wiedzy strony skarżącej w okresie, za który nałożono karę pieniężną, nośnik informacyjny był demontowany przez właściciela nieruchomości z uwagi na prowadzone w tym otoczeniu prace remontowo - konserwatorskie związane z ogrodzeniem, bramą wjazdową, stacją trafo, kamerami i inną instalacją. Skarżąca zwróciła przy tym uwagę, że organ administracji publicznej nie wyszedł z jakąkolwiek inicjatywą i nie zwrócił się do właściciela nieruchomości z wezwaniem o udzielenie informacji, czy tablica we wskazanym okresie przy realizowanych i opisanych pracach była demontowana W odpowiedzi na skargę organ Samorządowe Kolegium odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Na wstępie wyjaśnienia wymaga, że sądowa kontrola działalności administracji publicznej ogranicza się do oceny zgodności zaskarżonego aktu lub czynności z prawem. Wynika to z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2325). Sąd administracyjny, kontrolując zgodność zaskarżonego rozstrzygnięcia z prawem, nie rozstrzyga merytorycznie o zgłoszonych przez stronę żądaniach, a jedynie w przypadku stwierdzenia, że zaskarżony akt został wydany z naruszeniem prawa uchyla go lub stwierdza jego nieważność. Nadto wskazania wymaga, że sąd orzeka na podstawie akt sprawy co wynika z treści art. 133 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634) zwanej dalej: "p.p.s.a.". Sąd rozstrzygając sprawę nie jest też związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną - art. 134 § 1 p.p.s.a. Przedmiotem skargi w rzeczonej sprawie jest decyzja Kolegium z 16 marca 2023 r. utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji o wymierzeniu spółce kary pieniężnej w wysokości 186 912 zł za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi lub bez zawarcia umowy, o której mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c, zgodnie z art. 40 ust. 12 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, tj. za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia przez umieszczenie w pasie drogowym drogi wojewódzkiej nr [...] ([...]), miejscowość [...] dz. drogowa nr [...], dwustronnej reklamy o treści: [...], o wymiarach 1,10 m x 3,00 m i powierzchni 3,30 m² (całkowita powierzchnia zajęcia wynosi 6,60 m², gdyż reklama jest dwustronna), w okresie od dnia 30 października 2019 r. do dnia 30 maja 2022 r. Podstawę materialnoprawną wyżej wymienionych rozstrzygnięć stanowiły przepisy ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2022 r., poz. 1693) dalej jako: "u.d.p." Stosownie do art. 1 u.d.p. z drogi publicznej może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w tej ustawie lub innych przepisach szczególnych. Możliwość korzystania z drogi publicznej, co do zasady nie jest objęta żadnym postępowaniem administracyjnym. Wyjątkiem jest tu m.in. korzystanie z pasa drogowego dla celów niezgodnych z jego funkcją i przeznaczeniem, gdyż wówczas zajęcie pasa drogowego wymaga uzyskania stosowanego zezwolenia w formie decyzji. Zezwolenie takie wymagane jest w sytuacji lokalizowania w pasie drogowym reklam. W związku z tym najistotniejszą okolicznością dla nałożenia kary za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi jest ustalenie, czy faktycznie umieszczenie danej reklamy nastąpiło w pasie drogowym. Zgodnie z art. 39 ust. 3 u.d.p. w szczególnie uzasadnionych przypadkach lokalizowanie w pasie drogowym urządzeń obcych oraz reklam, może nastąpić wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi, wydawanym w drodze decyzji administracyjnej - zezwolenie nie jest wymagane w przypadku zawarcia umowy, o której mowa w ust. 7 lub w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c. Jednakże