III SA/Łd 265/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Janusz Nowacki Sędziowie Sędzia WSA Monika Krzyżaniak Asesor WSA Anna Dębowska (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 30 czerwca 2022 r. sprawy ze skargi M. J. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Skierniewicach z dnia 2 lutego 2022 r. nr KO.4116.3.2022 w przedmiocie ustalenia kosztów postępowania rozgraniczeniowego oddala skargę.

0Sygn. akt III SA/Łd 265/22 UZASADNIENIE Postanowieniem z 2 października 2022 r., nr KO.4116.3.2022 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Skierniewicach utrzymało w mocy postanowienie Wójta Gminy C. z 15 grudnia 2021 r., znak: SRL.6830.1.2021.MO o ustaleniu kosztów postępowania w sprawie rozgraniczenia pomiędzy nieruchomościami oznaczonymi w ewidencji gruntów prowadzonej przez Starostę Rawskiego jako działki nr [...] i [...] w obrębie G. gmina C. W uzasadnieniu organ drugiej instancji przedstawiając stan faktyczny i prawny sprawy podniósł, że z wnioskiem o rozgraniczenie nieruchomości wystąpił A. M. Rozgraniczenie wynikło ze sporu o granicę pomiędzy działkami nr [...] i [...] położonymi w miejscowości G. Organ pierwszej instancji wszczął postępowanie rozgraniczeniowe postanowieniem z 29 czerwca 2021 r. Po przeprowadzeniu przez upoważnionego geodetę czynności ustalenia przebiegu granicy pomiędzy wskazanymi we wniosku nieruchomościami oraz sporządzeniu dokumentacji technicznej i przyjęciu jej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego prowadzonego przez Starostę Rawskiego 3 grudnia 2021 r., nr P.1013.2021.1588 organ pierwszej instancji decyzją z 7 grudnia 2021 r., znak: SRL.6830.1.2021.MO na podstawie art. 33 ust. 1 w związku z art. 31 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne (tekst jedn.: Dz. U. z 2020 r., poz. 2052 ze zm.), zwanej dalej "p.g.k.", orzekł o rozgraniczeniu nieruchomości. Postanowieniem z 15 grudnia 2021 r. organ pierwszej instancji ustalił koszty postępowania rozgraniczeniowego w wysokości 8 610,00 zł i obciążył po połowie kosztów wnioskodawcę rozgraniczenia i właściciela nieruchomości sąsiedniej. W zażaleniu na to postanowienie M.J. wniósł o jego zmianę w całości i zobowiązanie do uiszczenia kosztów w całości wnioskodawcy – A. M., ewentualnie o uchylenie postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Zaskarżonemu postanowieniu skarżący zarzucił naruszenie: 1. art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a. przez błędne jego zastosowanie i zaliczenie kosztów geodety nie informując czy kwota 8 610,00 stanowi stawkę rynkową za wykonaną usługę oraz błędne uznanie przez organ, że koszt ten został poniesiony na żądanie skarżącego; 2. art. 152 k.c. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że przepis ten winien mieć zastosowanie do ustalenia kosztów postępowania w postępowaniu rozgraniczeniowym toczącym się przed organem administracyjnym, tj. obciążeniu wszystkich uczestników rozgraniczenia po połowie, a nie tylko wnioskodawcy pomimo, że z inicjatywy i w interesie wnioskodawcy postępowanie zostało wszczęte, a skarżący oponował wszczęciu postępowania wyrażając chęć porozumienia; 3. art. 7 k.p.a. w związku z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie okoliczności, że: a) wydana decyzja rozgraniczeniowa została wyznaczona w całości na korzyść skarżącego, b) granica była stronom znana przed wszczęciem postępowania, strony posiadały wiedzę, że wnioskodawca powinien przesunąć ogrodzenie na rzecz skarżącego celem uniknięcia sporu i dodatkowych kosztów, c) organ nie uznał braku formalnego sporu granicznego pomiędzy stronami, d) wolą skarżącego było uniknięcie pochopnego wszczynania postępowania rozgraniczeniowego i partycypowania w dodatkowych kosztach. Organ drugiej instancji podzielając stanowisko organu pierwszej instancji przytoczył treść art. 28, art. 262 § 1 i 2, art. 264 § 1, art. 265 k.p.a. oraz powołał się na uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 grudnia 2006 r., sygn. akt I OPS 5/06. Wskazał, że wysokość kosztów postępowania rozgraniczeniowego (obejmujących wynagrodzenie uprawnionego geodety za dokonane czynności geodezyjne) została ustalona na kwotę 8 610,00 zł zgodnie z umową zawartą 8 lipca 2021 r. przez gminę z geodetą M.M. występującą pod firmą – P z siedzibą w R. Umowa ta została zwarta w rezultacie wyboru przez Wójta Gminy C. wykonawcy w wyniku zapytania ofertowego. Wójt Gminy C. wystosował zapytanie ofertowe do 4 podmiotów, na które odpowiedziały dwie firmy geodezyjne (G. w R. składając ofertę w wysokości 9 840,00 brutto i P. składając ofertę w wysokości 8 610,00 zł brutto). Przepisy prawa nie określają wysokości stawek za usługi geodezyjne, lecz są one kształtowane zasadami wolnego rynku. Wynagrodzenia na rzecz geodety w tej sprawie zostało ustalone w oparciu o złożone oferty. Odpowiedź na ofertę złożyły dwa podmioty, z czego organ pierwszej instancji wybrał firmę oferującą mniejsze wynagrodzenie, o czym mowa wyżej. Upoważniony geodeta przeprowadził czynności rozgraniczenia zgodnie z przepisami zgodnie z przepisami rozporządzenia Ministrów Spraw Wewnętrznych i Administracji