III SA/Łd 301/26

Dnia 13 sierpnia 2026 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Kowalska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Anna Dębowska, Sędzia WSA Joanna Wyporska-Frankiewicz, , Protokolant Sekretarz sądowy Ewa Górska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 sierpnia 2026 roku sprawy ze skargi Ax. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia 24 lutego 2026 roku nr SKO.4141.68.2026 w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Łodzi z 14 stycznia 2026 roku nr 4013.3.0008.1.2026; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi na rzecz skarżącej Ax. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w W. kwotę 7417 (siedem tysięcy czterysta siedemnaście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Decyzją z 24 lutego 2026 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Łodzi z 14 stycznia 2026 r. nakładającą na B. Spółkę z o.o. z siedzibą w W. karę pieniężną za zajęcie pasa drogowego. Powyższe rozstrzygnięcie wydane zostało w następującym stanie faktycznym i prawnym. 9 grudnia 2025 r. pracownicy organu przeprowadzili kontrolę w terenie, podczas której stwierdzono zajęcie pasa drogowego ulicy [...]. (dz. nr 462/32, obr. [...]) na wysokości posesji nr [...] poprzez umieszczenie (na elewacji budynku znajdującym się na działce nr 445/1, obr. [...]) części dwóch jednostronnych reklam, bez zezwolenia zarządcy drogi. Działka nr 462/32, obr. [...] stanowi pas drogowy drogi powiatowej i znajduje się we władaniu ZDiT. Granica pasa drogowego przebiega dokładnie po elewacji budynku o adresie [...]. Dokonano również pomiaru reklam: łączna powierzchnia zajęcia pasa drogowego została ustalona na 20,58 m2 zgodnie z wyliczeniem: wymiary reklamy: 20,34 m² (3,10 m x 3,28 m x 2 strony.), oświetlenie 0,24 m²( 1,85 mx 0,03 mx4szt.). Z wykonanych oględzin pracownicy Zarządu Dróg i Transportu sporządzili notatkę służbową, do której załączono dokumentację fotograficzną. W zakresie przedmiotowych reklam organ prowadził już postępowanie administracyjne dotyczące zajęcia pasa drogowego w okresie od 26 czerwca do 29 lipca 2025 r. Postępowanie to zakończyło się wydaniem decyzji z 22 września 2025 r. i naliczeniem kary. Decyzja jest ostateczna. Kontrola przeprowadzona 9 stycznia 2026 r. wykazała, iż przedmiotowe reklamy nadal pozostają częściowo w pasie drogowym. Na okoliczność kontroli sporządzono protokół i dokumentację fotograficzną. Decyzją z 14 stycznia 2026 r. Prezydent Miasta Łodzi nałożył na B. Sp. z o.o. karę pieniężną w wysokości: 168 756 zł za zajęcie pasa drogowego drogi powiatowej ul. [...] (dz. nr 462/32, obr. [...]) na wysokości posesji nr [...] w celu umieszczenia na budynku dwóch jednostronnych reklam bez zezwolenia zarządcy drogi w okresie od 30 lipca 2025 r. do 9 stycznia 2026 r. Na powyższą decyzję strona wniosła odwołanie zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego i procesowego kwestionując prawidłowość ustaleń dotyczących granic pasa drogowego. Przywołaną na wstępie decyzją z 24 lutego 2026 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Łodzi z 14 stycznia 2026 r. nakładającą na B. Spółkę z o.o. z siedzibą w W. karę pieniężną za zajęcie pasa drogowego. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy, przytaczając treść art. 73aa ust. 1, art. 140mb ust. 1 oraz art. 140n ust. 1, ust. 2a, ust. 3a i ust. 6 u.p.r.d. wskazał, że decyzja o wymierzeniu kary pieniężnej jest decyzją związaną, co oznacza, że w przypadku stwierdzenia zajęcia pasa drogowego, bez zezwolenia zarządcy drogi, na właściwym organie, czyli na zarządcy drogi spoczywa obowiązek wymierzenia kary pieniężnej niezależnie od motywów, jakimi kierował się dany podmiot, jak i od tego, czy miał on świadomość, że powinien mieć zezwolenie na zajęcie. Odpowiedzialność ta ma charakter zobiektywizowany, a ustawową przesłanką nałożenia kary pieniężnej jest zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi. Dla powstania