III SA/Gl 87/26

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska, Sędziowie Sędzia WSA Edyta Kędzierska, Sędzia WSA Renata Siudyka (spr.), Protokolant starszy sekretarz sądowy Damian Szczurowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 sierpnia 2026 r. sprawy ze skargi J.W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Częstochowie z dnia 8 grudnia 2025 r. nr SKO.4109.44.2025 w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego oddala skargę.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Częstochowie (SKO) decyzją z dnia 8 grudnia 2025 r. nr SK0.4109.44.2025 po rozpatrzeniu odwołania J. W. prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą J. (strona, skarżący) od decyzji Prezydenta Miasta C. (organ I instancji) z dnia 1 października 2025 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia stronę kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego drogi kategorii powiatowej ul. [...] w C. bez zgody zarządcy drogi poprzez prowadzenie robót na części działek drogowych; nr [...] obręb [...] , nr [...], nr [...], nr [...], obręb [...] w celu wykonania odcinka sieci elektroenergetycznej. Karę nałożono za zajęcie pasa zieleńca o powierzchni 1203,50 m2 w dniu 25 sierpnia 2025 r. oraz za zajęcie pasa zieleńca o powierzchni 1203,50 m2, pasa jezdni o powierzchni 10,0 m2 oraz pasa ścieżki rowerowej o powierzchni 5,00 m2 w dniu 26 sierpnia 2025 r. w wysokości; 72 960,00 zł - utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W podstawie prawnej wskazano m.in. art. 19 ust. 5, art. 20 pkt. 8, art. 21, art. 40 ust. 12 pkt. 1, ust. 13 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2025 r., poz. 889 ze zm.- dalej "u.d.p.") oraz § 2 Uchwały Rady Miasta C. nr [...] z dnia [...] r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego (Dziennik Urzędowy Województwa [...] z dnia [...] r. poz. [...]) zmienionej uchwałą nr [...] Rady Miasta C. z dnia [...] r. w sprawie zmiany uchwały w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego (Dziennik Urzędowy Województwa [...] z dnia [...] r. poz. [...]) Decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym. W dniu 28 lipca 2025 r. do organu I instancji wpłynął wniosek strony o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w celu prowadzenia robót nie związanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego ulicy [...] oraz ulicy [...] na działkach nr [...] obręb [...] , nr [...], nr [...], , nr [...], obręb [...], nr [...], nr [...] obręb [...] w celu wykonania linii kablowej 15 kV wraz ze współbieżnym kanałem kablowym. W dniu 4 sierpnia 2025 r. organ I instancji wydał decyzję w przedmiocie zezwolenia na zajęcie terenów ulicznych w miejscu zgodnym z przedstawionym planem sytuacyjnym pasa drogowego o powierzchni szczegółowo wskazanej w decyzji z dnia 4 sierpnia 2025 r. na ulicy [...] i ulicy [...] na okres od 4 sierpnia 2025 r. do 8 sierpnia 2025 r. w celu wykonania odcinka sieci elektroenergetycznej- kontynuacja prac z decyzji nr [...]. W dniu 25 sierpnia 2025 r. przedstawiciele Miejskiego Zarządu Dróg w C. (MZD) podczas oględzin i wizji terenowej stwierdzili zajęcie pasa drogowego bez zgody zarządcy drogi powiatowej ulicy [...] w celu budowy linii kablowej o powierzchni 1203,50 m2 (7 m x 3,5 m + 16 m x 3 m + 377 m x 3 m) na zieleńcu na części działek drogowych nr [...], , nr [...], , nr [...] obr. [...], nr [...] obr. [...] . Dowodem powyższego jest protokół z dnia 25 sierpnia 2025 r. oraz dokumentacja fotograficzna. W dniu 26 sierpnia 2025 r. przedstawiciele MZD podczas oględzin i wizji terenowej ponownie stwierdzili zajęcie pasa drogowego bez zgody zarządcy drogi powiatowej ulicy [...] w celu budowy linii kablowej o powierzchni 1203,50 m2 (7 m x 3,5 m + 16 m x 3 m + 377 m x 3 m) na zieleńcu, o powierzchni 10 m2 (2 m x 5 m ) na jezdni (praca minikoparek) oraz o powierzchni 5 m2 na ścieżce rowerowej (praca minikoparki) na części działek drogowych nr [...], , nr [...], , nr [...] obr. [...], nr [...] obr. [...] . Ponadto stwierdzono brak odtworzenia terenu po zasypanym wykopie na odcinku 110 m (44 m + 66 m) oraz brak uporządkowanych skarp na odcinku 288 m. Dowodem powyższego jest protokół z dnia 26 sierpnia 2025 r. oraz dokumentacja fotograficzna. Następnie w dniu 26 sierpnia 2025 r. organ I instancji skierował do strony zawiadomienie o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie zajęcia pasa drogowego drogi powiatowej, bez zgody zarządcy drogi poprzez prowadzenie robót na części działek drogowych: nr [...] obręb [...] , nr [...], nr [...], , nr [...], obręb [...] w celu wykonania odcinka sieci elektroenergetycznej. W dniu 27 sierpnia 2025 r. do organu I instancji wpłynął wniosek strony o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w celu prowadzenia robót nie związanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego ulicy [...] oraz ulicy [...] na działkach nr [...] obręb [...] , nr [...], nr [...], , nr [...], obręb [...], nr [...], nr [...] obręb [...] w celu wykonania linia kablowa 15 kV wraz ze współbieżnym kanałem kablowym. W dniu 27 sierpnia 2025 r. organ I instancji wydał decyzję w przedmiocie zezwolenia na zajęcie terenów ulicznych w miejscu zgodnym z przedstawionym planem sytuacyjnym pasa drogowego o powierzchni wg harmonogramu stanowiącego załącznik do wniosków na ulicy [...] i ulicy [...] na okres od 27 sierpnia 2025 r. do 5 września 2025 r. w celu wykonania odcinka sieci elektroenergetycznej. W dniu 12 września 2025 r. strona zapoznała się z aktami przedmiotowej sprawy. Decyzją z dnia 1 października 2025 r. organ I instancji nałożył na stronę karę pieniężną za zajęcie pasa drogowego bez zgody zarządcy drogi. Karę nałożono za zajęcie pasa zieleńca o powierzchni 1203,50 m2 w dniu 25 sierpnia 2025 r. oraz za zajęcie pasa zieleńca o powierzchni 1203,50 m2 pasa jezdni o powierzchni 10,0 m2 oraz pasa ścieżki rowerowej o powierzchni 5,00 m2 w dniu 26 sierpnia 2025 r., w wysokości 72 960,00 zł W odwołaniu od decyzji organu I instancji strona wyraziła niezadowolenie z rozstrzygnięcia zarzucając naruszenie prawa procesowego, które miało wpływ na wynik sprawy, a to art. 10 § 1 k.p.a. w związku z art. 79 § 1 i § 2 k.p.a. poprzez brak zapewnienia stronie czynnego udziału w każdym stadium postępowania; art. 8 k.p.a; art . 6, art. 7 i art. 77 k.p.a.; art. 68 § 1 i 2 k.p.a. art. 107 § 3 k.p.a., art. 183e k.p.a. i art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie oraz przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 40 ust. 12 u.d.p., poprzez wymierzenie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego z uwagi na brak zezwolenia zarządcy drogi, podczas gdy z materiału dowodowego zebranego w przedmiotowej sprawie nie wynika taka okoliczność, Wniosła o uchylenie decyzji organu I instancji i umorzenie postępowania w całości ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu strona przedstawiła argumenty na poparcie swego stanowiska akcentując, że w jej ocenie decyzja nie odpowiada prawu. Strona wskazała, że ustalenie powierzchni zajętego pasa drogowego powinno nastąpić przez osobę posiadającą odpowiednie kwalifikacje w tym zakresie tj. geodetę. Zdaniem strony nie wyjaśniono w jaki sposób zostały dokonane pomiary, przez kogo, jakim urządzeniem, w którym dokładnie miejscu drogi publicznej oraz w jaki sposób został zajęty pas drogowy. Ponadto strona zarzuciła, iż protokoły z kontroli zostały wykonane przed wszczęciem postępowania czym uniemożliwiono stronie czynnego udziału w postępowaniu, a także uczestniczeniu w oględzinach. SKO nie uznało zarzutów podnoszonych w odwołaniu za zasadne i utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu przedstawiło przebieg postępowania według chronologii zdarzeń. Wyjaśniło dalej, że w piśmie z dnia 28 października 2025 r. organ I instancji wskazał między innymi, że pomiary zajętej powierzchni pasa drogowego ul. [...] w dniu 25 sierpnia 2025 r. i 26 sierpnia 2025 r. zostały dokonane przez pracownika MZD przy użyciu profesjonalnego