III SA/Łd 202/26

Sygn. akt III SA/Łd 202/26 WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 22 kwietnia 2026 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Krawczyk (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Ewa Alberciak Protokolant Sędzia NSA Teresa Rutkowska Starszy asystent sędziego Anna Łuczyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 kwietnia 2026 roku sprawy ze skargi Skarbu Państwa - Państwowe Gospodarstwo Leśne Lasy Państwowe Nadleśnictwo Bełchatów na uchwałę Zarządu Województwa Łódzkiego z dnia 3 marca 2026 roku nr 287/26 w przedmiocie nieuwzględnienia protestu od negatywnej oceny formalnej projektu oddala skargę.

W dniu 3 marca 2026 r. Zarząd Województwa Łódzkiego (dalej: organ, Instytucja Zarządzająca lub IZ) podjął uchwałę w sprawie nieuwzględnienia złożonego przez Lasy Państwowe Nadleśnictwo Bełchatów (dalej: skarżąca) protestu od negatywnej oceny formalnej projektu oznaczonego wnioskiem o dofinansowanie nr FELD.02.08-IZ.00-0011/25 w ramach naboru nr FELD.02.08-IZ.00-001/25 Priorytetu FELD.02 Fundusze europejskie dla zielonego łódzkiego, Działania FELD.02.08 Dostosowanie do zmian klimatu, zapobieganie klęskom i katastrofom, programu regionalnego Fundusze Europejskie dla Łódzkiego 2021-2027. Podstawą prawną ww. uchwały były art. 66 pkt 1, art. 68 i art. 69 ust. 1 ustawy z 28 kwietnia 2022 r. o zasadach realizacji zadań finansowanych ze środków europejskich w perspektywie finansowej 2021-2027 (Dz.U. z 2025 r. poz. 1733), dalej: ustawa wdrożeniowa. W uzasadnieniu uchwały organ wskazał, że nabór wniosków o dofinansowanie był prowadzony w trybie konkurencyjnym w okresie od 14 maja 2025 r. do 27 czerwca 2025 r. na podstawie Ramowego Regulaminu wyboru projektów w sposób konkurencyjny w ramach Programu regionalnego Fundusze Europejskie dla Łódzkiego 2021-2027 przyjętego Uchwałą Zarządu Województwa Łódzkiego nr 601/25 z 7 maja 2025 r. (dalej: Regulamin ramowy) oraz Szczegółowego Regulaminu wyboru projektów w sposób konkurencyjny w ramach Programu regionalnego Fundusze Europejskie dla Łódzkiego 2021-2027 (dalej: Regulamin) przyjętego Uchwałą Zarządu Województwa Łódzkiego 656/25 z 13 maja 2025 r. Regulaminy określają warunki uczestnictwa w konkursie, sposób i formę składania wniosków o dofinansowanie, sposób i kryteria oceny wniosków o dofinansowanie, zakres i sposób dokonywania poprawy i uzupełnień wniosków o dofinansowanie, zasady podejmowania decyzji o przyznaniu dofinansowania oraz procedurę odwoławczą. W ramach naboru skarżąca złożyła wniosek o dofinansowanie projektu o nazwie Budowa zastawki retencyjnej na rowie znajdującym się na terenie Nadleśnictwa Bełchatów, Leśnictwo Wola Pszczółecka i Restarzew oddz. 395, 396 oznaczony nr FELD.02.08-IZ.00-0011/25 (dalej: wniosek o dofinansowanie, projekt). Zgodnie z § 12 Regulaminu ocena formalna dokonywana jest na podstawie kryteriów formalnych dostępu wymienionych w załączniku nr 3 do ww. Regulaminu i składa się z I etapu oceny formalnej, polegającego na ocenie kryteriów dostępu niepodlegających poprawie Typ beneficjenta i Miejsce realizacji projektu oraz II etapu oceny formalnej, polegającego na ocenie kryteriów dostępu podlegających poprawie lub uzupełnieniu lub wyjaśnieniu Zgodność z instrukcją wypełniania wniosku, Zgodność z regulaminem wyboru projektów, Partnerstwo, Projekt hybrydowy, Zasady równościowe, Działania dyskryminujące, KPP, KPON, Zrównoważony rozwój, Przeniesienie produkcji, Właściwa metoda rozliczania wydatków, Zgodność z typem projektu, Zgodność projektu z obowiązującymi przepisami, 2 Kwalifikowalność kosztów w projekcie, Budżet projektu, Odporność infrastruktury na zmiany klimatu, Wpływ projektu na stan wód i obszary Natura 2000, Charakter projektu (dotyczy 2. typu projektów). Projekt został