właściwy zarządca drogi: 1) może odmówić wydania zezwolenia na umieszczenie w pasie drogowym urządzeń i infrastruktury, o których mowa w ust. 1a, wyłącznie, jeżeli ich umieszczenie spowodowałoby zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego, naruszenie wymagań wynikających z przepisów odrębnych lub miałoby doprowadzić do utraty uprawnień z tytułu gwarancji lub rękojmi w zakresie budowy, przebudowy lub remontu dróg; 1a) odmawia wydania zezwolenia na umieszczenie w pasie drogowym infrastruktury telekomunikacyjnej, jeżeli w kanale technologicznym istnieją wolne zasoby; 2) odmawia wydania zezwolenia na umieszczenie w pasie drogowym reklam, jeżeli ich umieszczenie mogłoby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń, lub zmniejszenie jej trwałości, lub zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego oraz w przypadkach, gdy reklamy nie spełniają warunków, o których mowa w art. 42a. Z kolei według art. 40 ust. 1 u.d.p. zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg, wymaga zezwolenia zarządcy drogi, wydanego w drodze decyzji administracyjnej - zezwolenie nie jest wymagane w przypadku zawarcia umowy, o której mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c. Stosownie zaś do art. 40 ust. 2 pkt 3 u.d.p. zezwolenie, o którym mowa w ust. 1, dotyczy: umieszczania w pasie drogowym urządzeń obcych innych niż wymienione w pkt 2 oraz reklam. Przepis art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p. stanowi z kolei, że za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcą drogi lub bez zawarcia umowy, o której mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c, wymierza w drodze decyzji administracyjnej karę pieniężną, której wysokość stanowi 10-krotność opłaty ustalonej zgodnie z ust. 4-6. Ustawodawca regulując odpowiedzialność administracyjną, przewidzianą w art. 40 ust. 12 pkt 1, nie wyszczególnił żadnych cech, którymi winien charakteryzować się podmiot ponoszący odpowiedzialność administracyjną z tytułu zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia, na cele określone w art. 40 ust. 2 u.d.p. Zasadne zatem staje się twierdzenie, że podmiotem ponoszącym odpowiedzialność administracyjną z tego tytułu będzie podmiot zajmujący faktycznie pas drogowy. Należy podkreślić, że zawarte w art. 40 ust. 12 pkt 1 i 2 u.d.p. pojęcie "zajęcie pasa drogowego" jest przede wszystkim kwestią faktu, a nie prawa. O "zajęciu pasa drogowego" można bowiem mówić dopiero w przypadku faktycznego jego zajęcia. Z powyższego wynika, że przesłankami niezbędnymi do wymierzenia kary pieniężnej jest ustalenie umieszczenia w pasie drogowym określonych urządzeń czy obiektów (np. reklamy) bez zezwolenia zarządcy drogi. W orzecznictwie sądów administracyjnych i w piśmiennictwie jednolicie przyjmuje się, że odpowiedzialność administracyjna za zajęcie pasa drogowego winna obciążać podmiot, który faktycznie zajął pas drogowy bez zezwolenia lub bez zawarcia stosownej umowy, a do wymierzenia kary pieniężnej istotne jest, kto dokonał faktycznego zajęcia pasa drogowego na cele niezwiązane z ruchem drogowym, bez uzyskania zezwolenia (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 22 października 2008 r., sygn. III SA/Łd 272/08, wyrok WSA w Gliwicach z dnia 19 maja 2010 r., sygn. II SA/Gl 57/10, wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 21 lipca 2011 r., sygn. III SA/Wr 227/11, wyrok WSA w Olsztynie z dnia 8 marca 2012 r., sygn. II SA/Ol 1049/11, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: www.orzeczenia.nsa.gov.pl oraz R. Strachowska, Komentarz, Warszawa 2012, teza do art. 40). Wprawdzie w orzecznictwie wyrażony został