koła pomiarowego firmy [...] . Zważyło, że istota sporu w niniejszej sprawie dotyczy dopuszczalności wydania przez organ I instancji decyzji w przedmiocie nałożenia na stronę kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zgody zarządcy drogi poprzez prowadzenie robót na części działek drogowych o wskazanych numerach w celu wykonania odcinka sieci elektroenergetycznej. SKO pełni podzieliło stanowisko zaprezentowane przez organ I instancji i jednocześnie nie podzieliło sformułowanych na tym tle zarzutów skarżącego. Wskazało, iż organy działały w szczególności na podstawie art. 19 ust. 5, art. 20 pkt. 8, art. 21, art. 40 ust. 12 pkt. 1, ust. 13 u.d.p. oraz § 2 Uchwały Rady Miasta C. nr [...] z dnia [...] r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego zmienionej uchwałą nr [...] Rady Miasta C. z dnia [...]r. w sprawie zmiany uchwały w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego. Przywołało brzmienie wskazanych przepisów u.d.p. Ponadto przywołało orzecznictwo sądów administracyjnych i podkreśliło, że decyzja o wymierzeniu kary pieniężnej, na podstawie art 40 ust 72 u.d.p., jest decyzją związaną, a stwierdzenie przez organ administracji stanu faktycznego polegającego na zajęciu pasa drogowego bez wymaganego prawem zezwolenia zarządcy drogi jest elementem koniecznym, a zarazem wystarczającym dla zastosowania dyspozycji art 40 ust 72 u.d.p. Dalej podkreśliło, że odpowiedzialność administracyjna za bezprawne zajęcie pasa drogowego jest zobiektywizowana, niezależna od winy sprawcy. Dla wymierzenia sankcji istotny jest wyłącznie fakt, że podmiot takiego zezwolenia nie posiadał i czy był świadomy tego, że go nie posiada. Zauważyło, że okolicznościami istotnymi w sprawie nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia są: ustalenie faktu zajęcia pasa drogowego przez dany obiekt, podmiotu, który dokonał zajęcia, braku stosownego zezwolenia oraz powierzchni zajętego pasa i liczby dni zajmowania pasa bez zezwolenia. Odnosząc się do stanu faktycznego SKO stwierdziło, na podstawie dokumentów znajdujących się w aktach rozpoznawanej sprawy, że organ I instancji podjął wszelkie niezbędne działania w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego niniejszej sprawy stosownie do zasady prawdy obiektywnej w postępowaniu administracyjnym zawartej w art. 7 k.p.a. Wskazało, że skarżący zarówno w toku postępowania przed organem I instancji jak również w treści swojego odwołania nie zaprzecza temu, iż to on w okresie od 25 sierpnia 2025 r. do 26 sierpnia 2025 r. dokonał zajęcia pasa drogowego drogi kategorii powiatowej ul. [...] w C. bez zgody zarządcy drogi poprzez prowadzenie robót na części działek drogowych: nr [...] obręb [...] , nr [...], nr [...], , nr [...], obręb [...] w celu wykonania odcinka sieci elektroenergetycznej. Odnosząc się do zarzutu odwołania, iż nie zapewniono skarżącemu czynnego udziału w każdym stadium postępowania w szczególności nie zawiadomiono go o przeprowadzonych oględzinach, niewyjaśnieniu jak ustalono powierzchnię zajętego terenu pasa drogowego i terminu jego zajęcia. SKO zwróciło uwagę na fakt, iż sprawa o wymierzenie kary za zajęcie pasa drogowego nie jest szczególnego rodzaju postępowaniem, nakładającym szczególne rygory dowodowe dla ustalenia okoliczności stanowiących podstawę do nałożenia kary z art. 40 ust. 12 u.d.p., w tym dla przebiegu granic pasa drogowego. Okoliczność ta ustalana jest na podstawie wszelkich dowodów służących wyjaśnieniu sprawy (art. 75 § 1 k.p.a.) i nie jest niezbędne dla jej ustalenia dopuszczenie szczególnego dowodu, np. dowodu z opinii biegłego geodety, jeżeli można ustalić granice pasa drogowego na podstawie dokumentów wyznaczających ten pas drogowy. Natomiast w orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że za dopuszczalne uznać należy przeprowadzanie kontroli pasa drogowego przed wszczęciem postępowania w sprawie zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia. Na tym etapie organy ustalają bowiem m.in. na