odpowiedzialności z tego tytułu niezbędne jest jedynie wykazanie zaistnienia określonych w tym przepisie znamion działania przez sprawcę tego deliktu administracyjnego. Kolegium dodało, iż organ I instancji naliczył opłatę karną w wysokości 10-krotności stawek opłat podstawowych określonych w uchwale: Nr LXVIII/2022/22 Rady Miejskiej w Łodzi z dnia 16 listopada 2022r. zmieniającej uchwałę w sprawie ustalenia stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg krajowych, wojewódzkich, powiatowych i gminnych na cele niezwiązane z budową przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg a) Umieszczenie urządzeń obcych innych niż wymienione w pkt. II i reklam (Lp. III pkt 12) - w kwocie 5,00 zł za 1 m²/ dzień, wg wyliczenia: 10 dla kar x rozmiar w m² (powierzchnia zajętego pasa drogowego) x liczba dni = opłata w zł: 5,00 zł x 10 x 20,58 m2 x 164 dnia = 168 756,00 zł. Kolegium stwierdziło zatem, iż administracyjna kara pieniężna nałożona na stronę za zajęcie pasa drogowego drogi powiatowej w dz. Ś. ulicy: [...] (dz. nr 462/32, obręb [...]) na wysokości posesji nr [...] w celu: umieszczenia na budynku części dwóch jednostronnych reklam bez zezwolenia zarządcy drogi w okresie od dnia 30 lipca 2025 r. do 9 stycznia 2026 r. została obliczona prawidłowo i wynosi 168 756,00 zł. Kolegium zgodziło się nadto z organem I instancji, że w przedmiotowej sprawie brak było podstaw do odstąpienia od naliczenia opłaty karnej, bowiem byłoby to w sprzeczności z samą ideą ustawy o drogach publicznych, tym samym wskazywać by mogło na przyzwolenie uprawiania procederu naruszenia prawa poprzez zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi bez konsekwencji prawnych. Dodatkowo organ wyjaśnił, iż zgodnie z treścią art. 40 ust. u.p.r.d. za zajęcie pasa drogowego pobiera się opłatę. Jest to obowiązek zarządcy drogi, od którego ustawodawca nie przewiduje żadnych zwolnień ani ulg. Tak skonstruowana treść przepisu nie daje możliwości uznaniowego decydowania o pobieraniu lub zaniechaniu pobierania opłat. W odniesieniu do art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. należy podkreślić, iż w niniejszej sprawie brak jest podstaw do uznania wagi stwierdzonego naruszenia prawa za znikomą. Charakter oraz czas trwania naruszenia, a także postawa strony po jego stwierdzeniu, jednoznacznie przemawiają przeciwko zastosowaniu instytucji odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej. Strona nie podjęła żadnych działań zmierzających do zaprzestania naruszenia prawa, pomimo wcześniejszego nałożenia na nią administracyjnej kary pieniężnej (decyzja z 22 września 2025 r.). Co istotne, decyzja ta została utrzymana w mocy przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze, a zatem strona miała pełną świadomość zarówno istnienia naruszenia, jak i jego bezprawnego charakteru oraz obowiązku dostosowania się do obowiązujących przepisów prawa. Pomimo prawomocnego rozstrzygnięcia organu odwoławczego strona nie zaprzestała naruszania prawa, utrzymując stan niezgodny z przepisami co najmniej do dnia 9 stycznia 2026 r. Takie zachowanie należy ocenić jako świadome i uporczywe ignorowanie obowiązków wynikających z przepisów prawa, a także rozstrzygnięć właściwych organów administracji publicznej. Powyższe okoliczności jednoznacznie wskazują, że naruszenie miało charakter długotrwały i nie zostało usunięte dobrowolnie, co wyklucza możliwość uznania jego wagi za znikomą w rozumieniu art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. Brak reakcji strony nawet po utrzymaniu decyzji w mocy przez organ wyższej instancji świadczy o lekceważącym stosunku do porządku prawnego i potęguje społeczną szkodliwość stwierdzonego naruszenia. Jak słusznie wskazał organ I instancji, funkcjonowanie powyższych reklam w pasie drogowym ul. [...] w okresie od 30 lipca 2025 r. do 9 stycznia 2026 r. przyczyniło się do naruszenia interesu publicznego, tj. uszczuplenia wpływów do budżetu Miasta