pogląd, że w sytuacji, gdy pas drogowy został zajęty bez zezwolenia na skutek umieszczenia tam określonego obiektu, to podmiotem, wobec którego powinna być skierowana decyzja administracyjna o nałożeniu kary pieniężnej, jest co do zasady właściciel takiego obiektu (por. np. wyrok NSA z dnia 3 grudnia 2008 r., sygn. II GSK 560/08), to jednak nie jest wykluczone, że w konkretnym stanie faktycznym może okazać się, że to nie właściciel obiektu powinien być podmiotem kary pieniężnej wymierzonej za samowolne zajęcie pasa drogowego. Chodzi w szczególności o sytuację, gdy zostanie wykazane, że osobą, która faktycznie dokonała zajęcia pasa drogowego przez umieszczenie określonego obiektu, jest osoba inna niż właściciel tego obiektu, a okoliczności sprawy nie pozwalają na obciążenie właściciela odpowiedzialnością za działalność takiej osoby. Wówczas organ administracji powinien - po dokładnym zebraniu materiału dowodowego - ustalić, kto rzeczywiście dokonał zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia (por. wyrok NSA z dnia 26 marca 2009 r., sygn. II GSK 832/08, wyrok NSA z dnia 29 czerwca 2011 r., sygn. II GSK 700/10, dostępne w CBOSA). Odpowiedzialnością administracyjną za zajęcie pasa drogowego powinien być każdorazowo obarczony faktyczny sprawca czynu objętego sankcją w postaci kary pieniężnej, albowiem osoba zajmująca pas drogowy może umieścić w nim zarówno rzecz własną, jak i cudzą, jednakże dla odpowiedzialności opartej na przepisach art. 40 ust. 1 i ust. 12 u.d.p. istotne jest jedynie ustalenie, kto i w jakim zakresie zajął pas drogowy (por. wyrok NSA z dnia 26 września 2017 r., II GSK 1313/17). Rozstrzygnięcie w tej mierze wymaga więc analizy okoliczności konkretnej sprawy, w tym treści stosunku prawnego łączącego właściciela obiektu z osobą, w której posiadaniu obiekt się znajduje. Zwłaszcza jeśli wynika z tego stosunku, że w istocie dysponentem obiektu nie jest jego właściciel, lecz podmiot któremu został on udostępniony we władztwo zależne, które to władztwo obejmuje wskazanie czasu i miejsca, w którym dany obiekt zostanie umieszczony. Podkreślić jeszcze raz należy, że w każdym postępowaniu należy rozważyć całokształt okoliczności i na tej podstawie określić podmiot zobowiązany. Całokształt tych okoliczności może być niekiedy kształtowany przez umowę cywilnoprawną, w której w sposób szczegółowy określa się obowiązki stron, w tym też wskazuje się kto decyduje o tym gdzie, kiedy i na jaki okres czasu postawić obiekt w pasie drogowym, kto jest faktycznym dysponentem tego obiektu, kto przejmuje obowiązek uzyskania zgody na zajęcie pasa drogowego. W takim zakresie umowa cywilnoprawna kształtuje stan faktyczny sprawy i w oparciu o ten stan istnieje możliwość ustalenia faktycznego władania obiektem umieszczonym w pasie drogowym bez zezwolenia. W takiej sytuacji - nie dochodzi do modyfikacji bezwzględnie obowiązujących przepisów u.d.p., w szczególności art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p, z którego przecież nie wynika, że podmiotem zobowiązanym do uiszczenia kary jest ten, kto ma określony tytuł prawny do urządzenia umieszczonego w pasie drogowym, lecz ten kto zajmuje pas drogowy bez zezwolenia (por. wyrok NSA z 18 lutego 2020 r., sygn. akt II GSK 1253/18, dostępny CBOSA). Podkreślić pozostaje, że w odniesieniu do tej samej, jak podaje organ, reklamy w poprzednim postępowaniu, organ wydał decyzję z dnia 5 listopada 2019 r., którą wymierzył skarżącej karę pieniężną za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia przez umieszczenie w pasie drogowym drogi wojewódzkiej nr [...] ([...]), miejscowość [...] dz. drogowa nr [...], dwustronnej