negatywnie oceniony na I etapie oceny formalnej i nie został zakwalifikowany do dalszego etapu oceny z uwagi na niespełnienie niepodlegającego poprawie kryterium formalnego dostępu Typ beneficjenta. O wyniku oceny formalnej projektu wnioskodawca został poinformowany pismem z 16 września 2025 r., po czym wniósł protest, w którym podniósł zarzuty odnośnie do oceny kryterium formalnego (niepodlegającego poprawie) Typ beneficjenta. Rozpatrując protest organ stwierdził, że stosownie do art. 68 ustawy wdrożeniowej właściwa instytucja, o której mowa w art. 66, rozpatruje protest, weryfikując prawidłowość oceny projektu w zakresie kryteriów i zarzutów w stosunku do kryteriów wyboru projektów, z których oceną wnioskodawca się nie zgadza oraz zarzutów o charakterze proceduralnym w zakresie przeprowadzonej oceny, jeżeli zdaniem wnioskodawcy naruszenia takie miały miejsce. Przy rozpatrywaniu protestu należy zapewnić, zgodnie z art. 71 ustawy wdrożeniowej, aby przy powtórnej weryfikacji projektu nie brały udziału osoby, które były zaangażowane w przygotowanie projektu lub jego ocenę. Do procedury odwoławczej nie stosuje się przepisów k.p.a., z wyjątkiem art. 24, oraz przepisów dotyczących doręczeń i sposobu obliczania terminów, które stosuje się odpowiednio. Organ wskazał, że w sprawie należało zbadać, czy słuszna jest argumentacja skarżącej dotycząca spełnienia zakwestionowanego w proteście kryterium formalnego. Należało rozstrzygnąć, czy objęcie wnioskowanego projektu dofinansowaniem nie naruszy warunków uczestnictwa w konkursie i zasad naboru oraz oceny wniosków o dofinansowanie. W odniesieniu do wskazanych w proteście zarzutów organ przedstawił: 1/ ocenę dokonaną przez Komisję Oceny Projektów (dalej: KOP); 2/ zarzuty zawarte przez wnioskodawcę we wniesionym proteście; 3/ stanowisko instytucji zarządzającej FEŁ2027 w odniesieniu do podniesionych zarzutów. Ocena przedstawiała się następująco: Zgodnie z opisem kryteriów dostępu formalnych, wskazanych w załączniku nr 4 do Regulaminu, ocenie podległo spełnienie warunku dla kryterium Typ beneficjenta. Zgodnie z definicją ww. kryterium ocenie podlegało: czy wnioskodawca (partner) znajduje się w katalogu beneficjentów wskazanym dla typu projektu, którego dotyczy projekt, zawartym w opisie danego działania Szczegółowego opisu priorytetów FEŁ2027 (obowiązującego na dzień ogłoszenia o naborze) i w Regulaminie. Zgodnie z § 4 Regulaminu, w ramach typu projektu 4 Inwestycje w zakresie małej retencji, w tym retencji naturalnej, podmiotami uprawnionymi do ubiegania się o dofinansowanie mogą być: 1/ jednostki samorządu terytorialnego, 2/ związki lub stowarzyszenia JST, 3/ jednostki organizacyjne działające w imieniu JST i posiadające osobowość prawną, 4/ podmioty świadczące usługi publiczne w ramach realizacji obowiązków własnych JST, 5/ organizacje pozarządowe. Skoro wnioskodawca nie znajdował się w wyżej wymienionym katalogu podmiotów KOP stwierdziła, że nie zostało spełnione: Typ beneficjenta. Zgodnie ze stanowiskiem wnioskodawcy na stronie naboru, w części "Na co" oraz "Dla kogo’’, wskazano wszystkie typy projektów możliwych do realizacji w ramach działania FELD.02.08, w tym inwestycje w zakresie małej retencji. W części "Dla kogo" wprost wymieniono Lasy Państwowe jako beneficjenta uprawnionego do ubiegania się o dofinansowanie. W ogłoszeniu o naborze nie wskazano żadnego ograniczenia, które uzależniałoby możliwość aplikowania od rodzaju projektu. W szczególności nie podano, że Lasy Państwowe mogą realizować wyłącznie typy projektów 1-3, a w typie 4 (mała retencja) są wyłączone. Informacja zamieszczona na stronie naboru była jednolita i jednoznacznie sugerowała, że każdy z wymienionych beneficjentów może aplikować w odniesieniu do wszystkich typów projektów. Nadleśnictwo