podstawie posiadanej dokumentacji geodezyjnej i ewidencyjnej, czy wystąpiono o zezwolenie na zajęcie pasa drogowego i kto jest odpowiedzialnym za ewentualne naruszenie warunków wydanego zezwolenia oraz czy faktycznie doszło do naruszenia przepisów ustawy o drogach publicznych. Zarówno powołanie biegłego, jak i przeprowadzenie oględzin ma charakter fakultatywny i zależy od uznania organu prowadzącego postępowanie. Nadto wbrew wskazaniom skarżącego ustalenie powierzchni zajętego pasa drogowego nie musi być wykonane przez geodetę. Zdaniem SKO nie wystąpiła rzeczywista potrzeba wyeliminowania wątpliwości co do stanu faktycznego, gdyż w dniu 25 sierpnia 2025 r. oraz w dniu 26 sierpnia 2025 r. przedstawiciele MZD podczas oględzin i wizji terenowej stwierdzili zajęcie pasa drogowego bez zgody zarządcy drogi powiatowej ulicy [...] w celu budowy linii kablowej. W protokołach kontroli z dnia 25 sierpnia 2025 r. oraz w dniu 26 sierpnia 2025 r. przedstawiciele MZD w sposób szczegółowy ustalili powierzchnię zajętego terenu pasa drogowego i okresu jego zajęcia. Dowodem powyższego jest również dokumentacja fotograficzna. Zdaniem SKO na gruncie rozpoznawanej sprawy w sposób prawidłowy ustalono fakt zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia, skarżącego jako podmiotu, który dokonał tego zajęcia, powierzchnię zajętego pasa drogowego wraz z liczbą dni zajmowania go bez zezwolenia. Z akt sprawy wynika wprost, że wniosek o zajecie pasa drogowego skarżący składał już w dniu 28 lipca 2025 r., a stosowną decyzję wydał mu organ w dniu 4 sierpnia 2025 r. Ponadto w dniu 27 sierpnia 2025 r. do organu I instancji wpłynął kolejny wniosek skarżącego o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w celu prowadzenia robót nie związanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego i taką zgodę uzyskał na okres od 27 sierpnia 2025 r. do 5 września 2025 r. w celu wykonania odcinka sieci elektroenergetycznej. SKO podkreśliło, że organ nie może uwzględniać innych, poza wskazanymi w dyspozycji art. 40 ust. 12 u.d.p., okoliczności faktycznych, a wysokość nałożonej kary wynika wyłącznie z faktu bezprawnego zajęcia pasa drogowego. Ponadto organ I instancji rozważał także kwestię możliwości zastosowania ulg wynikających z Działu IVa k.p.a. w tym jego art. 189f i wyjaśnił dlaczego w niniejszej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek określonych w tym przepisie. SKO stwierdziło, że skarżący już przed dokonaniem w dniu 25 sierpnia 2025 r. oraz w dniu 26 sierpnia 2025 r. zajęcia pasa drogowego bez zgody zarządcy drogi powiatowej ulicy [...] w celu budowy linii kablowej miał świadomość konieczności złożenia do właściwego organu wniosku o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w celu prowadzenia robót nie związanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, a następnie uzyskania stosownej decyzji. Stwierdziło, że podmiot, który już posiada zezwolenie i korzysta z drogi w sposób inny niż jej podstawowa funkcja, rozliczany jest wedle surowszych zasad, tj. rozlicza się go z aktów staranności związanych z treścią wykonywanego zezwolenia, a zwłaszcza z czuwania nad biegiem terminu określonego przez organ, a nie ze zwykłego obowiązku uzyskania zezwolenia przed umieszczeniem urządzenia w pasie drogowym. Ponadto podmiot, który jest profesjonalistą powinien dotrzymywać terminów zezwolenia na umieszczenie urządzenia w pasie drogowym. W ocenie SKO nie można przyjąć, że waga tak popełnianego naruszenia była znikoma, a organ I instancji swoje rozstrzygnięcie poprzedził wyczerpującym zebraniem i rozpatrzeniem całego materiału dowodowego stosownie do art. 7 k.p.a. , art. 77 k.p.a.§ 1 i art. 80 k.p.a. Stanowisko organu I instancji znajduje potwierdzenie w dokumentach znajdujących się w aktach przedmiotowej sprawy. Dodatkowo zaskarżona przez odwołującego decyzja organu I instancji zawiera należyte uzasadnienie faktyczne i prawne. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skarżący reprezentowany przez pełnomocnika zaskarżył decyzję SKO w całości zarzucając jej naruszenie prawa procesowego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, a to rażące naruszenie art. 10 § 1 k.p.a. poprzez brak zapewnienie stronie czynnego udziału w każdym stadium postępowania i de facto przeprowadzenie przez organ I instancji kluczowych dowodów w niniejszym postępowaniu już po zakończeniu postępowania przez organ I instancji, a także poprzez brak zawiadomienia strony przez SKO o możliwości zapoznania się z aktami sprawy, co doprowadziło do sytuacji, że skarżący dopiero z uzasadnienia decyzji SKO dowiedział się jakie dowody znajdują się w aktach sprawy, a które stanowiły podstawę rozstrzygnięcia; art. 66a § 1 i § 2 k.p.a. poprzez brak prowadzenia przez organ I instancji metryki sprawy, które to uchybienie zaakceptował organ odwoławczy; art. 10 § 1 k.p.a. w związku z art. 79 § 1 i § 2 k.p.a. poprzez brak zapewnienia stronie czynnego udziału w każdym stadium postępowania w szczególności niezawiadomienie strony o przeprowadzanych oględzinach; art. 8 k.p.a. poprzez prowadzenie przez organy administracji publicznej postępowania w sposób nie budzący zaufania jego uczestników do władzy publicznej; art. 7 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności mających znaczenie w przedmiotowej sprawie i oparcie rozstrzygnięcia na niepełnym materiale dowodowym; art. 6, art. 7 i art. 77 k.p.a. poprzez przeprowadzenie dowodów na podstawie, których dokonano istotnych w sprawie ustaleń, przed wszczęciem postępowania przez organ I instancji; art. 77 k.p.a. i art. 80 k.p.a. poprzez brak dokonania przez organ administracji właściwej i rzetelnej analizy materiału dowodowego; art. 68 § 1 i 2 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie i ustalenie okoliczności mających istotne znaczenie w niniejszym postępowaniu na podstawie protokołów nie spełniających wymagania wynikające z powołanych wyżej przepisów; art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie oraz naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 40 ust. 12 u.d.p. poprzez wymierzenie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego z uwagi na brak zezwolenia zarządcy drogi, podczas gdy z materiału dowodowego zebranego w przedmiotowej sprawie nie wynika taka okoliczność. Wniósł o rozpoznanie sprawy na rozprawie, uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz uchylenie decyzji organu I instancji w całości i umorzenie postępowania administracyjnego oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W uzasadnieniu przedstawił przebieg postępowania według chronologii zdarzeń i wyraził opinię, że decyzja organu II instancji nie odpowiada prawu. Zaakcentował, że to na organie ciąży obowiązek dokładnego i wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, a to zgodnie z przepisem art. 7. art. 77, art. 80 k.p.a. Podkreślił nadto, że postępowanie administracyjne w sprawach, w których w stosunku do strony tego postępowania znajduje zastosowanie sankcja winno być przeprowadzone wyjątkowo starannie i ze szczególna dbałością. Uzasadniając zarzut naruszenia art. 10 k.p.a. wskazał, że dla skuteczności zarzutu naruszenia zasady czynnego udziału strony w każdym stadium postępowania, koniecznym jest wykazanie, że jej naruszenie uniemożliwiło skarżącemu przeprowadzenie konkretnych czynności procesowych, a w konsekwencji tego, realizację przysługujących jej praw, jak również, że naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy. W ocenie skarżącego taka sytuacja miała właśnie miejsce w przedmiotowej sprawie. Bowiem ani w dniu 12 września 2025 r. trakcie zapoznawania się przez skarżącego z aktami sprawy, ani też w dniu 21 października 2026 r. nie przedstawiono mu kompletnych akt. Skarżący dopiero z uzasadnienia decyzji SKO dowiedział się o dokumentach, które były przedmiotem analizy organu odwoławczego, a które nie znajdowały się w aktach, o których skarżący nie miał wiedzy i nie mógł się do nich odnieść. W konsekwencji postępowanie dowodowe