reklamy o treści: [...], w okresie od 16.08.2019 r. do 05.11.2019 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Olsztynie decyzją z 27.10.2020 r. uchyliło tę decyzję organu I instancji w części dotyczącej ustalenia okresu zajęcia pasa drogowego i wysokości kary pieniężnej oraz orzekło o nałożeniu na stronę kary w wysokości 14 850 zł, utrzymując w mocy pozostałą część decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z 2 lutego 2021 r. sygn. II SA/Ol 918/20 oddalił skargę spółki, wskazując m.in., że w okresie, za który wymierzono karę, reklama usytuowana była tuż przy ogrodzeniu i wjeździe na teren nieruchomości, którą spółka dzierżawi od 6 listopada 2014 r. i prowadzi na niej usługi, o których informowała sporna tablica reklamowa. Stwierdzono, że z usytuowania reklamy wynika, iż jej treść ma związek z obiektem opisanym w reklamie. Nie budziło wątpliwości Sądu, że to skarżąca spółka zainicjowała posadowienie reklamy, a tym samym była właścicielem spornej reklamy. Świeży wygląd tablicy reklamowej, którą przedstawiają załączone do akt zdjęcia, przeczy twierdzeniu skarżącej, że reklama istnieje w takim stanie od przeszło 5 lat. Sąd wskazał, że skarżąca jest podmiotem, którego działalności dotyczy reklama. Jednocześnie spółka nie wykazała, aby prawo do dysponowania tablicą reklamową przysługiwało innemu podmiotowi. W szczególności brak jest jakichkolwiek dowodów na to, że tablicę posadowiła spółka, od której skarżąca wydzierżawiła nieruchomość. Zwłaszcza, że początkowo spółka przyznawała, że to ona zleciła podmiotowi zewnętrznemu posadowienie nośników reklamowych. Dopiero na późniejszym etapie postępowania wycofała się z tego stanowiska. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 19 października 2021 r. sygn. II GSK 1305/21 oddalił skargę kasacyjną od wyroku sądu wojewódzkiego, podnosząc m.in., że przyjęcie przez WSA, że adresatem kary pieniężnej określonej w art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p. może być podmiot, którego dotyczy reklama umieszczona w pasie drogowym bez zgody zarządcy drogi, nie stanowi błędnej wykładni tego przepisu. Z ustaleń organów wynika, że spółka [...] jest operatorem - dzierżawcą obiektu [...] położonego przy drodze wojewódzkiej nr [...] ([...]). Mogła być zatem na nią nałożona kara pieniężna za zajęcie pasa drogowego (umieszczenie reklamy) bez zezwolenia. W tym miejscu wyjaśnienia wymaga, że powyższe ustalenia sądu wojewódzkiego i NSA wyrażone we wskazanych powyżej wyrokach nie mogą zostać bezrefleksyjnie przeniesione na grunt rozpoznawanej sprawy, w której ustalona została kara za zajęcie pasa drogowego za inny okres czasu, bowiem każda kolejna decyzja orzekająca o zajęciu pasa drogowego musi przede wszystkim być oparta na aktualnym stanie faktycznym stwierdzonym w toku przeprowadzonego postępowania administracyjnego. Podkreślenia nadto wymaga, że związanie właściwego organu dyspozycją art. 40 ust. 12 u.d.p. uzależnione jest od stwierdzenia określonego tym przepisem stanu faktycznego, tj. w konkretnym przypadku zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia lub zawarcia stosownej umowy. Dokonując tego ustalenia organ nie bada przyczyny, dla której nastąpił stan nieakceptowalny prawnie. Poza jego zainteresowaniem pozostaje także stopień winy strony przy zajęciu pasa drogowego, nie ma też możliwości miarkowania kary pieniężnej. Działanie w warunkach związania administracyjnego nakłada natomiast na organ obowiązek szczególnie starannego przeprowadzenia postępowania dowodowego celem ustalenia bez żadnych wątpliwości stanu faktycznego podlegającego sankcji administracyjnej. W dacie wydania decyzji podlegającej