Bełchatów, przygotowując wniosek, działało więc w pełnym zaufaniu do informacji zamieszczonych na oficjalnej stronie Funduszy Europejskich. Skoro w ogłoszeniu o naborze Lasy Państwowe zostały wymienione jako beneficjent uprawniony, nie można zarzucać wnioskodawcy błędu przy wyborze typu projektu. W tej sytuacji powstała wyraźna sprzeczność między treścią regulaminu, a treścią ogłoszenia o naborze. Zgodnie z zasadą pewności prawa oraz zasadą zaufania obywatela do organów administracji publicznej, wyrażoną w art. 8 k.p.a., wszelkie wątpliwości interpretacyjne powinny być rozstrzygane na korzyść wnioskodawcy. Podkreślono, że brak spójności w dokumentacji konkursowej nie dotyczy wyłącznie Lasów Państwowych. Analiza katalogu beneficjentów wskazuje, że przy typach projektów 1-3 lista uprawnionych była znacznie szersza i obejmowała m.in. administrację rządową, Lasy Państwowe, parki narodowe i krajobrazowe oraz instytucje odpowiedzialne za gospodarkę wodną. Tymczasem przy typie 4 - obejmującym działania w zakresie małej retencji - wszystkie te kategorie beneficjentów zostały pominięte. Taka konstrukcja katalogu jest niespójna systemowo i pozbawiona logicznego uzasadnienia. Trudno bowiem przyjąć, że Lasy Państwowe mogą realizować duże inwestycje retencyjne lub przeciwpowodziowe, a miałyby być wyłączone z możliwości realizacji mniejszych przedsięwzięć w zakresie małej retencji, które bezpośrednio wpisują się w ich ustawowe zadania. Co więcej, nawet przy przyjęciu wąskiej interpretacji katalogu beneficjentów dla typu 4 należy uznać, że Lasy Państwowe są uprawnione do realizacji tego typu projektów. Regulamin wymienia bowiem jako beneficjentów również "podmioty świadczące usługi publiczne w ramach realizacji obowiązków własnych JST". Lasy Państwowe niewątpliwie mieszczą się w tej definicji, ponieważ realizują ustawowe zadania o charakterze publicznym - obejmujące m.in. kształtowanie zasobów wodnych, przeciwdziałanie degradacji ekosystemów, ochronę przed powodziami i suszami oraz działania w zakresie ochrony przyrody - a ich inwestycje retencyjne przyczyniają się do realizacji zadań własnych gmin i powiatów w zakresie gospodarki wodnej i ochrony środowiska. Działania te mają charakter usług publicznych, realizowanych nieodpłatnie, w interesie wspólnot lokalnych, służących poprawie bezpieczeństwa i adaptacji do zmian klimatu. W świetle powyższego należy przyjąć, że Lasy Państwowe - jako podmiot realizujący zadania o charakterze publicznym i wspierający jednostki samorządu terytorialnego - spełniają kryterium beneficjenta również w ramach typu projektu nr 4. Rozpatrując protest w zakresie tego kryterium organ wskazał, że w treści wniosku o dofinansowanie wnioskodawca zadeklarował, że "Przedsięwzięcie wpisuje się w typ 4 interwencji w ramach Działania FELD.02.08 - Inwestycje w zakresie małej retencji, służące przeciwdziałaniu skutkom suszy i poprawie bilansu wodnego, a także ochronie różnorodności biologicznej (Sekcja A)". Odnosząc się do argumentu autora protestu dotyczącego dokonanej przez niego analizy katalogu beneficjentów dla poszczególnych typów projektu wskazanych w Regulaminie, organ wskazał, że dla zadeklarowanego przez wnioskodawcę typu 4. projektu zamknięty katalog podmiotów mogących ubiegać się o dofinansowanie planowanego do realizacji przedsięwzięcia zawarty w § 4 Regulaminu literalnie wymieniał: jednostki samorządu terytorialnego, związki lub stowarzyszenia JST, jednostki organizacyjne działające w imieniu JST i posiadające osobowość prawną, podmioty świadczące usługi publiczne w ramach realizacji obowiązków własnych JST, organizacje pozarządowe. Instytucja organizująca nabór kształtując jego zasady ma obowiązek kierować się wytycznymi zawartymi w dokumentach programowych przyjętych zarówno na szczeblu