oraz Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 14 kwietnia 1999 r. w sprawie rozgraniczania nieruchomości (Dz. U. Nr 45, poz. 453). Geodeta przeprowadził analizę informacji zawartych w dokumentach uzyskanych z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego oraz znajdujących się w księgach wieczystych, ustalił przebieg granic na gruncie, sporządził protokół graniczny oraz opracował opinię dotyczącą przebiegu granic. Wyniki prac geodezyjnych upoważniony geodeta przedstawił na mapie. Czynności wykonane przez upoważnionego geodetę zostały ocenione jako prawidłowe, czego wyrazem było włączenie sporządzonej przez geodetę dokumentacji do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. W skardze na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi M.J. zaskarżając je w całości wniósł o jego uchylenie wraz z poprzedzającym je postanowieniem z 15 grudnia 2021 r. oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania sądowoadministracyjnego. Skarżący wniósł również o przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dokumentu w postaci postanowienia Komendy Powiatowej Policji w R. o odmowie wszczęcia dochodzenia w sprawie zniszczenia mienia w postaci czterech przęseł betonowych na jego szkodę wobec tego, że czyn stanowi wykroczenie z art. 119 k.w. na okoliczność zachowania wnioskodawcy A.M. w toku postępowania rozgraniczeniowego. Zaskarżonemu postanowieniu skarżący zarzucił: 1. naruszenie przepisów procedury administracyjnej, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, w szczególności poprzez nieuwzględnienie przepisów: a. art. 7 k.p.a. w związku z art. 77 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie okoliczności, że prawidłowy przebieg granicy był znany uczestnikom przed wszczęciem postępowania rozgraniczeniowego, zaś skarżący żadnymi swoimi działaniami bądź zaniechaniami nie spowodował wszczęcia postępowania rozgraniczeniowego. Przyczyną wszczęcia postępowania były bezpodstawne przewidywania wnioskodawcy co do przebiegu granicy nie mające oparcia ani w przebiegu linii ogrodzenia, ani w przebiegu pasa pomiędzy nieruchomościami wykorzystywanymi rolniczo przez strony postępowania; b. art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez obciążenie skarżącego kosztami postępowania, które nie zostało wszczęte na jego żądanie, podczas gdy winę za powstanie kosztów postępowania rozgraniczeniowego ponosi wnioskodawca A.M.; 2. naruszenie przepisów administracyjnego prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, w tym naruszenie art. 152 k.c. mającego zastosowanie w postępowaniu rozgraniczeniowym, poprzez przyjęcie w sposób całkowicie oderwany od stanu faktycznego w niniejszej sprawie, że koszty postępowania rozgraniczeniowego w każdym przypadku powinni ponosić po połowie właściciele gruntów sąsiadujących. W uzasadnieniu skarżący podniósł, że nabył własność nieruchomości oznaczonej nr [...], położonej w G., dla której Sąd Rejonowy w Rawie Mazowieckiej IV Wydział Ksiąg Wieczystych prowadzi księgę wieczystą nr [...], na podstawie umowy o dożywocie z 5 lutego 2009 r., Rep. A nr [...]. Od 2009 r. wraz z rodziną zamieszkuje na wskazanej nieruchomości. Nigdy nie zmieniał przebiegu granicy. Nie naruszał stosunków sąsiedzkich. Nie wszczynał sporu z sąsiadem. Dbał o utrzymanie stałych znaków granicznych. Swoją wiedzę o przebiegu granicy czerpał od zamieszkującego z nim wspólnie poprzednika prawnego i dożywotnika – T.J. Bezpośrednim sąsiadem skarżącego jest A.M.. Jest on właścicielem nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...], ujawnionej w księdze wieczystej nr [...]. Ogromnym zaskoczeniem dla skarżącego było wszczęcie postępowania rozgraniczeniowego. Po uzyskaniu informacji o wszczęciu postępowania rozgraniczeniowego skarżący nie dokonywał żadnych zmian dotyczących granicznego ogrodzenia. Działki skarżącego i A.M. oddziela wzniesione przez poprzedników prawnych betonowe ogrodzenie. Jeden słupek betonowy uległ wcześniejszemu uszkodzeniu (był złamany). Wyszczerbione było również jedno przęsło betonowe. Stan ogrodzenia był dobry. Nie było zagrożenia jego przewrócenia się. Skarżący uznał, że czynności naprawcze wykona już po zakończeniu postępowania rozgraniczeniowego, aby nie pogarszać stosunków z sąsiadem. 7 sierpnia 2021 r., podczas nieobecności skarżącego w domu, wnioskodawca bez jego zgody, czy też bez chociażby wcześniejszego uprzedzenia, dokonał demontażu ogrodzenia na długości 5 m, odpowiadającej długości 2 przęseł betonowych. Przęsła zostały zrzucone z wysokości, co spowodowało ich zniszczenie bądź uszkodzenie (polegające na połamaniu, wyszczerbieniu, ukruszeniu). Takiemu uszkodzeniu uległy 4 przęsła betonowe i 1 słupek betonowy. Zdaniem skarżącego nie dał on żadnych podstaw do wszczęcia postępowania rozgraniczeniowego i nie powinien być obciążany jego wysokimi kosztami. Kwota 4 305,00 zł jest wysokim, niepotrzebnym wydatkiem, który nie został przewidziany w budżecie rodziny skarżącego. To zachowanie wnioskodawcy, nastawionego na wywołanie sporu sąsiedzkiego, spowodowało konieczność powołania przez Wójta Gminy C. biegłego geodety oraz konieczność pokrycia kosztów wynagrodzenia geodety. Kosztami postępowania rozgraniczeniowego powinien być więc w całości obciążony wnioskodawca. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Skierniewicach wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonym postanowieniu. W uzupełnieniu skargi, w piśmie wniesionym 12 kwietnia 2022 r., skarżący stwierdził, że wnioskodawca w ramach postępowania rozgraniczeniowego dokonał uregulowania stanu pozostałych kilku granic swojej nieruchomości między innymi działki nr [...] i drogi gminnej sąsiadującą z tą działką. Geodeta M.M. wyznaczyła na działce nr [...] i drodze gminnej z nią sąsiadującej osiem punktów granicznych, które zostały oznaczone przez A.M. kamieniami lub wbitymi kołkami i widnieją do dziś. Skarżący nie posiadał w tym żadnego interesu ani faktycznego, ani prawnego. Granice były znane. Nie dokonywano ich przesunięć. Nie niszczono słupków granicznych. Nie prowadzono żadnego sporu co do ich przebiegu. W związku z powyższym, zdaniem skarżącego, postępowanie nie osiągnęło celu ustawowego. Skarżący stwierdził także, że brak jest sporu w zakresie przebiegu granicy. Postępowanie rozgraniczeniowe zostało przeprowadzone na żądanie i w interesie wnioskodawcy. W związku z powyższym winien on ponosić ciężar kosztów. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Na wstępie wyjaśnić należy, że sprawę niniejszą rozpoznano w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 w związku z art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.), powoływanej dalej jako: "p.p.s.a.". Zgodnie z art. 119 pkt 3 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Nie budzi wątpliwości, że przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest ostateczne w administracyjnym toku instancji postanowienie kończące postępowanie, a więc mieszczące się w katalogu postanowień wskazanych w art. 119 pkt 3 p.p.s.a. (por. wyrok NSA z 19 stycznia 2015 r., I OSK 1110/13). Rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym, na podstawie tego przepisu, jest niezależne od woli stron (por. np. wyrok NSA z 11 czerwca 2019 r., II OSK 1867/17). W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 p.p.s.a.). W dalszej kolejności wskazać należy, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2021 r., poz. 137) oraz art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem stosując środki określone w ustawie. W myśl art. 145 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeżeli stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b), inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c); 2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach; 3) stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach. W razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.). Z przepisów tych wynika, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Badając legalność zaskarżonego postanowienia w tak zakreślonej kognicji sąd nie stwierdził naruszenia przez organy administracji przepisów prawa uzasadniającego uwzględnienie skargi. Przedmiotem postępowania zakończonego wydaniem zaskarżonego postanowienia było ustalenia kosztów postępowania rozgraniczeniowego, którego kosztami po połowie (w wysokości po ½ części) zostali obciążeni właściciele działek nr [...] (A.M.) i nr [...] (skarżący). Istotą sporu w rozpoznawanej sprawie jest zasadność obciążenia skarżącego kwotą 4 305,00 zł stanowiącą przypadające na niego koszty postępowania rozgraniczeniowego w ½ części z kwoty 8 610,00 zł. Według skarżącego, nie powinien zostać on obciążony tymi kosztami, gdyż nie było podstaw do wszczęcia postępowania rozgraniczeniowego, bo nie istnieje spór, co do przebiegu granicy pomiędzy działkami nr [...] i [...]. Postanowienie o ustaleniu kosztów postępowania rozgraniczeniowego zostało wydane ma podstawie art. 264 w związku z art. 262 § 1 pkt 2 i art. 263 k.p.a. Przepisy te określają zasady rozdziału kosztów postępowania administracyjnego pomiędzy stronę a organ. Zasadą jest, że koszty postępowania administracyjnego ponosi organ – w takich granicach, w jakich wypełnia swoje ustawowe obowiązki. Jednakże zgodnie z art. 262 § 1 k.p.a., stronę obciążają te koszty, które wynikły z jej winy (pkt 1); zostały poniesione w interesie lub na żądanie strony, a nie wynikają z ustawowego obowiązku organów prowadzących postępowanie (pkt 2). W piśmiennictwie przyjmuje się, że wykładnia art. 262 § 1 k.p.a. powinna być wąska, bowiem omawiane uregulowanie prawne jest istotnym wyjątkiem od zasady, że koszty postępowania ponosi organ administracji publicznej (vide: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, pod red. A. Mudreckiego, Gdańsk 2008, str. 578). W orzecznictwie sądów administracyjnych istniały rozbieżności w stosowaniu art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a. w sprawach administracyjnych o rozgraniczenie nieruchomości. Zgodnie z jednym kierunkiem wykładni tego przepisu koszty administracyjnego postępowania rozgraniczeniowego obciążają zawsze wnioskodawcę. U podstaw tego poglądu legło założenie, że tylko przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, a nie przepisy prawa cywilnego, mogą być podstawą rozstrzygnięcia o kosztach administracyjnego