kontroli Sądu na ten stan składa się okoliczność wykazania dowodowo zajęcia pasa drogowego oraz dokonanie tego bez wymaganej zgody, a więc bezprawnie. Zwrócić należy uwagę, że przedmiotem zezwolenia na zajecie pasa drogowego nie jest tylko sam fakt jednorazowej czynności umieszczenia urządzenia w pasie drogowym, ale również sam stan zajęcia pasa drogowego powstały na skutek takiego umieszczenia. Ustawodawca utożsamia jednocześnie "zajęcie" pasa drogowego z jego "zajmowaniem" co oznacza, że "zajęcie pasa drogowego" - w rozumieniu art. 40 u.d.p. - nie ogranicza się do aktu zajęcia, jako jednorazowej czynności, albowiem pod pojęciem "zajęcia pasa drogowego" rozumieć należy utrzymywanie stanu zajęcia, co oznacza, że karze podlega utrzymywanie stanu zajęcia pasa drogowego, czyli zajmowania go bez wymaganego zezwolenia (por. wyrok NSA z dnia 30 czerwca 2021 r., sygn. akt II GSK 1141/20). W rozpoznawanej obecnie przez sąd sprawie organy wyjaśniły, że pozyskały ze Starostwa Powiatowego mapę ewidencji gruntów i budynków określającą granice pasa drogowego oraz mapę zasadniczą. Na pozyskanej mapie geodezyjnej pasa drogowego, w programie EW MAPA, wyraźnie wskazano linie graniczne pasa drogowego drogi wojewódzkiej nr [...] oraz miejsce posadowienia (miejsce zajęcia pasa drogowego przez reklamę), względem tych linii, przedmiotowej reklamy (pomierzonej przy pomocy urządzenia GNSS). Z czynności tych sporządzono wydruk i dołączono do akt sprawy. Na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego stwierdzono, że dwustronna reklama o treści: [...], o wymiarach 1,10m x 3,00m i powierzchni 3,30 m² - całkowita powierzchnia zajęcia 6,60 m², gdyż reklama jest dwustronna, znajdowała się w pasie drogowym drogi wojewódzkiej nr [...] bez wymaganego zezwolenia zarządcy drogi w okresie od 30 października 2019 r. do 30 maja 2022 r. Wyjaśniono, że podczas wizji w terenie pracownik organu dokonał pomiaru zajętości pasa drogowego odbiornikiem GNSS oraz pomiaru powierzchni przedmiotowej reklamy. Nadto stwierdzono, że w dniach 5 listopada 2019 r., 19 maja 2021 r., 11, 22, 29 marca 2022 r. oraz 8, 21 kwietnia 2022 r., a także 2, 18, 30 maja 2022 r. odbyły się objazdy drogi wojewódzkiej nr [...], podczas których potwierdzono dalszą obecność dwustronnej reklamy w pasie drogowym, co potwierdzają notatki służbowe z tych czynności. Podczas tych objazdów DW nr [...] organ ponownie dokonał pomiarów przedmiotowej tablicy reklamowej. W ocenie sądu w rzeczonej sprawie zgromadzony materiał dowodowy nie pozwala na jednoznaczne, tj. bez jakichkolwiek wątpliwości przyjęcie, w kontekście podnoszonych zarzutów odwołania, jak też skargi, że przedmiotowa reklama została umieszczona w pasie drogowym przez cały okres za który spółce została wymierzona kara pieniężna. Przede wszystkim należy zauważyć, że organy wydały swoje rozstrzygnięcie w zdecydowanej mierze w oparciu o materiał dowodowy zgromadzony w uprzednio prowadzonym postępowaniu którym wymierzono grzywnę za zajęcie pasa drogowego przez reklamę - w okresie od 16 sierpnia 2019 r. do 29 października 2019 r. Do akt administracyjnych rzeczonej sprawy załączono wydruk mapy geodezyjnej ze Starostwa Powiatowego z zaznaczoną granicą pasa drogowego oraz reklamą, gdzie zobrazowano zajęcie pasa drogowego przez sporną reklamę (akta adm., k. – 82) oraz dodano "Raport z pomiaru [...] (akta adm., k. – 81). W aktach znajduje się również notatka służbowa z wizji w terenie odbytej w dniu 29 października 2019 r. Organy oparły się zatem na wydruku z mapy geodezyjnej oraz pomiarach, które to dowody zostały przeprowadzone w toku postępowania przeprowadzonego na gruncie poprzedniej