regionalnym jak i krajowym. Podstawę do programowania działań w poszczególnych programach krajowych i regionalnych, w oparciu o które opracowuje się także zasady naboru, stanowi również opracowany przez Ministerstwo Funduszy i Polityki Regionalnej dokument Linia demarkacyjna Podział interwencji i zasad wdrażania programów krajowych i regionalnych w perspektywie finansowej na lata 2021-2027, będący uzupełnieniem i doprecyzowaniem zapisów Umowy Partnerstwa w zakresie podziału interwencji w poszczególnych Celach Polityki, a przestrzeganie wynikających z niego zasad jest obowiązkiem każdej Instytucji Zarządzającej. Z treści tego dokumentu wprost wynika, że dla rodzaju projektu polegającego na wspieraniu małej retencji na poziomie regionalnym wsparcie może być udzielone projektom realizowanym przez podmioty inne niż podlegające lub nadzorowane przez administrację centralną (str. 23). A zatem opracowując wsparcie w tym obszarze IZ była zobligowana do wyłączenia z katalogu podmiotów uprawnionych do realizacji typu 4. projektu w ramach działania FELD.02.08, m.in. Lasów Państwowych literalnie wskazanych w powołanym dokumencie. Znajduje to odzwierciedlenie w Szczegółowym Opisie Priorytetów Programu Fundusze Europejskie dla Łódzkiego 2021-2027 (dalej: SZOP), w którym dla typu 4. projektów polegającego na inwestycjach w zakresie małej retencji, w tym retencji naturalnej, wprost wskazano: Projekty w ramach typu 4. mogą być realizowane wyłącznie przez jednostki samorządu terytorialnego, związki lub stowarzyszenia JST, jednostki organizacyjne działające w imieniu JST i posiadające osobowość prawną, podmioty świadczące usługi publiczne w ramach realizacji obowiązków własnych JST, organizacje pozarządowe (str. 73). Oznacza to, że powielając treści SZOP w Regulaminie instytucja organizująca nabór prawidłowo zastosowała się do obowiązujących regulacji. Organ nadmienił, że odnośnik do SZOP został zamieszczony na stronie internetowej programu FEŁ2027 zarówno w zakładce dotyczącej naboru FELD.02.08-IZ.00-001/25, jak i w zakładce poświęconej dokumentom programowym. Biorąc udział w naborze wnioskodawca składa oświadczenie o zapoznaniu się z dokumentacją w nim obowiązującą, zatem już na etapie opracowywania założeń projektu winien mieć na uwadze treść § 4 Regulaminu. W oparciu o treść wniosku o dofinansowanie trudno także przychylić się do stanowiska autora protestu w zakresie uprawnienia Lasów Państwowych do realizacji tego typu projektów. Z treści wniosku o dofinansowanie (Sekcja I) wprost bowiem wynika, że wnioskodawca (Nadleśnictwo Bełchatów) realizuje projekt we własnym imieniu i na własną odpowiedzialność, w ramach zadań przypisanych ustawowo Lasom Państwowym, wynikających m.in. z ustawy z 28 września 1991 r. o lasach. Organ nie uznał także, że zasadny jest argument dotyczący statusu wnioskodawcy jako podmiotu świadczącego usługi publiczne w ramach realizacji obowiązków własnych JST. Realizowanie ustawowych zadań o charakterze publicznym nie jest bowiem wystarczające do zaliczenia przedsiębiorstwa jako podmiotu uprawnionego do ubiegania się o dofinansowanie w ramach deklarowanego typu 4. projektu. Aplikujący podmiot, zgodnie z § 4 Regulaminu, musi te usługi publiczne świadczyć w ramach realizacji obowiązków własnych JST. Tymczasem zarówno przedmiot działalności wnioskodawcy, jak i działania zaproponowane w ramach zgłoszonego w naborze projektu, wykraczają poza określony w art. 7 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym zakres zadań własnych gminy. Biorąc także pod uwagę treść wniosku o dofinansowanie, w którym wnioskodawca deklarował, że projekt realizowany jest wyłącznie przez Państwowe Gospodarstwo Leśne Lasy Państwowe - Nadleśnictwo Bełchatów, które wykonuje przedmiot projektu na gruntach znajdujących