II SA/Bd 708/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Leszek Tyliński Sędziowie Sędzia WSA Anna Klotz Sędzia WSA Renata Owczarzak (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 25 października 2023 r. sprawy ze skargi J. N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] kwietnia 2023 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego oddala skargę.

Decyzją z dnia [...] stycznia 2023 r. nr [...], Prezydent M. I., działając na podstawie art. 40 ust. 1, 2 pkt 4 i ust. 3, 4, 11, 13, 15 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2022 r., poz. 1693 ze zm.), § 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 1 czerwca 2004 r. w sprawie określenia warunków udzielania zezwoleń na zajęcie pasa drogowego (Dz. U. z 2016 r., Nr 1264) oraz na podstawie uchwały Rady Miejskiej I. Nr [...] z dnia 20 stycznia 2020 r. w sprawie ustalenia wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg gminnych, których zarządcą jest Prezydent M. I. (Dz. Urz. Woj. Kuj.-Pom. z 2020 r. poz. 524), art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r. poz. 2000), orzekł o zezwoleniu J. N. na zajęcie pasa drogowego drogi gminnej ul. [...] w I. w dniach od [...].01.2023 r. do [...].02.2023 r. o powierzchni 81,60 m˛ w celu wygrodzenia strefy niebezpiecznej na całej szerokości ciągu pieszego poprzez zastosowanie ogrodzenia o wys. minimum 1,5 m, zgodnie z decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] stycznia 2023 r., nr [...](D-I) podając w punktach 1-7 warunki udzielonego zezwolenia. W punkcie 8 udzielonego zezwolenia, organ I instancji ustalił opłatę z tytułu zajęcia pasa drogowego w wysokości [...] zł. W odwołaniu od powyższej decyzji J. N. wniosła o ponowne rozpatrzenie sprawy i umorzenie kwoty za zajęcia pasa drogowego, gdyż jej zdaniem ze względu na współwłasność nieruchomości, na której zlokalizowany jest mur oporowy, biegnący na granicy działek nr 2 i nr [...], nie może być opłatą obarczona tylko jedna ze stron – współwłaścicieli. Na powyższą okoliczność odwołująca powołała dokumenty, z których ma wynikać współwłasność przedmiotowego muru oporowego. W ocenie strony, Urząd M. I. powinien partycypować w kosztach zajęcia pasa drogowego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia [...] kwietnia 2023 r., nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji Kolegium zwróciło uwagę, że decyzją z dnia [...] stycznia 2023 r. nr [...](D-I) Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w I. nakazał J. N., jako właścicielce muru oporowego zlokalizowanego na terenie nieruchomości o nr ewid.[...] przy ul. [...]. D. w I. dokonać, w uzgodnieniu z zarządcą drogi, m.in. niezbędnego zabezpieczenia muru oporowego od strony ul. [...] na całej długości, poprzez podstemplowanie i zastosowanie zastrzałów wraz z wygrodzeniem strefy niebezpiecznej na całej szerokości ciągu pieszego, poprzez zastosowanie ogrodzenia o wys. min. 1,5 m, w terminie 1 dnia od dnia otrzymania decyzji. Decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności. K.-P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. decyzją z dnia [...] lutego 2023 r., nr [...].AI uchylił przedmiotową decyzję w części dotyczącej nadania rygoru natychmiastowej wykonalności, zaś w pozostałym zakresie utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W dniu [...] lutego 2023 r. J. N. wystąpiła z wnioskiem (datowany na dzień [...] stycznia 2023 r.) o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego drogi publicznej gminnej ul. [...] w celu wygrodzenia strefy niebezpiecznej na całej szerokości ciągu pieszego poprzez zastosowanie ogrodzenia o wys. minimum 1,5 m zgodnie z decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] stycznia 2023 r. nr [...](C-I) w terminie od [...].01.2023 r. do [...].02.2023r. Jako powierzchnię zajęcia pasa drogowego podano 17 m x 4,8 m = 