Łodzi, należnych z tytułu zajęcia pasa drogowego, a także naruszyło zasadę sprawiedliwości społecznej w stosunku do podmiotów uzyskujących decyzje i ponoszących opłaty z tego tytułu. Za to samo zachowanie strona nie została ukarana w żaden inny sposób. W świetle przytoczonych wyżej okoliczności, w ocenie organu nie zachodzi żadna z przesłanek umożliwiających odstąpienie od naliczenia kary oraz poprzestanie na pouczeniu strony. Na ostateczną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi skargę do sądu administracyjnego złożyła B. spółka z o.o. z siedzibą w W., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, zarzucając zaskarżonemu rozstrzygnięciu nauszenie: a) art. 80 k.p.a. poprzez błędne uznanie, iż w niniejszej sprawie rzeczywiście doszło do zajęcia pasa drogowego bez stosownego zezwolenia właściwego zarządcy drogi przez nośnik reklamowy skarżącej, podczas gdy z dokumentacji znajdującej się w aktach sprawy, nie sposób tego jednoznacznie stwierdzić, co skutkowało naruszeniem art. 40 ust. 12 pkt 1 u.p.r.d.; b) art. 81a § 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji nakładającej administracyjną karę pieniężną, podczas gdy w sprawie wystąpiły niedające się usunąć wątpliwości co do stanu faktycznego, gdyż organ nie dysponował urzędowym dokumentem geodezyjnym aktualnym na dzień wydania decyzji, z którego wynikałby przebieg granicy pasa drogowego oraz wskazana kolizja reklamy z tym pasem i takiego dokumentu nie uzyskano na etapie postępowania odwoławczego, a znajdujące się w aktach sprawy dokumenty nie wykazują w sposób dostateczny przebiegu granicy pasa drogowego oraz kolizji reklamy z tym pasem; c) art. 40 ust. 12 w związku z przepisem art. 4 ust. 1 u.p.r.d. poprzez przyjęcie, iż reklama zajmowała pas drogowy, podczas gdy brak jest jednoznacznego ustalenia granic pasa drogowego; d) art. 6, art. 7, art. 8, art. 10, art. 11, art. 77 oraz art. 107 k.p.a. poprzez: - niewykazanie przebiegu granic pasa drogowego, - brak powołania się na ustalone granice pasa drogowego wraz z datą, od której takie granice obowiązują, a także podstawy prawnej ich wytyczenia, - brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego w sprawie; - niepodjęcie wszelkich kroków do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, - nienależyte uzasadnienie decyzji i w konsekwencji błędne wydanie decyzji w przedmiocie nałożenia na skarżącą kary za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi; e) art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji o nałożeniu kary za zajęcie pasa drogowego pomimo, iż waga naruszenia prawa jest znikoma, a skarżąca zaprzestała naruszenia prawa. Mając na uwadze powyższe skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz zasądzenie od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych i 17 złotych tytułem uiszczonej opłaty skarbowej od pełnomocnictwa. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył co następuje: Skarga jako zasadna podlega uwzględnieniu. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2024 r., poz. 1267), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 lipca 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2026 r., poz. 143), powoływanej dalej jako "p.p.s.a.", który stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Zgodnie natomiast z art. 145 § 1 p.p.s.a., uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie decyzji następuje, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Badanie legalności zaskarżonej decyzji przez sąd administracyjny obejmuje zatem ocenę prawidłowości zastosowania przepisów prawa materialnego i ich wykładni przez organ administracji oraz zgodność procedowania przez organy z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji. Dokonując kontroli działalności administracji publicznej sąd administracyjny nie jest uprawniony do merytorycznego załatwienia sprawy i posiada jedynie uprawnienia kasacyjne Stosownie do art. 135 p.