zostało przeprowadzone w sposób niejawny z perspektywy skarżącego i pozbawiło go możliwości podjęcia konkretnych czynności procesowych (w szczególności zgłoszenia wniosków dowodowych oraz merytorycznego zakwestionowania wyliczeń, map i innych materiałów stanowiących podstawę rozstrzygnięcia). Zdaniem skarżącego organ I instancji dopuścił się również naruszenia art. 66a § 1 i § 2 k.p.a. poprzez brak prowadzenia metryki sprawy, które to uchybienie zaakceptował organ odwoławczy, a które miało wpływ na wynik sprawy bowiem, organ nie wykazał kiedy poszczególne czynności w toku prowadzonego postępowania były wykonywane i przez kogo, zaniechano również sporządzenia spisu akt prowadzonego postępowania, co powoduje, że skarżący nie ma wiedzy kiedy zostały przeprowadzone kluczowe dowody w przedmiotowym postępowaniu. Ponadto w ocenie skarżącego okoliczność zajęcia przez stronę w powyższym terminie spornego pasa drogowego została ustalona w sposób niejednoznaczny i nieznajdujący potwierdzenia w materiale dowodowym zgromadzonym w toku postępowania administracyjnego. Natomiast przywołane przez organ I instancji dowody nie mogą stanowić podstawy do wymierzenia kary pieniężnej z powodów szerzej opisanych w skardze, zwłaszcza, że protokół znajdujący się w aktach sprawy w świetle art. 68 § 1 i § 2 k.p.a. nie może stanowić dowodu mającego istotne znaczenie w sprawie. Ponadto skarżący wskazał, że w jego ocenie wielkości określonej w decyzji są zawyżone i brak jest możliwości zweryfikowania poprawności dokonanych przez organ ustaleń. Zauważył dalej, że powołany przez SKO wyrok NSA z 28 sierpnia 2025 r. sygn. akt II GSK 54/22 został wydany w całkowicie odmiennym stanie faktycznym i brak jest podstaw do rozciągnięcia wyrażanych tam poglądów na kanwę niniejszej sprawy. Zdaniem skarżącego na skutek uchybień organu I instancji, nie zostały przeprowadzone w sposób przewidziany w k.p.a. dowody, z których bezsprzecznie będą wynikać wszystkie przesłanki do wydania orzeczenia w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej. Uznał za nieuprawnione stanowisko SKO, że do ustalenia powierzchni pasa drogowego posłużono się książką drogi. Dowód ten jako przeprowadzony wbrew postanowieniom art. 10 § 1 k.p.a. nie może stanowić wiążących ustaleń w sprawie. Ponadto w aktach nie ma dowodów świadczących o analizie dowodów dokonanej np. przez osobę posiadającą odpowiednie kwalifikacje w tym zakresie tj. geodetę, czy też przez inna osobę o odpowiednich kwalifikacjach. Skarżący stwierdził, że wbrew również twierdzeniu SKO organ nie przeprowadził dowodów z mapy do celów projektowych z oznaczeniem zajętego pasa drogowego. Brak jest również w aktach sprawy informacji z rejestru gruntów na które się powołuje SKO. Zdaniem skarżącego, skoro protokoły zostały wykonane przed wszczęciem postępowania to nie mogą one być dowodami w sprawie. Skarżący jednocześnie podniósł, że w podobnych sprawach sąd administracyjne uchylały decyzje nakładające kary za zajecie pasa drogowego. Dodatkowo skarżący wskazał, że organ lakonicznie odniósł się kwestii odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej, podczas gdy przy rozpatrywaniu możliwości zastosowania art. 189f k.p.a. należy rozważyć, jaki wpływ na zastosowanie tego przepisu mogło mieć: zwiększenie uciążliwości korzystania z drogi oraz czas trwania zajęcia, w szczególności przy uwzględnieniu, że zajęcie pasa drogowego przez pojazdy miało z natury rzeczy przejściowy charakter. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie. Podtrzymało dotychczas prezentowane stanowisko i argumentację prawną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. `Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 137 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, kontrola ta, stosownie do § 2 powołanego artykułu sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jedn.: Dz. U. z 2022 r. poz. 329 z późn. zm.; dalej: p.p.s.a.). W myśl art. 145 § 1 pkt 1-3 p.p.s.a. Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 4 pkt 1 ustawy o drogach publicznych pas drogowy stanowi wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. Z kolei z art. 4 pkt 2, 5 i 6 ustawy o drogach publicznych wynika, że droga składa się z jezdni i chodnika. W myśl art. 39 ust. 1 u.d.p. pas drogowy jako strefa ruchu drogowego podlegająca szczególnej ochronie prawnej objęta jest rozlicznymi zakazami co do sposobu jego wykorzystania. Przede wszystkim samowolne zajmowanie pasa drogowego przez podmiot inny niż zarządca drogi działający w celu budowy, przebudowy, remontu lub ochrony drogi jest niedopuszczalne (art. 40 ust. 1 u.d.p.). Zabronione jest bowiem dokonywanie jakichkolwiek czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. Zajęcie pasa drogowego jest natomiast możliwe, w myśl art. 40 ust. 1 i 2 u.d.p., po uzyskaniu - w formie decyzji administracyjnej - zgody zarządcy drogi. Naruszenie zakazu zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi obciążone jest odpowiedzialnością karno-administracyjną. Zgodnie bowiem z art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p. za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi lub bez zawarcia umowy, o której mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c, zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalanej zgodnie z ust. 4-6. Opłata ta stanowi rezultat mnożenia powierzchni zajętego pasa drogowego oraz obowiązujących lokalnie stawek w tym zakresie. W tej sprawie przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej jest decyzja SKO utrzymująca w mocy decyzję o nałożeniu na skarżącego kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego drogi kategorii powiatowej bez zgody zarządcy drogi poprzez prowadzenie robót na części działek drogowych w celu wykonania odcinka sieci elektroenergetycznej. Uznanie zaskarżonej decyzji za zgodną z prawem wymaga w pierwszej kolejności zbadania czy organy administracji ustaliły w toku postępowania administracyjnego faktu zajęcia pasa drogowego przez dany obiekt; podmiot, który dokonał zajęcia; brak stosownego zezwolenia oraz powierzchni zajętego pasa i liczby dni zajmowania pasa bez zezwolenia. Zdaniem Sądu, wszystkie te okoliczności zostały prawidłowo ustalone w postępowaniu poprzedzającym wydanie decyzji organu I instancji. Nie zasługuje na uwzględnienie stawiany przez skarżącego zarzut sporządzenia kluczowych dowodów w sprawie przed wszczęciem podstępowania w sprawie wymierzenia kary za zajęcie pasa drogowego bez zgody zarządcy drogi. Zdaniem Sądu, zarzut naruszenia art. 10 k.p.a. jest chybiony. O wszczęciu postępowania w tej sprawie skarżący został zawiadomiony w piśmie organu I instancji z dnia 26 sierpnia 2025 r., które doręczono skarżącemu w dniu 1 września 2025 r. Wizja terenowa została wykonana przez pracowników MZD w dniach 25 sierpnia 2025 r. i 26 sierpnia 2025 r. Sporządzono również protokoły, dokumentację fotograficzna i dokonano pomiarów powierzchni pasa drogowego zajętego bez zgody zarządcy drogi. W orzecznictwie podkreśla się, że w postępowaniach w przedmiocie zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia co do zasady dopuszczalne jest włączenie w poczet materiału dowodowego materiałów zgromadzonych nawet przed wszczęciem postępowania, o ile ich sposób udokumentowania i związany z tym walor dowodowy nie budzi zastrzeżeń. W ocenie Sądu, organy administracji bez naruszenia art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., ani art. 80 k.p.a. zebrały, rozpatrzyły i oceniły materiał dowodowy z punktu widzenia ustalenia, czy zajęto pas drogowy drogi powiatowej. Zdaniem Sądu, granice pasa drogowego, zostały w sposób wystarczający i przekonujący ustalone dowodami zgromadzonymi w sprawie. W aktach administracyjnych znajdują się bowiem m.in. protokół z kontroli pasa drogowego z 25 sierpnia 2025 r. i 26 sierpnia 2025 r., a także dokumentacja fotograficzna i obliczenia, z których wynika wielkość zajętej powierzchni pasa drogowego. Ponadto w materiale dowodowym znajduje się książka drogi, a