81,60 m˛. Organ odwoławczy podkreślił, że zaskarżona decyzja została wydana na wniosek złożony przez J. N., a rozstrzygnięcie jest zgodne z treścią żądania Strony. Ustalenie opłaty za zajęcie pasa drogowego na zasadach wyłączności jest elementem niezbędnym wydawanego zezwolenia w trybie art. 40 u.d.p. i obciąża ona ten podmiot, który dokonuje zajęcia pasa drogowego. Istota sporu w przedmiotowej sprawie w ocenie Kolegium sprowadza się do tego, że Strona oczekuje, iż Gmina M. I. będzie partycypować w kosztach zajęcia pasa drogowego ul. [...] w związku ze złym stanem technicznym muru oporowego, ewentualnie umorzy należność z tytułu zajmowania pasa drogowego, jednak kwestie podnoszone przez J. N. w odwołaniu w zakresie własności przedmiotowego muru oporowego, czy też zasadności partycypowania w kosztach zajęcia pasa drogowego przez Prezydenta M. I. lub inne podmioty, pozostają poza kompetencją Samorządowego Kolegium Odwoławczego. W ocenie organu odwoławczego, Prezydent M. I. w sposób prawidłowy ustalił wysokość należnej opłaty za zajęcie pasa drogowego, gdyż strona wygradzając strefę niebezpieczną na całej szerokości ciągu pieszego poprzez zastosowanie ogrodzenia o wys. minimum 1,50 m, zgodnie z decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] stycznia 2023 r. nr [...](C-I) podając w punktach 1-7 warunki udzielonego zezwolenia - zajmowała chodnik, a obszar zajęcia wynosił - jak sama Strona podała we wniosku - 81,60 m˛. W takiej sytuacji, zgodnie z załącznikiem nr [...] (lp. 4) do uchwały Rady Miejskiej I. nr [...] z dnia [...] stycznia 2020 r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg gminnych, których zarządcą jest Prezydent M. I., należna oplata wynosi [...] zł (3 zł x 81,60 m˛). Organ odwoławczy wskazał, że zasady umarzania należności budżetowych o charakterze publicznoprawnym, do których zaliczają się opłaty z tytułu zajęcia pasa drogowego, uregulowane zostały w art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. z 2022 r., poz. 1634 ze zm.) i w tym celu należy wystąpić z odrębnym wnioskiem do organu I instancji. W skardze do Sądu J. N. wniosła o uchylenie decyzji organu odwoławczego. Skarżąca powołała się na okoliczności towarzyszące toczącego się od 2013 r. konfliktu pomiędzy właścicielką działki nr 2 i właścicielem działki nr 6/1 oraz Prezydentem M. I., dotyczącego przyczyn zawalenia się muru oporowego. Kwestionowała również sposób i wyniki prowadzonego przez PINB w I. postępowania. Odpowiedzialnością za zawalenie się muru obciążona została skarżąca, z czym się nie zgadza. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje: Na wstępie należy zaznaczyć, że Sąd rozpoznał niniejszą sprawę na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs(4) ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 2095 ze zm.). Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2022 r., poz. 2492) sądy administracyjne są właściwe do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez Sąd, następuje tylko w przypadku stwierdzenia istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy (art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 259, dalej jako: p.p.s.a.). Zakres kontroli Sądu wyznacza art. 134 p.p.s.a. stanowiący, że sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (§ 1). Skarga wniesiona w niniejszej sprawie nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem skargi jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] kwietnia 2023 r., nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta M. I. z dnia [...] stycznia 2023 r., nr [...] o zezwoleniu J. N. na zajęcie pasa drogowego drogi gminnej ul. [...] w I. w dniach od [...].01.2023 r. do [...].02.2023 r. o powierzchni 81,60 m˛. Ustalony w sprawie stan faktyczny wskazuje bezspornie, że w dniu [...] lutego 2023r. J. N. wystąpiła z wnioskiem (datowanym na dzień [...] stycznia 