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Przedmiotem kontroli sądu w niniejszej sprawie była decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta Łodzi z 14 stycznia 2026 r. o wymierzeniu skarżącej kary pieniężnej w wysokości 168.756 zł za zajęcie pasa drogowego drogi powiatowej - ul. [...] w Ł. (działka nr 462/32 w obrębie [...], na wysokości posesji nr p[...]), o powierzchni 20,58 m², w okresie od 30 lipca 2025 r. do 9 stycznia 2026 r., w celu umieszczenia na budynku dwóch jednostronnych reklam, bez zezwolenia zarządcy drogi. Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, zgodnie ze wskazanymi wyżej kryteriami, sąd uznał, że rozstrzygnięcie organów zostało podjęte przedwcześnie, bez dokładnego wyjaśnienia wszystkich mających istotne znaczenie w sprawie okoliczności. Materialnoprawną podstawę wydania zaskarżonej, jak i poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta Łodzi stanowiły przepisy przywołanej wcześniej ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. Zgodnie z art. 4 pkt 1 u.d.p., w brzmieniu obowiązującym w rozstrzyganej sprawie, pas drogowy to wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym jest lub będzie usytuowana droga. W art. 39 ust. 1 u.d.p. ustanowiono generalny zakaz dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. Lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam, może nastąpić, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi (art. 39 ust. 3 u.d.p.). Zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg, wymaga zezwolenia zarządcy drogi, wydanego w drodze decyzji administracyjnej - zezwolenie nie jest wymagane w przypadku zawarcia umowy, o której mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c (art. 40 ust. 1 u.d.p.). W myśl natomiast art. 40 ust. 12 u.d.p. za zajęcie pasa drogowego: 1) bez zezwolenia zarządcy drogi lub bez zawarcia umowy, o której mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c, 2) z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu zarządcy drogi lub w umowie, o której mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c, 3) o powierzchni większej niż określona w zezwoleniu zarządcy drogi lub w umowie, o której mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c - zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalanej zgodnie z ust. 4-6. Okolicznościami istotnymi w sprawie nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia są: ustalenie faktu zajęcia pasa drogowego przez dany obiekt, podmiotu który dokonał zajęcia, braku stosownego zezwolenia oraz powierzchni zajętego pasa i liczby dni zajmowania pasa bez zezwolenia. Okoliczności te powinny być ustalone w sprawie przez organ zgodnie z zasadami postępowania administracyjnego w tym zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej - art. 7 k.p.a., zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa - art. 8 k.p.a., zasadą informowania stron - art. 9 k.p.a. oraz z zasadą szybkości i ograniczonego formalizmu postępowania - art. 12 k.p.a. (por. wyrok NSA z 18 lutego 2020 r., sygn. akt II GSK 565/18, wyrok NSA z 15 października 2019 r., sygn. akt II GSK 807/19, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, www.orzeczenia.nsa.gov.pl – dalej "CBOSA"). Zatem do obowiązków organu przede wszystkim należy jednoznaczne ustalenie stanu faktycznego w sprawie skutkującej nałożeniem kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia. Z materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy wynika, że przedmiotowe postępowanie dotyczy 2 reklam umieszczonych na ścianie kamienicy przy ul. [...] pod numerem [...]