sprawy, w wyniku której skarżącej wymierzono karę za zajęcie pasa drogowego poprzez umieszczenie reklamy w okresie od 16 sierpnia 2019 r. do 29 października 2019 r. Pomimo podnoszonej w toku obecnego postępowania okoliczności, że właściciel obiektu dokonywał prac remontowo-konserwatorskich związanych z ogrodzeniem, bramą wjazdową, stacją trafo i inną instalacją w wyniku których była demontowana reklama organy pominęły konieczność ponownego jednoznacznego określenia dokładnej lokalizacji reklamy, jak też jej wielkości. Załączone pomiary dotyczą bowiem wcześniejszego postępowania, stanowią kserokopie dokumentów znajdujących się na stronach k. 4 i 5 akt adm. stanowiących akta postępowania dotyczącego innego okresu zajęcia pasa drogowego. Ustalono, że w toku obecnego postępowania dokonywano wizji w terenie (5 listopada 2019 r., 19 maja 2021 r., 11, 22, 29 marca 2022 r. oraz 8, 21 kwietnia 2022 r., a także 2, 18, 30 maja 2022 r.), z których sporządzano notatki służbowe. Z notatek tych wynika, że w pasie drogowym znajduje się dwustronna reklama o treści [...], o wymiarach 1,10 m x 3,00 m i powierzchni: 1,1m x 3,0 m = 3,3 m x 2 = 6,60 m². Sporządzano również dokumentację fotograficzną. W oparciu o tak zebrany materiał dowodowy nie wynika jednak aby w niniejszej sprawie organy przeprowadziły jakiejkolwiek pomiary, czy też dokonały aktualizacji i weryfikacji obliczeń dotyczących reklamy. W istocie w tym zakresie materiał dowodowy został w całości zaczerpnięty z poprzedniego postępowania. Z akt wynika, że wysiłek dowodowy organu skupił się jedynie na okresowym dokonywaniu oględzin reklamy, przy czym oględziny te odbywały się w nieregularnych i często bardzo odległych odstępach czasu. Okoliczność powyższa ma istotny wpływ na zakres dokonanych ustaleń. Należy zauważyć, że od oględzin, które miały miejsce 5 listopada 2019 r. do kolejnych, które odbyły się 19 maja 2021 r. minęły niemal dwa lata. Z kolei od maja 2021 r. do 11 marca 2022 r. organ również nie podejmował żadnych czynności. Dopiero od marca 2022 r. podjął znacznie aktywniejsze działania, które jednak w dalszym ciągu polegały jedynie na odbywaniu kolejnych standardowych wizji terenowych. Niewątpliwie przeprowadzone wizje terenowe wykazały umiejscowienie na wskazanym terenie i w konkretnej dacie obiektu, który z całą pewnością nosi cechy reklamy. Podzielić należy ocenę, że nośnik informacji wizualnej zawierający w swej treści nazwę obiektu wraz ze strzałką wskazującą sposób dojazdu stanowi reklamę w rozumieniu art. 4 pkt 23 ustawy o drogach publicznych na usytuowanie której winno zostać wydane zezwolenie. Jednakże tak znaczne odstępy czasu pomiędzy dokonanymi oględzinami nie pozwalają na przyjęcie z całą pewnością, że reklama ta była umieszczona w pasie drogowym w okresie, za który wymierzono skarżącej karę pieniężną zwłaszcza, gdy spółka podnosiła, że nie przez cały czas reklama była posadowiona wobec jej zdemontowania w trakcie prac remontowo-konserwacyjnych prowadzonych przez właściciela obiektu i reklamy. Przyjęcie takiego założenia w oparciu o zgromadzony w sprawie materiał dowodowy stanowi jedynie domniemanie, które nie zostało udowodnione. Tymczasem nałożenie kary pieniężnej z tytułu deliktu jakim jest zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia lub umowy wymaga precyzyjnego ustalenia i udokumentowania w sposób niebudzący wątpliwości faktu zajęcia pasa drogowego oraz czasokresu takiego zajęcia. Taka sytuacja nie ma miejsca w niniejszej sprawie zwłaszcza wobec zarzutu, że sporna reklama była przez jakiś czas zdemontowana przez właściciela nieruchomości z uwagi na prowadzone w tym otoczeniu prace