postępowania rozgraniczeniowego. Znajduje tu zatem zastosowanie ogólna zasada z art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a., że koszty postępowania wszczętego na wniosek strony obciążają tę stronę, jako poniesione w jej interesie (por. wyrok NSA z 9 stycznia 1998 r., II SA 1117/97; wyrok WSA w Warszawie z 18 maja 2005 r., IV SA/Wa 305/05). Według drugiego kierunku wykładni koszty postępowania rozgraniczeniowego powinny obciążać każdą ze stron tego postępowania i należy dokonać wyraźnego rozróżnienia interesu faktycznego w rozumieniu subiektywnym skarżącego (niebędącego wnioskodawcą rozgraniczenia) i interesu prawnego, o którym mowa w przepisie art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a. Interes prawny został określony zasadą dotyczącą rozgraniczania nieruchomości wyrażoną w przepisach art. 152 i 153 k.c., sprowadzającą się do tego, że postępowanie rozgraniczeniowe jest prowadzone w interesie wszystkich właścicieli nieruchomości podlegających rozgraniczeniu, a koszty rozgraniczenia ponoszą strony po połowie. Zasada ta odnosi się również do postępowania administracyjnego, a znajduje odzwierciedlenie w powołanym przepisie art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a. Pojęcia interesu w poniesieniu kosztów postępowania w rozumieniu art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a. nie należy ograniczać jedynie do wąsko pojmowanych bezpośrednich korzyści w przeprowadzeniu postępowania rozgraniczeniowego, wyrażających się w inicjatywie wszczęcia tego postępowania, ale dotyczy ono również interesu prawnego wynikającego z przepisów ustawy (art. 152 i art. 153 k.c.), jakim jest ustalenie stabilnej granicy między sąsiadującymi nieruchomościami (por. wyrok NSA z 3 czerwca 1998 r., II SA 479/98). Rozbieżności te zostały rozstrzygnięte przez Naczelny Sąd Administracyjny w powołanej przez organy administracji uchwale składu siedmiu sędziów z 11 grudnia 2006 r., sygn. akt I OPS 5/06. W uchwale tej Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd, że organ administracji publicznej, orzekając o kosztach postępowania rozgraniczeniowego na podstawie art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a., może obciążyć kosztami rozgraniczenia nieruchomości strony będące właścicielami sąsiadujących nieruchomości (art. 153 k.c.), a nie tylko stronę, która żądała wszczęcia postępowania. W uzasadnieniu swego stanowiska Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że sama instytucja prawna "rozgraniczenia nieruchomości", choć została uregulowana kompleksowo w dwóch aktach prawnych, tj. w ustawie – Prawo geodezyjne i kartograficzne i w Kodeksie cywilnym, stanowi jedną całość. Nielogicznym bowiem byłoby przyjęcie założenia, że rozgraniczenie nieruchomości dokonywane w postępowaniu administracyjnym jest dokonywane według innych kryteriów i prawideł niż rozgraniczenie nieruchomości, do którego dochodzi w postępowaniu cywilnym. Nie do obrony jest więc teza, że w postępowaniu administracyjnym nie stosuje się przepisów Kodeksu cywilnego, a w postępowaniu cywilnym unormowań zawartych w Prawie geodezyjnym i kartograficznym. Tak w postępowaniu cywilnym, jak administracyjnym, zarówno sąd powszechny jak i organ administracji są obowiązani stosować te same zasady, co wynika z porównania art. 152 i 153 k.c. i art. 31 ust. 2-4 i art. 34 ust. 1 i 2 p.g.k. Z przepisów tych wynika, że dokonując rozgraniczenia nieruchomości, należy w pierwszej kolejności mieć na względzie stan prawny nieruchomości (art. 153 zdanie pierwsze k.c.), co w art. 31 ust. 2 p.g.k. konkretyzuje się w ten sposób, że przy ustalaniu przebiegu granic bierze się pod uwagę znaki i ślady graniczne, mapy i inne dokumenty oraz punkty osnowy geodezyjnej. Wszystko to są dowody pozwalające na ustalenie stanu prawnego granic nieruchomości. Tak więc nakaz uwzględnienia stanu prawnego przez organ prowadzący postępowanie administracyjne z obowiązku przeprowadzenia dowodów, które pozwalają na jego ustalenie. Jeżeli nie da się ustalić stanu prawnego nieruchomości (nie ma dowodów pozwalających na jego ustalenie lub są one niewystarczające albo sprzeczne – art. 31 ust. 3 p.g.k.), należy ustalić granice według "ostatniego spokojnego stanu posiadania" (art. 153 zdanie pierwsze in fine k.c.). Uwzględnienie tego kryterium następuje przez przeprowadzenie wskazanych środków dowodowych, także w postępowaniu administracyjnym "ustala się przebieg granicy na podstawie zgodnego oświadczenia stron lub jednej strony, gdy druga strona w toku postępowania oświadczenia nie składa i nie kwestionuje przebiegu granicy" (art. 31 ust. 3 in fine p.g.k.). W razie sporu, co do przebiegu linii granicznych należy dążyć zarówno w postępowaniu administracyjnym, jak i sądowym, do zawarcia ugody przez strony (art. 153 zdanie drugie k.c. i art. 31 ust. 4 p.g.k.). Jeżeli nie jest możliwe ustalenie granic według stanu prawnego lub według stanu posiadania, a strony nie zawrą ugody, ustalenie granic należy do sądu, który czyni to uwzględniając wszelkie okoliczności i może jednemu z właścicieli przyznać odpowiednią dopłatę pieniężną (art. 153 zdanie drugie in fine k.c.). Jeżeli w postępowaniu