. Zgodnie z w art. 4 pkt 23 u.d.p. reklama to umieszczone w polu widzenia użytkownika drogi tablica reklamowa lub urządzenie reklamowe w rozumieniu art. 2 pkt 16b i 16c ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2023 r. poz. 977, ze zm.), a także każdy inny nośnik informacji wizualnej, wraz z jej elementami konstrukcyjnymi i zamocowaniami, niebędący znakiem drogowym, o którym mowa w przepisach wydanych na podstawie art. 7 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2023 r. poz. 1047, ze zm.), ustawionym przez gminę znakiem informującym o obiektach zlokalizowanych przy drodze, w tym obiektach użyteczności publicznej, znakiem informującym o formie ochrony zabytków lub tablicą informacyjną o nazwie formy ochrony przyrody w rozumieniu art. 115 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2023 r. poz. 1336, 1688 i 1890). Podzielić należy pogląd, że przytoczona legalna definicja reklamy jest jasna, zrozumiała i nie budzi poważniejszych wątpliwości, co do znaczenia poszczególnych jej elementów (por. wyrok NSA z 20 marca 2012 r., sygn. akt II GSK 252/11, LEX nr 1145506). Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 24 marca 2009 r., sygn. akt II GSK 811/08 "reklama - nośnik informacji wizualnej w jakiejkolwiek materialnej formie wraz z elementami konstrukcyjnymi i zamocowaniami, umieszczony w polu widzenia użytkowników drogi, niebędący znakiem w rozumieniu przepisów o znakach i sygnałach lub znakiem informującym o obiektach użyteczności publicznej ustanowionym przez gminę". W sprawie niespornym jest że umieszczone przez skarżącą konstrukcje stanowią reklamę w rozumieniu powyższych przepisów. Zgodnie zaś z art. 40 ust. 1 i ust. 2 pkt 3 u.d.p., umieszczanie w pasie drogowym reklamy stanowi zajęcie pasa drogowego i wymaga zezwolenia zarządcy drogi. Zezwolenia zarządca drogi udziela poprzez wydanie decyzji administracyjnej, w której określa prawa i obowiązki podmiotu zajmującego pas drogowy (art. 39 ust. 3 i ust. 3a u.d.p.). W rozstrzyganej sprawie poza sporem pozostaje fakt, że zarządca drogi nie udzielił takiego zezwolenia. Powyższa konstatacja nie przesądza jednak o prawidłowości wydanego w sprawie rozstrzygnięcia. W niniejszej sprawie kwestionowana przez stronę skarżącą konsekwentnie była prawidłowość ustalenia okoliczności zajęcia pasa drogowego, tj. umieszczenie przedmiotowych reklam w pasie drogowym drogi powiatowej – ul. [...]. Zgodnie z art. 4 pkt 1 u.d.p., w brzmieniu obowiązującym w rozstrzyganej sprawie, pas drogowy to wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym jest lub będzie usytuowana droga. Dokonane przez organy obu instancji ustalenie dotyczące usytuowania przedmiotowych reklam w pasie drogowym drogi powiatowej – ul. [...] w Ł. zostało dokonane w ocenie sądu w oparciu o niewystarczający materiał dowodowy w postaci protokołów kontroli pasa drogowego, fotografii, wypisu z rejestru gruntów oraz wydruku mapy. Żaden z tych dokumentów nie określa bowiem szerokości pasa drogowego w istotnym dla sprawy fragmencie, oraz nie wskazuje precyzyjnie, że istotnie zakwestionowana część reklam została usytuowana w pasie drogowym. Ustalenie granic pasa drogowego nie może być dowolne musi znajdować oparcie w materiale dowodowym zgromadzonym w aktach sprawy. Niewątpliwie musi być ono powiązane z dokumentami wyznaczającymi pas drogowy dla danego odcinka i kategorii drogi. To zarządca drogi prowadzący postępowanie o nałożenie kary za zajęcie pasa drogowego ma obowiązek ustalić pas drogowy dla danej kategorii drogi i w tym zakresie może posłużyć się wszelkimi dowodami zgodnie z art. 75 § 1 k.p.a. Dla ustalenia granic pasa drogowego podstawowe znaczenie będą miały dokumenty, z treści których będzie wynikało położenie i przebieg granic pasa drogowego, w szczególności książka drogi. Przepis art. 20 ust. 9 u.d.p. nakłada na zarządcę drogi obowiązek prowadzenia ewidencji drogi. W ramach tej ewidencji funkcjonuje książka drogi, a w niej - szczegółowe dane techniczne charakteryzujące odcinek drogi z opisem pasa drogowego (Tabela 8 Załącznika nr 1 do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 16 lutego 2005 r. w sprawie sposobu numeracji i ewidencji dróg publicznych, obiektów mostowych, tuneli, przepustów i promów oraz rejestru numerów nadanych drogom, obiektom mostowym i tunelom (Dz. U. Nr 67, poz. 