także mapy budowy linii kablowej 15kV wraz z współbieżnym kanałem kablowym oraz decyzje Prezydenta Miasta C. z dnia 4 sierpnia 2025 r. i 27 sierpnia 2025 r. w przedmiocie zezwolenia na zajęcie terenów zielonych w miejscu zgodnym z przedstawionym planem sytuacyjnym pasa drogowego wraz ze wskazaniem powierzchni zajętego pasa drogowego. W ocenie Sądu, z dokumentów tych wynika czas trwania zezwolenia i przebieg granicy pasa drogowego. Okoliczności te były znane skarżącemu bowiem był on generalnym wykonawcą inwestycji i występował z wnioskami o wydanie zezwolenia na zajecie pasa drogowego. Nie ulega również wątpliwości, że w dniach 25 i 26 sierpnia 2025 r. skarżący nie posiadał zezwolenia zarządcy drogi na zajęcie pasa drogowego. Nie jest trafne stanowisko skarżącego, że w niniejszej sprawie niezbędny był dowód sporządzony przez biegłego geodetę. Zauważyć należy, że rządząca postępowaniem administracyjnym zasada oficjalności wymaga, aby w toku postępowania organy podejmowały wszelkie kroki niezbędne do wyjaśnienia i załatwienia sprawy, dopuszczały przy tym jako dowód wszystko, co może przyczynić się do jej wyjaśnienia, a nie jest sprzeczne z prawem, zaś szeroka formuła postępowania dowodowego wyklucza możliwość stosowania formalnej teorii dowodowej, według której daną okoliczność można udowodnić wyłącznie za pomocą określonego środka dowodowego. Odnosząc się w tym miejscu do zarzutów pełnomocnika związanych z brakiem metryki sprawy w aktach organu I instancji, a także udostępnieniem skarżącemu niekompletnych akt sprawy, Sąd stwierdza, że nieprawidłowości te nie mają istotnego wpływu na wynik sprawy. Akta organu I instancji zostały wpięte do teczki w porządku chronologicznym i są czytelnie oznakowane. Na końcu podkreślić należy, że w zakresie postępowania dowodowego i wyjaśniającego organy z zachowaniem reguł określonych w k.p.a. poczyniły, w ocenie sądu, wszechstronne ustalenia faktyczne, wszelkie obiektywnie możliwe do pozyskania dowody, w tym z udziałem skarżącego. W ocenie Sądu, oczywiście dopuszczalne jest przeprowadzenie w postępowaniu administracyjnym dowodu z opinii biegłego, czy z mapy do celów prawnych, jeżeli zgromadzony w danej sprawie materiał dowodowy pozostawia wątpliwości co do stanu faktycznego, w tym w zakresie granic pasa drogowego, czy umiejscowienia obiektu, który ten pas ma zajmować. Zdaniem Sądu, materiał dowodowy zgromadzony w niniejszej sprawie takich wątpliwości nie pozostawiał, gdyż pozwalał na wyraźne i jednoznaczne ustalenie zarówno granic pasa drogowego, jak i faktu zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi. W takiej sytuacji przeprowadzanie innych dowodów dotyczących tych okoliczności nie było niezbędne dla rozstrzygnięcia sprawy. W niniejszej sprawie nie jest też sporna okoliczność, że skarżący nie legitymował się zezwoleniem na zajęcie pasa drogowego celem realizacji robót na części działek drogowych. Organy administracji zgodnie z prawem określiły wysokość kary pieniężnej nakładanej na skarżącą. Prawidłowo zastosowano w tym zakresie art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji spełnia wymagania określone w art. 107 § 3 k.p.a. Organ wypowiedział się w nim m.in. co do spełnienia przesłanek odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej na podstawie art. 189f k.p.a. Przedstawił w tym zakresie argumentację, która zasługuje na akceptację. W szczególności zgodzić należy się z organem, że waga naruszenia prawa nie mogła być uznana za znikomą z uwagi na to, że skarżący jest przedsiębiorcą, na którym ciąży obowiązek zachowania podwyższonej staranności, a prowadzenie robót w pasie drogowym związany jest z bezpieczeństwem ruchu drogowego. Skarżący nie posiadał stosownego zezwolenia, a prowadzone roboty obejmowały zarówno część pasa drogowego, drogę rowerową, jak i zieleńce. Skarżący o tym wiedział i zwlekał z podjęciem działań w celu uregulowania sytuacji do momentu kontroli pasa drogowego. Z uwagi na powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.