administracyjnym nie dojdzie do zawarcia ugody i nie ma podstaw do rozgraniczenia w drodze decyzji, upoważniony geodeta tymczasowo utrwala punkty graniczne według ostatniego stanu spokojnego posiadania, dokumentów i wskazań stron, oznacza je na szkicu granicznym, sporządza opinię i całość dokumentacji przekazuje organowi prowadzącemu postępowanie, który umarza postępowanie administracyjne i przekazuje sprawę z urzędu do rozpatrzenia sądowi (art. 34 ust. 1 i 2 p.g.k.). Uregulowanie to oznacza, że w takim wypadku postępowanie administracyjne ogranicza się do przygotowania wstępnego materiału dowodowego dla sądu. Konsekwentnie więc należy przyjąć, że w postępowaniu administracyjnym ma również zastosowanie norma materialnoprawna wynikająca z art. 152 k.c., stanowiąca, że koszty rozgraniczenia właściciele nieruchomości ponoszą po połowie, co wynika z zasady, iż właściciele gruntów sąsiadujących mają obowiązek współdziałania przy rozgraniczeniu gruntów oraz przy utrzymywaniu stałych znaków granicznych. W powołanej uchwale Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że branie udziału w postępowaniu administracyjnym w charakterze strony jest równoznaczne ze stwierdzeniem, że postępowanie to toczy się w interesie każdej ze stron postępowania. Interes prawny jest bowiem kategorią obiektywną. Twierdzenie, że posiada go jedynie strona, która żąda wszczęcia postępowania, bo postępowanie toczy się w jej interesie, gdyż to ona domaga się konkretyzacji swojego interesu prawnego w sprawie, pozostałoby w sprzeczności z pojęciem legitymacji strony w postępowaniu administracyjnym. W przypadku postępowania rozgraniczeniowego wszczętego na wniosek właściciela jednej nieruchomości, właściciel sąsiedniej nieruchomości może stać na stanowisku, że przeprowadzenie postępowania rozgraniczeniowego nie leży w jego interesie, gdyż nie kwestionuje on przebiegu granic, a co za tym idzie, nie powinien ponosić kosztów rozgraniczenia, które w jego ocenie zostało wszczęte zbyt pochopnie, to jednak ustalenie granic sąsiadujących nieruchomości leży w interesie prawnym wszystkich właścicieli, gdyż granice gruntów sąsiadujących stały się sporne. Nie można więc twierdzić, iż rozgraniczenie nie jest przeprowadzane także w jego interesie. Artykuł 152 k.c. stanowi podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia o kosztach rozgraniczenia, także w przypadku, gdy rozgraniczenie następuje w postępowaniu przed organem administracji publicznej. W postępowaniu administracyjnym będzie miał również zastosowanie art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a., który stanowi, że stronę obciążają te koszty postępowania rozgraniczeniowego, które zostały poniesione w interesie lub na żądanie strony, a nie wynikają z ustawowego obowiązku organów prowadzących postępowanie. Wykładnia gramatyczna tego przepisu skłania do wniosku, że przepis ten ustala zasady rozdziału kosztów postępowania pomiędzy stronę (strony) a organ administracyjny. Oznacza to, że koszty postępowania, których poniesienie nie jest ustawowym obowiązkiem organu, obciążają strony, a więc w przypadku kosztów rozgraniczenia koszty te obciążają strony będące właścicielami rozgraniczanych nieruchomości, według zasady wyrażonej w art. 152 k.c. Przepis ten (art. 262 § 1 k.p.a.) wyklucza natomiast możliwość przyznania przez organ administracyjny zwrotu kosztów postępowania pomiędzy stronami. Kwestia ta zresztą nie budzi wątpliwości w literaturze przedmiotu (por. np. J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2006, s. 880-882; Cz. Martysz, [w:] G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, t. II, Zakamycze 2005, s. 582, jak i w orzecznictwie sądowym – por. np. wyrok NSA z 6 grudnia 2000 r., II SA/Gd 2016/98, "Palestra" 2001, nr 7-8, s. 206). Konsekwentnie więc należy przyjąć, że na tej podstawie można orzec o kosztach rozgraniczenia poniesionych przez organ administracji publicznej (np. wynagrodzeniu upoważnionego geodety) i obciążyć kosztami rozgraniczenia wyłożonymi przez organ, po połowie strony będące właścicielami gruntów sąsiadujących objętych rozgraniczeniem, na zasadach określonych w art. 152 k.c. Koszty rozgraniczenia obejmują wynagrodzenie geodety, wydatki poniesione za sporządzenie map i innych dokumentów oraz znaków granicznych, a także na przeprowadzenie dowodów w toku postępowania. Do tych kosztów nie można natomiast zaliczyć innych kosztów poniesionych przez stronę z jej wyboru, np. kosztów zastępstwa procesowego, które nie są kosztami rozgraniczenia, a ponadto wówczas orzeczenie organu dotyczyłoby w tej mierze zwrotu kosztów postępowania pomiędzy stronami. Skoro koszty rozgraniczenia ponoszą właściciele gruntów sąsiadujących po połowie, to obowiązek ten istnieje już w toku postępowania administracyjnego, a więc organ prowadzący takie postępowanie może także żądać od stron złożenia zaliczki w określonej wysokości na pokrycie kosztów rozgraniczenia, mając na uwadze, że koszty te obciążają właścicieli sąsiadujących gruntów po połowie (art. 262 § 2 k.p.a.). Uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 grudnia 2006 r., sygn. akt I OPS 5/06 jest tzw. uchwałą konkretną, gdyż