582) Parametry techniczne odcinka drogi, pkt 1. Szczegółowe dane techniczne charakteryzujące odcinek drogi). W kolumnie oznaczonej numerem 35 książki drogi mają być podane dane dotyczące szerokości i powierzchni pasa drogowego, co wynika z objaśnień zawartych w rozporządzeniu z 16 lutego 2005r. (Objaśnienia do Działu VIII). Ustalenie tych faktów winno znaleźć odzwierciedlenie na mapie i to organ prowadzący postępowanie powinien przedstawić mapę z naniesionymi danymi dotyczącymi przebiegu pasa drogowego ustalonymi w książce drogi, zaś skarżąca przed wydaniem decyzji winna mieć możliwość zapoznania się z takimi dokumentami i wypowiedzenia się w ich zakresie stosownie do art. 10 § 2 k.p.a. W aktach administracyjnych brak jest jednak tego rodzaju dokumentów, a z uzasadnień wydanych decyzji nie wynika, aby stanowiły one podstawę ustaleń faktycznych organów administracji obu instancji w rozpatrywanej sprawie. Zaakcentować należy, że na obowiązek organów jednoznacznego wykazania granic pasa drogowego i lokalizacji obiektu, który ów pas zajmuje w sprawach dotyczących nałożenia sankcji administracyjnej wielokrotnie zwracano uwagę w orzecznictwie sądów administracyjnych (zob. np. wyrok NSA z 13 czerwca 2023 r. sygn.. akt II GSK 2075/21, wyrok NSA z 22 stycznia 2019 r., sygn. akt II GSK 3850/16, wyrok WSA w Warszawie z 4 września 2019 r., sygn. akt VI SA/Wa 725/19, wyrok WSA w Warszawie z 5 listopada 2019 r., sygn. akt VI SA/Wa 1062/19,dostępne CBOSA). Znajdujące się w aktach administracyjnych dotyczących wcześniejszego postępowania zakończonego ostateczną decyzją 8 grudnia 2025 r. wypis z rejestru gruntów i wydruk z systemu InterSIT, ani wydruk mapy z zasobu geodezyjnego i kartograficznego nie pozwalają na prawidłowe określenie granic pasa drogowego w szczególności jego szerokości, a tym samym nie pozwalają sądowi na dokonanie oceny prawidłowości poczynionych przez organ ustaleń. Znajdujące się w aktach sprawy zdjęcia wskazują jedynie, że na elewacji kamienicy pod numerem [...] zostały umieszczone 2 reklamy należące do skarżącej. W swojej decyzji organ I instancji wskazuje, że granica pasa drogowego przebiega dokładnie po elewacji budynku o adresie [...] jednak określając wielkość zajęcia pasa drogowego uwzględnia jedynie część reklam należących do skarżącej określając szerokość zajęcia na 3,10 m nie wyjaśniając w żaden sposób źródła pochodzenia przyjętej do określenia powierzchni zajęcia danej. W odniesieniu do kontrolowanego okresu w aktach administracyjnych znajdują się wyłącznie dwa protokoły kontroli zawierające fotografie potwierdzające pozostawanie spornych reklam na elewacji budynku brak jakiegokolwiek materiału z którego wynikałby dokładny przebieg pasa drogowego. Zasadne jest zatem w pełni stanowisko wyrażone w skardze, że pas drogowy ul. [...] nie został prawidłowo wyznaczony. Kolejną okolicznością faktyczną istotną w sprawie o nałożenie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego drogi publicznej jest wielkość, powierzchnia reklamy zajmującej pas drogowy bez zezwolenia. Od niej zależy bowiem wysokość nałożonej kary, która stanowi 10-krotność kwoty obliczonej mnożąc stawkę za zajęcie jednego metra kwadratowego wynikającą z obowiązującego na danym terenie aktu prawa miejscowego przez ilość metrów zajętego bez zezwolenia obszaru. Tymczasem w niniejszej sprawie ta istotna okoliczność faktyczna nie została prawidłowo ustalona. W aktach sprawy dowodami, które mają dokumentować sposób ustalenia powierzchni zajęcia, są zdjęcia zajętego terenu, oraz protokoły kontroli przeprowadzonych kilkukrotnie przez organ I instancji. Ani w protokołach kontroli, ani w uzasadnieniu decyzji organu I instancji, nie wskazano sposobu pomiarów powierzchni reklam. Znajdujące się w aktach zdjęcia dokumentują jedynie ewentualny fakt zajęcia pasa drogowego w dacie ich wykonania nie pozwalają jednak na precyzyjne obliczenie wielkości zajętego obszaru. Także treść protokołów z kontroli w