2023 r.) o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego drogi publicznej gminnej ul. [...] w I. w celu wygrodzenia strefy niebezpiecznej na całej szerokości ciągu pieszego poprzez zastosowanie ogrodzenia o wys. minimum 1,50m, zgodnie z decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] stycznia 2023r. nr [...](C-I) w terminie od [...].01.2023 r. do [...].02.2023 r. Jako powierzchnię zajęcia pasa drogowego podano 17 m x 4,8 m = 81,60 m2. W związku z powyższym, należy podzielić stanowisko organu odwoławczego, że organ pierwszej instancji był związany wnioskiem skarżącej. Wniosek ten bezspornie dotyczył wydania zezwolenia za zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg. Prawidłowo zatem organ pierwszej instancji zastosował art. 40 ust. 1 i ust. 2 u.d.p. Zgodnie z tymi przepisami - zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg, wymaga zezwolenia zarządcy drogi, wydanego w drodze decyzji administracyjnej - zezwolenie nie jest wymagane w przypadku zawarcia umowy, o której mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c. Stosownie do ust..2., zezwolenie, o którym mowa w ust. 1, dotyczy: 1) prowadzenia robót w pasie drogowym; 2) umieszczania w pasie drogowym liniowych urządzeń obcych; 3) umieszczania w pasie drogowym urządzeń obcych innych niż wymienione w pkt 2 oraz reklam; 4) zajęcia pasa drogowego na prawach wyłączności w celach innych niż wymienione w pkt 1-3. Z treści powołanego przepisu wprost wynika, że decyzja w tym przedmiocie ma charakter uznaniowy, ponieważ ustawodawca nie określił jakichkolwiek przesłanek, których spełnienie nakładałoby na organ obowiązek wydania takiego zezwolenia. Z kolei w myśl art. 40 ust. 3 u.d.p., za zajęcie pasa drogowego pobiera się opłatę, którą ustala, w drodze decyzji administracyjnej, właściwy zarządca drogi przy udzielaniu zezwolenia na zajęcie pasa drogowego (art. 40 ust. 11 u.d.p.). Wprawdzie sposób ustalania opłaty został określony w przepisach art. 40 ust. 4-6 u.d.p., a stawki opłat dla dróg, których zarządcą jest jednostka samorządu terytorialnego, ustala organ stanowiący tej jednostki w drodze uchwały (art. 40 ust. 8 u.d.p.), nie ulega wątpliwości, że opłata za zajęcie pasa drogowego nie może być przedmiotem samoistnej decyzji administracyjnej, lecz zawsze stanowi integralną i obligatoryjną (poza wypadkami ustawowego zwolnienia od opłat) część wydanego zezwolenia. Zgodnie z ust. 4, opłatę za zajęcie pasa drogowego w celu, o którym mowa w ust. 2 pkt 1 i 4, ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych zajętej powierzchni pasa drogowego, stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego i liczby dni zajmowania pasa drogowego, przy czym zajęcie pasa drogowego przez okres krótszy niż 24 godziny jest traktowane jak zajęcie pasa drogowego przez 1 dzień. W dacie złożenia wniosku o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego obowiązywała uchwała nr [...] z dnia [...] stycznia 2020 r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg gminnych, których zarządcą jest Prezydent M. I. (Dz. Urz. Woj. Kuj.-Pom. z 2020 r., poz. 524), która reguluje ww. stawki. W. dziennych stawek opłaty za zajęcie 1 m˛ powierzchni pasa drogowego na prawach wyłączności w celach innych niż wymienione w § 1 pkt 1-3 uchwały w celach innych niż określone w pkt 1-3 tabeli zawartej w załączniku nr [...] do tejże uchwały wynosi [...] zł za zajęcie 1 m˛ pasa drogowego. Strona wygradzając strefę niebezpieczną na całej szerokości ciągu pieszego poprzez zastosowanie ogrodzenia o wys. minimum 1,5 m, zgodnie z decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] stycznia 2023 r., nr [...](C-I) podając w punktach 1-7 warunki udzielonego zezwolenia zajmowała chodnik, a obszar zajęcia wynosił - jak sama Strona podała we wniosku - 81,60 m˛, dlatego słuszne jest stanowisko organu odwoławczego, iż Prezydent M. I. w sposób prawidłowy ustalił wysokość należnej opłaty za zajęcie pasa drogowego. Poza sporem pozostaje również, jak już wskazano, iż skarżąca wystąpiła z wnioskiem (datowanym na dzień [...] stycznia 2023 r.) o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego drogi publicznej gminnej ul. [...] w I. w celu wygrodzenia strefy niebezpiecznej na całej szerokości ciągu pieszego poprzez zastosowanie ogrodzenia o wys. minimum 1,50m w związku z decyzją z dnia [...] stycznia 2023 r. nr [...](D-I). Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w I. nakazał skarżącej, jako właścicielce muru oporowego zlokalizowanego na terenie nieruchomości o nr ew. 2 przy ul. [...]. D. w I. dokonać, w uzgodnieniu z zarządcą drogi, m.in. niezbędnego zabezpieczenia muru oporowego od strony ul. [...] na całej długości, poprzez podstemplowanie i zastosowanie zastrzałów wraz z wygrodzeniem strefy niebezpiecznej na całej szerokości ciągu pieszego, poprzez zastosowanie ogrodzenia o wys. min. 1,5 m w terminie 1 dnia od dnia otrzymania decyzji. Decyzji tej nadano rygor natychmiastowej wykonalności, jednak K.-P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. decyzją z dnia [...] lutego 2023 r., nr [...].AI uchylił przedmiotową decyzję tylko w części dotyczącej nadania rygoru natychmiastowej wykonalności, zaś w pozostałym zakresie utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Bez wątpienia więc zaskarżona decyzja została wydana na wniosek złożony przez skarżącą, a rozstrzygnięcie jest zgodne z treścią złożonego żądania. Jak słusznie wskazał organ odwoławczy, ustalenie opłaty za zajęcie pasa drogowego na zasadach wyłączności jest elementem niezbędnym wydawanego zezwolenia w trybie art. 40 u.d.p. i obciąża ona ten podmiot, który dokonuje zajęcia pasa drogowego. Podkreślić należy, że wnioskodawczyni występowała z wnioskiem określającym przedmiot wykonania robót w prawomocnej decyzji organów nadzoru budowlanego lecz organ wydający zezwolenie nie ma żadnych podstaw ani do oceny jej treści ani tym bardziej możliwości jej kwestionowania. Dotyczy to również oceny sporów własnościowych. Bez wpływu na ocenę powyższego pozostaje zatem okoliczność podnoszona przez skarżącą, a dotycząca prawa własności przedmiotowego muru oporowego, czy też zasadności partycypowania w kosztach zajęcia pasa drogowego przez Prezydenta M. I. czy przez inne podmioty, bowiem są to kwestie pozostające poza obszarem zainteresowania organu administracji rozstrzygającego w przedmiocie wniosku o zajęcia pasa drogowego w trybie unormowanym na podstawie art. 40 ust. 1, 2 pkt 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych i z tego też powodu nie mogą wpływać na orzeczenie o legalności rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie. W tej sytuacji Sąd uznał niezasadność zarzutów podnoszonych przez skarżącą w skardze. W ocenie Sądu, na podstawie znajdujących się w aktach dokumentów należy stwierdzić, że stan faktyczny został ustalony przez organy prawidłowo, udokumentowano bowiem wszystkie przesłanki zastosowania przepisu art. 40 ust. 1, 2 pkt 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych w zakresie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego i ustalenia opłaty z tego tytułu. Argumentacja oraz ocena materiału dowodowego dokonana przez organ mieści się w granicach swobodnej oceny dowodów, co znalazło również odzwierciedlenie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, spełniającym wymogi określone w art. 107 § 3 K.p.a. Organy nie uchybiły przy tym zasadzie pogłębiania zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej, jak i zasadzie wyjaśniania stronom zasadności przesłanek, którymi kierowały się przy załatwieniu sprawy. W tym stanie rzeczy, Sąd uznając kontrolowaną decyzję za zgodną z prawem, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.