podjęta została w następstwie wniesienia konkretnego pytania prawnego na podstawie art. 187 § 1 p.p.s.a. Niewątpliwie uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego jest wiążąca w danej sprawie (art. 187 § 2 p.p.s.a.). Ponadto ma ona, tzw. ogólną moc wiążącą wynikającą z art. 269 § 1 p.p.s.a. Stosownie do tego przepisu jeżeli jakikolwiek skład sądu administracyjnego rozpoznający sprawę nie podziela stanowiska zajętego w uchwale składu siedmiu sędziów, całej Izby albo w uchwale pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego, przedstawia powstałe zagadnienie prawne do rozstrzygnięcia odpowiedniemu składowi. Przepis art. 187 § 1 i 2 stosuje się odpowiednio. Ogólna moc wiążąca uchwały powoduje, że wiąże ona sądy administracyjne we wszystkich sprawach, w których miałby być stosowany interpretowany przepis (por. A. Skoczylas, "Działalność uchwałodawcza Naczelnego Sądu Administracyjnego", C. H. Beck, Warszawa 2004, s. 221 i nast.). Pogląd wyrażony w konkretnej uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego może zostać zmieniony tylko stosowaną uchwałą takiego samego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. postanowienie NSA z 8 lipca 2014 r., II GSK 1518/14). Moc wiążącą ma stanowisko zawarte w sentencji uchwały. Poglądy prawne wyrażone w uzasadnieniu pozbawione są mocy wiążącej, jeśli nie mają bezpośredniego związku z "zajętym stanowiskiem". Mają one jednak moc wiążącą, w takim zakresie, w jakim pozostają w bezpośrednim związku z tym stanowiskiem. Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zajęte w uchwale składu siedmiu sędziów z 11 grudnia 2006 r., sygn. akt I OPS 5/06. Przyjąć zatem należy, że organ administracji publicznej może obciążyć kosztami postępowania rozgraniczeniowego strony będące właścicielami sąsiadujących nieruchomości (art. 152 k.c.), a nie tylko stronę, która żądała wszczęcia postępowania, o ile granice gruntów sąsiadujących stały się sporne. W rozpoznawanej sprawie prawidłowo więc organy obu instancji przyjęły, że organ administracji orzekając o kosztach rozgraniczenia uprawniony jest obciążyć nimi strony będące właścicielami gruntów sąsiadujących objętych rozgraniczeniem na zasadach określonych w art. 152 k.c., czyli po połowie. Sytuacja, o jakiej mowa w powołanej uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 grudnia 2006 r., sygn. akt I OPS 5/06, niewątpliwie ma miejsce w niniejszej sprawie. Wbrew twierdzeniom skarżącego, w rozpoznawanej sprawie istnieje spór, co do przebiegu granicy między działkami nr [...] i [...]. Istnienie tego sporu potwierdza nie tylko dokumentacja sporządzona przez geodetę w trakcie postępowania rozgraniczeniowego – protokół graniczny, szkic graniczny, sprawozdanie techniczne, ale również decyzja Wójta Gmina C. z 7 grudnia 2021 r. o rozgraniczeniu, wniosek o rozgraniczenie nieruchomości, argumentacja przedstawiona przez skarżącego w piśmie z 1 września 2021 r., zażaleniu oraz skardze. We wniosku o wszczęcie postępowania A.M. wskazał na "niemożność porozumienia się z sąsiadem". W piśmie z 1 września 2021 r. skarżący stwierdził, że jego sąsiad A.M., będący wnioskodawcą, dokonuje samowolnych i pozbawionych podstaw prawnych czynności w zakresie ogrodzenia między działkami nr [...] i [...]. Wskutek jego działań uszkodzeniu uległo wzniesione przez poprzedników ogrodzenie betonowe. Z dokumentów sporządzonych przez geodetę wynika, że granica pomiędzy punktami PG6-PG1 to granica pomiędzy rozgraniczanymi działkami nr [...] i [...]. Granica na odcinku od drogi do wysokości budynku gospodarczego – stodoły znajdującego się na działce nr [...] nie jest możliwa do jednoznacznego określenia ze względu na istnienie "nietrwałego ogrodzenia", które "co chwilę zmienia swoje położenie". Na odcinku PG3, PG2 i PG1 "istnieją ogrodzenia, których położenie jest zmienne". Z uwagi na to, że skarżący i A.M. zaakceptowali ustaloną przez geodetę granicę i uznali ją za obowiązującą, Wójt Gminy C. decyzją z 7 grudnia 2021 r. orzekł o rozgraniczeniu nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów prowadzonej przez Starostę Rawskiego jako działka nr [...] w obrębie G. z nieruchomością sąsiednią oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] w obrębie G.. W zażaleniu na postanowienie z 15 grudnia 2021 r. skarżący stwierdził, że wnioskodawca narusza granice nieruchomości. W skardze wskazał na dokonanie demontażu ogrodzenia bez jego zgody i uprzedzenia. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w przywołanej wyżej uchwale z 11 grudnia 2006 r., sygn. akt I OPS 5/06, już sam udział w postępowaniu administracyjnym w charakterze strony jest równoznaczny ze stwierdzeniem, że toczy się ono w interesie każdej ze stron postępowania. Interes prawny jest bowiem kategorią obiektywną. Twierdzenie, że posiada go jedynie strona, która żąda wszczęcia postępowania i że postępowanie toczy się w jej interesie, gdyż domaga się ona konkretyzacji swojego interesu prawnego w sprawie, pozostawałoby w sprzeczności z pojęciem legitymacji strony w postępowaniu administracyjnym. Ustalenie granic sąsiadujących nieruchomości leży w interesie prawnym wszystkich właścicieli, gdyż granice gruntów sąsiadujących stały się sporne. Przepis art. 152 k.c. stanowi podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia o kosztach rozgraniczenia również, gdy rozgraniczenie następuje w postępowaniu przed organem administracji publicznej. W postępowaniu tym ma także zastosowanie art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a, zgodnie z którym stronę obciążają te koszty postępowania rozgraniczeniowego, które zostały poniesione w interesie lub na żądanie strony, a nie wynikają z ustawowego obowiązku organów prowadzących postępowanie. Oznacza to, że koszty postępowania, których poniesienie nie jest ustawowym obowiązkiem organu, obciążają strony. W wypadku kosztów rozgraniczenia obciążają one strony będące właścicielami rozgraniczanych nieruchomości, według zasady wyrażonej w art. 152 k.c., tj. po połowie. Dodatkowo wskazać należy, że w postępowaniu rozgraniczeniowym organ ustala materialnoprawne przesłanki rozgraniczenia. Innymi słowy postępowanie to rozstrzyga o zasięgu prawa własności danego podmiotu. Prawo własności do nieruchomości stanowiącej przedmiot rozgraniczenia równoznaczne jest więc z posiadaniem interesu prawnego w postępowaniu rozgraniczeniowym. Udział skarżącego w postępowaniu rozgraniczeniowym zakończonym ostateczną decyzją Wójta Gminy C. z 7 grudnia 2021 r. o rozgraniczeniu działki stanowiącej jego własność nr [...] z działką nr [...] stanowiącą własność A.M. świadczy zatem o tym, że postępowanie prowadzone przez Wójta Gminy C. toczyło się także w jego interesie, gdyż granica działek nr [...] i [...] stała się sporna. Przeprowadzenie postępowania rozgraniczeniowego przy udziale geodety leżało zatem w interesie wszystkich stron tego postępowania. W świetle art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a. okoliczność ta decyduje o rozłożeniu pomiędzy strony kosztów postępowania na podstawie art. 152 k.c. Na ustalenia w tym zakresie nie może mieć wpływu to, czy dana strona jest zadowolona z wyniku czynności podjętych przez geodetę oraz czy i w jaki sposób kwestionuje dokonane przez niego ustalenia i czynności, czy też ich nie kwestionuje. Bez znaczenia jest też okoliczność, która strona sporu granicznego żąda wszczęcia postępowania rozgraniczeniowego. Treść uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 grudnia 2006 r., sygn. akt I OPS 5/06 jest jednoznaczna i nie oznacza dowolności czy swobody organu, gdyż z art. 152 k.c. wynika reguła ponoszenia kosztów postępowania administracyjnego przez właścicieli gruntów sąsiednich (objętych rozgraniczeniem). Skoro są oni stronami tego postępowania, to toczy się ono w interesie ich wszystkich, a zagadnienie sporności granic czy istnienia innych powodów do ich kwestionowania nie ma tu znaczenia, bo dochodzi do ustalenia granic wszystkich nieruchomości. W tym stanie rzeczy akceptując stanowisko wyrażone w powołanej uchwale i kierując się argumentacją przedstawioną w jej uzasadnieniu, za prawidłowe uznać należy stanowisko organów administracji, że stronami zobowiązanymi do poniesienia kosztów postępowania rozgraniczeniowego zakończonego decyzją Wójta Gminy C. z 7 grudnia 2021 r. są w tym przypadku właściciele rozgraniczanych nieruchomości, czyli skarżący jako właściciel działki nr [...] oraz A.M. jako właściciel działki nr [...]. Koszty te obciążają zarówno skarżącego, jak i uczestnika postępowania według zasady wyrażonej w art. 152 k.c., tj. po połowie. Jak już wcześniej podniesiono, przepis ten ma zastosowanie w postępowaniu administracyjnym o rozgraniczenie, co wynika z zasady, że właściciele gruntów sąsiadujących mają obowiązek współdziałania przy rozgraniczeniu i utrzymywaniu stałych znaków granicznych. Odnosząc się do argumentacji skarżącego przedstawionej w piśmie z 12 kwietnia 2022 r., że w wyniku postępowania rozgraniczeniowego doszło do uregulowania granic także innych działek uczestnika postępowania, w tym działki nr [...], oraz wyznaczenia drogi gminnej sąd stwierdza, że nie znajduje ona potwierdzenia w aktach sprawy. Z dokumentacji sporządzonej przez geodetę uprawnionego oraz decyzji o rozgraniczeniu z 7 grudnia 2021 r. wynika, że przedmiotem postępowania rozgraniczeniowego było wyłącznie ustalenie przebiegu granicy pomiędzy działkami nr [...] i [...], a uczestnikami tego postępowania byli wyłącznie właściciele tych działek, czyli skarżący i A.M. Podjęte przez geodetę uprawnionego czynności służyły wyłącznie potwierdzeniu zgodności dokumentacji oraz ustaleniu przebiegu granicy pomiędzy działkami nr [...] i [...]. Jak wynika ze sprawozdania technicznego, dokumentem stanowiącym podstawę do ustalenia przebiegu granic był zarys pomiarowy wsi G. – operat do założenia EGiB obrębu G. [...]