terenie nie pozwala tej okoliczności zweryfikować Takie opisanie zajętej powierzchni nie może być uznane za wystarczające dla potwierdzenia prawidłowości jej pomiarów i ustalenia wysokości kary. Tymczasem sposób pomiaru reklamy to kolejna kluczowa dla tej sprawy kwestia. Z akt sprawy nie wynika jednak jakiego urządzenia używano do pomiarów spornych reklam i nie wskazano dokładnie sposobu ich mierzenia. Sąd pragnie podkreślić, że ze znajdujących się w aktach sprawy fotografii wynika, że reklamy nie licują się z krawędzią budynku lecz są od niej odsunięte. Ze znajdujących się w aktach sprawy protokołów kontroli wykonanych przez pracowników organu I instancji nie wynika aby organ uwzględnił tę okoliczność ustalając wielkość powierzchni reklam zajmujących pas drogowy. Nie jest też dla sądu jasne czemu przy obliczeniu kary uwzględnione zostały cztery elementy konstrukcyjne w postaci wysięgników, gdy z oznaczeń zawartych na zdjęciach wykonanych 26 czerwca 2025 r., w toku pierwszego postępowania dotyczącego spornego zajęcia wynikać zdaje się, że tylko 2 z nich zlokalizowane są w granicach przyjętego przez organ pasa drogowego. Podkreślenia raz jeszcze wymaga, że organ wymierza karę za każdy metr zajętego pasa drogowego, a zatem ustalenia wielkości zajętego obszaru muszą być precyzyjne, a sposób pomiaru powinien być opisany w części uzasadnienia decyzji zawierającej uzasadnienie faktyczne. Te wymogi nie zostały w niniejszej sprawie spełnione, co nieprawidłowo zaakceptowało Kolegium. W ocenie sądu w kontrolowanej sprawie organy administracji nie ustaliły w prawidłowy sposób stanu faktycznego i zaniechały zebrania wyczerpującego materiału dowodowego dotyczącego istotnych w sprawie okoliczności. W konsekwencji powyższych uchybień niemożliwa stała się ocena prawidłowości zastosowania przez nie przepisów prawa materialnego. Zaskarżona decyzja, jak i decyzja organu I instancji podjęte zostały z naruszeniem art. 7, art. 75 § 1 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a., art. 85 § 1 i 2 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ponadto powyższe uchybienia wynikowo przełożyły się na naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. z uwagi na niedostatki uzasadnienia zarówno zaskarżonej jak i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji w zakresie wykazania ustalenia podstawowych okoliczności sprawy. Stwierdzone uchybienia, jako że dotyczyły podstawowych ustaleń faktycznych w sprawie, które powinny zostać poczynione już na etapie postępowania prowadzonego przez organ I instancji, uzasadniały zastosowanie art. 135 p.p.s.a. i wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji organów obu instancji wydanych w przedmiotowej sprawie. Ponownie rozpoznając sprawę, organ I instancji w wykonaniu normy określonej w art. 153 p.p.s.a. uwzględni ocenę prawną wyrażoną w niniejszym uzasadnieniu i wynikające z niej wskazania co do dalszego postępowania. W szczególności przeprowadzi prawidłowo postępowanie wyjaśniające w celu jednoznacznego ustalenia prawnie znaczących w sprawie faktów; w pierwszym rzędzie co do granic pasa drogowego, a następnie prawidłowego ustalenia powierzchni dokonanego zajęcia i w zależności od wyników tego postępowania, podejmie i wyczerpująco uzasadni swoje rozstrzygnięcie w sprawie. W tym stanie rzeczy sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 p.p.s.a., orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku. O kosztach postępowania sąd rozstrzygnął w pkt 2 wyroku na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a w zw. z § 2 pkt 6 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jedn. Dz. U. z 2026 r., poz. 118.), uwzględniając wynik sprawy i wniosek strony skarżącej. Zasądzona kwota obejmuje wynagrodzenie pełnomocnika skarżącej, będącego radcą prawnym, w wysokości 5.400 zł, zwrot opłaty skarbowej od pełnomocnictwa w wysokości 17 zł oraz zwrot uiszczonego wpisu sądowego od skargi w wysokości 2.000 zł. ec