remontowo - konserwatorskie związane z ogrodzeniem, bramą wjazdową, stacją trafo, kamerami i inna instalacją. Ponadto skarżąca kwestionuje posadowienie reklamy w pasie drogowym oraz jej wymiary, zaś załączone wyniki pomiarów dokonane zostały na rzecz innego postępowania. W niniejszej sprawie nadto wynika, że skarżąca pismem z 21 kwietnia 2022 r. (k-123 akt adm.) zwróciła się do spółki [...] Sp. z o.o. w restrukturyzacji - jako właściciela nieruchomości położonej w miejscowości [...] oraz właściciela wskazanej tablicy reklamowej, o niezwłoczne usunięcie tablicy z pasa drogowego drogi wojewódzkiej nr [...]. W odpowiedzi w piśmie z 26 kwietnia 2022 r. (akta adm., k. - 122) spółka [...] Sp. z o.o. w restrukturyzacji poinformowała, że prace związane z usunięciem tablicy posadowionej w pasie drogowym drogi wojewódzkiej nr [...] w miejscowości [...] zostaną wykonane w najbliższym możliwym terminie. Do powyższej okoliczności organ odwoławczy nie odniósł się w toku postępowania. W ocenie Sądu orzekające w tej sprawie organy nie ustaliły i nie wykazały w sposób niebudzący wątpliwości, że sporna reklama, w okresie za który nałożono na skarżącą karę pieniężną, była posadowiona w pasie drogowym wskazanej drogi wojewódzkiej. Długie odstępy czasu pomiędzy przeprowadzanymi wizjami nie pozwalają na jednoznaczne stwierdzenie, czy w tym długim okresie pomiędzy oględzinami nośnik reklamowy był rzeczywiście posadowiony w pasie drogowym. Nie wyjaśniono również, kiedy ostatecznie reklama została usunięta. Wskazać natomiast pozostaje, że ustalenie stanu faktycznego, poprzez zebranie i ocenę materiału dowodowego, jest funkcją postępowania administracyjnego, w ramach którego organy zobowiązane są do podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. To na organie ciąży obowiązek przeprowadzenia całego postępowania co do wszystkich istotnych okoliczności rozpoznawanej sprawy, w taki sposób, aby pogłębiać zaufanie obywateli do organów Państwa - art. 7, art. 8, art. 9 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2022 poz. 2000, ze zm.) dalej jako: "K.p.a.". Rolą organu odwoławczego jest również odniesienie się do wszystkich twierdzeń i zarzutów zawartych w odwołaniu i weryfikacja stanowiska organu I instancji. Nadto jak wskazano powyższej organy orzekające w tej sprawie nie odniosły się w żadnej mierze do okoliczności, czy to na skarżącą winna być nałożona karta za zajęcie pasa drogowego, czy też kara ta winna został nałożona na właściciela nieruchomości oraz właściciela reklamy, który jak wynika z nadesłanych pism do odwołania (k -123 akt adm.) dokonał usunięcia reklamy. Reasumując, wydanie decyzji w świetle zgromadzonego materiału dowodowego było zatem przedwczesne i - w odniesieniu do okresu, za który wymierzono karę pieniężną - nie poparte wystarczającymi dowodami, a co za tym idzie uzasadnienie podjętych rozstrzygnięć należy uznać za niewystarczające. Przy wydawaniu zaskarżonej decyzji naruszone zostały przepisy art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy należy uwzględnić zaprezentowane rozważania i ocenę prawną. Mając na uwadze powyższe, orzeczono w pkt I wyroku o uchyleniu decyzji organów obydwu instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 135 p.p.s.a. O kosztach postępowania Sąd orzekł w pkt II na podstawie art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a., które obejmują wpis od skargi w wysokości 1870 zł, opłatę skarbową od pełnomocnictwa - 17 zł, oraz kwotę wynagrodzenia 5400 zł stosownie do § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) w zw. z § 2 pkt 6 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2018 r. poz. 265, ze zm.).