. Geodeta uprawniony wyjaśniła, że zarys pomiarowy zawiera szerokości działek definiowane wzdłuż linii pomiarowych. Szerokości te pozwalają na wyznaczenie przebiegu granic w odniesieniu do osnowy ewidencyjnej – fotopunktów stanowiących krańce linii pomiarowych. W operacie 199.15-64/65 brak jest współrzędnych jednoznacznie określających położenie fotopunktów. Brak jest też informacji o sposobie ich stabilizacji. Po połączeniu wpasowania graficznego zarysu pomiarowego (w oparciu o odnalezione znaki graniczne i pomierzone płoty, świadczące o użytkowaniu gruntów) razem z wpasowaniem osnowy scaleniowej i miar ujawnionych na mapach scaleniowych wsi G., wyznaczono położenie fotopunktów (F1-F5). Przed przystąpieniem do ustalenia granic przeprowadzono oględziny w terenie. Pomierzono trwałe elementy zagospodarowania terenu – budynki przy granicy, stare pustaki uznawane za znaki graniczne oraz miedze mogące mieć znaczenie podczas ustalenia. Odkopano fotopunkt F1 (szklana butelka z pękniętym dnem i nienaruszoną szyjką). W fotopunkcie F2 nie odnaleziono znaku. Fotopunkt F3 znajdował się pod podmurówką ogrodzenia trwałego bez możliwości odkopania. W pozostałych fotopunktach znaków nie odnaleziono. Po wykonaniu wpasowania zarysu i mapy scaleniowej geodeta uprawniony stwierdziła, że dokumentacja jest spójna (w granicach swojej dokładności) i może stanowić podstawę ustalenia granicy między działkami nr [...] i [...]. Współrzędne działki nr [...], ujawnione w operacie [...], potwierdziły zgodność dokumentacji. O terminie czynności ustalenia przebiegu granicy nie zawiadomiono właścicieli działek nr [...] i [...], gdyż nie byli oni stronami postępowania rozgraniczeniowego. Dodać należy, że firma P., która wykonała czynności ustalenia przebiegu granic i opracowania dokumentacji, została wyłoniona w postępowaniu o udzielenie zamówienia publicznego w trybie zapytania ofertowego skierowanego do 4 oferentów i była to najkorzystniejsza oferta spośród 2 złożonych ofert. Skarżący nie kwestionował wysokości kosztów postępowania rozgraniczeniowego, lecz zasadność obciążenia go nimi. Skarżący nie został pozbawiony możliwości skorzystania z prawa do złożenia wniosku o zwolnienie z nałożonych na niego zaskarżonym postanowieniem kosztów postępowania rozgraniczeniowego na podstawie art. 267 k.p.a. Zwolnienie takie może nastąpić bowiem dopiero wówczas, gdy ustalone zostały koszty postępowania. Od kosztów można zwolnić wówczas, gdy zostanie na stronę nałożony obowiązek ich poniesienia. W pierwszej kolejności organ powinien ustalić wysokość kosztów i osoby zobowiązane do ich poniesienia, stosownie do art. 264 k.p.a., a dopiero później, gdy postanowienie to stanie się ostateczne, rozstrzygać na podstawie art. 267 k.p.a. o zwolnieniu od obowiązku ich ponoszenia (por. wyrok WSA w Kielcach z 18 stycznia 2017 r., II SA/Ke 905/16). Nadto wyjaśnić należy, że postępowanie dowodowe w postępowaniu sądowoadministracyjnym ma ograniczony zakres. Stosownie do art. 106 § 3 p.p.s.a. sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Przepis ten wyznacza ścisłe granice wykorzystania w postępowaniu sądowoadministracyjnym nowych dowodów. Z regulacji tej wynika, że nie każdy dowód może być dopuszczony w tym postępowaniu, lecz jedynie dowód z dokumentów, przy czym ma to być dowód uzupełniający, a więc taki, który nie był przedstawiony i oceniony w postępowaniu administracyjnym zakończonym zaskarżaną decyzją. Z przepisu tego wynika także, że dopuszczenie dowodu z dokumentu jest uprawnieniem, a nie obowiązkiem sądu (por. wyroki NSA: z 12 stycznia 2005 r., OSK 1595/04; z 7 listopada 2014 r., I FSK 1555/13). Dyspozycja art. 106 § 3 p.p.s.a. nie daje podstaw, by żądać przeprowadzenia przed sądem administracyjnym postępowania dowodowego wskazującego na istnienie nowych okoliczności faktycznych, których strona nie podniosła w toku postępowania przed organem administracji (por. wyrok NSA z 6 października 2009 r., II FSK 615/08). Przepis ten nie jest również instrumentem służącym do zwalczenia ustaleń faktycznych, z którymi strona skarżąca się nie zgadza (por. wyrok NSA z 20 stycznia 2010 r., II FSK 1306/08). Przeprowadzenie przez sąd administracyjny dowodów z dokumentów w trybie art. 106 § 3 p.p.s.a. nie może zastępować postępowania wyjaśniającego, które winno zostać przeprowadzone w postępowaniu administracyjnym odpowiadającym wymogom określonym w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego. Sąd administracyjny nie może w tym trybie ustalać na nowo stanu faktycznego sprawy administracyjnej. Zgłoszony w skardze wniosek o przeprowadzenie dowodu z dokumentu w postaci postanowienia o odmowie wszczęcia dochodzenia w sprawie zniszczenia mienia w postaci czterech przęseł betonowych na szkodę skarżącego na okoliczność zawinionego działania wnioskodawcy nie wskazuje na istnienie okoliczności, które mogłyby mieć istotny wpływ na wynik sprawy i świadczyły o nieprawidłowym ustaleniu stanu faktycznego w niniejszej sprawie przez organy administracji. Co więcej, sam ten wniosek potwierdza istnienie sporu pomiędzy skarżącym i uczestnikiem postępowania, co do dotychczasowego usytuowania ogrodzenia pomiędzy działkami nr [...] i [...], a tym samym przebiegu granicy. Poza tym do skargi nie został załączony dokument – postanowienie o odmowie wszczęcia dochodzenia, którego dotyczy wniosek skarżącego (nie został nawet wymieniony jako załącznik) i nie ma go w aktach administracyjnych. Z tych względów sąd nie znalazł podstaw do uwzględnienia wniosku dowodowego skarżącego. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 p.p.s.a., sąd oddalił skargę. d.j.