się w jego władaniu i w ramach własnych kompetencji ustawowych, nie można stwierdzić, że efekty realizacji zgłoszonego w naborze projektu przyczynią się do realizacji zadań własnych jednostki samorządu terytorialnego, ze względu na brak wskazania konkretnej gminy i zadań, realizację których miałoby przedsięwzięcie wspierać. Organ uznał także za nietrafny podniesiony przez autora protestu zarzut, że zgodnie z zasadą pewności prawa oraz zasadą zaufania obywatela do organów administracji publicznej, wyrażoną w art. 8 k.p.a., wszelkie wątpliwości interpretacyjne powinny być rozstrzygane na korzyść wnioskodawcy. W jego ocenie potwierdza to, że wnioskodawca nie zapoznał się z obowiązującymi zasadami prowadzenia wyboru do dofinansowania projektów w ramach przedmiotowego naboru (ale także szerzej - zasadami realizacji zadań finansowanych ze środków europejskich w perspektywie finansowej 2021-2027), gdyż Regulamin ramowy w § 18 pkt 6 wprost powiela dyspozycję zawartą w art. 59 ustawy wdrożeniowej: Do postępowania w zakresie wyboru projektów do dofinansowania nie stosuje się przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, z wyjątkiem art. 24 i art. 57 § 1-4, o ile ustawa nie stanowi inaczej, natomiast w § 16 pkt 5 podtrzymuje tę zasadę w odniesieniu do procedury odwoławczej wyrażoną w art. 72 ust. 1 ustawy wdrożeniowej. Oznacza to, że możliwość uzyskania dofinansowania ze środków europejskich podlega rygorom k.p.a. jedynie w zakresie wskazanym w art. 24 k.p.a. (wyłączenie pracownika) oraz przepisów dotyczących doręczeń (art. 39-49b k.p.a.) i sposobu obliczania terminów (art. 57-60 k.p.a.), które stosuje się odpowiednio. A zatem wskazany w proteście art. 8 k.p.a. nie znajduje zastosowania w przedmiotowej sprawie. Ponadto, wnioskodawca nie wykazał, jakie wątpliwości interpretacyjne napotkał. Organ dodał przy tym, że w ramach kryteriów formalnych dostępu ocenianych w ramach I etapu oceny formalnej, nie było możliwości korekty ani uzupełnienia treści wniosku o dofinansowanie projektu, stąd tak istotnym było spełnienie przez wnioskodawcę określonych wymogów wskazanych w dokumentacji naboru. Do dofinansowania wybierane są najlepiej przygotowane projekty, których realizacja pod względem rzeczowym, finansowym, uwzględniającym przede wszystkim wymogi dokumentacji naboru, nie budzi u oceniających jakichkolwiek zastrzeżeń. Warunkiem koniecznym przyznania dofinansowania jest spełnianie przez projekt wymogów określonych regulaminem naboru, w szczególności kryteriów wyboru projektów. Istotą postępowania konkursowego jest wykazanie w składanej przez wnioskodawcę dokumentacji wszystkich wymaganych elementów w sposób jednoznaczny, czytelny, spełniający wszystkie wskazane zakresy. Zasady dokonywania oceny formalnej, na podstawie których wnioskodawca miał obowiązek starannego przygotowania dokumentacji zgodnie z wymogami naboru, zostały opisane w § 12-13 Regulaminu Ramowego. Regulamin, realizując zasadę przejrzystości, był dostępny dla wszystkich wnioskodawców i w jasny sposób określał wymogi oraz warunki udziału w procedurze naboru, obowiązujące wszystkich wnioskodawców. Regulamin wraz z załącznikami stanowi podstawę opracowania wniosku o dofinansowanie. To w interesie zainteresowanego uzyskaniem dotacji leży szczegółowe zaznajomienie się z zasadami i warunkami związanymi z prawidłowym przygotowaniem projektu. To na wnioskodawcy zgłaszającym do konkursu własny projekt o dofinansowanie ciąży obowiązek uważnego zapoznania się z priorytetami konkretnego programu operacyjnego, z przyjętym przez instytucję zarządzającą systemem realizacji strategii rozwoju oraz dokumentacją konkursową i na nim spoczywa obowiązek starannego i odpowiadającego założeniom danego programu operacyjnego przygotowania dokumentacji konkursowej. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skarżąca zarzuciła zaskarżonej uchwale naruszenie: 1/ przepisów prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj.: a) art. 45 ust. 1 i 2 ustawy wdrożeniowej, poprzez przeprowadzenie oceny projektu w sposób naruszający zasady rzetelności i przejrzystości, polegające na sformułowaniu kluczowej dokumentacji naboru w sposób niespójny i wprowadzający w błąd, poprzez wskazanie w Ogłoszeniu o naborze (sekcja "Dla kogo") skarżącej jako podmiotu uprawnionego do ubiegania się o dofinansowanie bez jakichkolwiek zastrzeżeń czy wyłączeń podmiotowych, co wykreowało uzasadnione przekonanie po stronie skarżącej o dopuszczalności złożenia wniosku w ramach typu 4 projektu i doprowadziło do negatywnej oceny wniosku na podstawie późniejszych, sprzecznych z ogłoszeniem zapisów Regulaminu; b) naruszenie art. 45 ust. 1 ustawy wdrożeniowej poprzez oparcie rozstrzygnięcia o nieuwzględnieniu protestu o dokument "Linia demarkacyjna Podział interwencji i zasad wdrażania programów krajowych i regionalnych w perspektywie finansowej na lata 2021-2027", który nie stanowi źródła prawa powszechnie obowiązującego ani nie jest elementem kryteriów wyboru projektów wiążącym bezpośrednio wnioskodawcę; c) art. 44 ust. 1 ustawy wdrożeniowej w zw. z § 4 Regulaminu, poprzez dokonanie błędnej, zawężającej wykładni pojęcia "podmiotu świadczącego usługi publiczne w ramach realizacji obowiązków własnych JST" i nieuwzględnienie faktu, że zadania skarżącej w zakresie małej retencji realizują publiczne cele zbieżne z zadaniami własnymi gmin w obszarze gospodarki wodnej i ochrony środowiska; 2/ przepisów prawa procesowego, których naruszenia miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 8 § 1 i 2 k.p.a., poprzez rozstrzygnięcie wątpliwości interpretacyjnych wynikających z niejasności dokumentacji naboru na niekorzyść skarżącej, co stoi w sprzeczności z utrwaloną linią orzeczniczą sądów administracyjnych. Wskazując na powyższe naruszenia skarżąca wniosła o uwzględnienie skargi i stwierdzenie, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo, a naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny, oraz przekazanie sprawy Instytucji Zarządzającej w celu ponownego rozpatrzenia podjętego przez nią rozstrzygnięcia w przedmiocie nieuwzględnienia protestu, a także o zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje. Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2024 r. poz. 1267), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W sprawach dotyczących wyboru projektów do dofinansowania ze środków europejskich kontrola ta nie polega na ponownej ocenie celowości przyznania dofinansowania ani na zastępowaniu właściwej instytucji w ocenie projektu. Obejmuje natomiast zbadanie, czy ocena projektu oraz rozstrzygnięcie protestu zostały dokonane zgodnie z prawem, kryteriami wyboru projektów i zasadami prowadzenia naboru. Podstawę sądowej kontroli w tego rodzaju sprawach stanowi art. 3 § 3 p.p.s.a. w związku z art. 73 ust. 1 ustawy z 28 kwietnia 2022 r. o zasadach realizacji zadań finansowanych ze środków europejskich w perspektywie finansowej 2021–2027 (Dz.U. z 2025 r. poz. 1733), dalej: ustawa wdrożeniowa.. Ustawa wdrożeniowa reguluje nie tylko zasady wyboru projektów do dofinansowania i procedurę odwoławczą, lecz także szczególny tryb sądowej kontroli rozstrzygnięć podejmowanych w tych sprawach. Tryb ten odbiega od ogólnych rozwiązań przewidzianych w p.p.s.a. Zgodnie z art. 76 ustawy wdrożeniowej przepisy p.p.s.a. stosuje się odpowiednio jedynie w zakresie nieuregulowanym w tej ustawie, z wyłączeniem art. 52–55, art. 61 § 3–6, art. 115–122, art. 146, art. 150 i art. 152 p.p.s.a. Szczególny charakter tego postępowania przejawia się zwłaszcza w skróceniu terminu do wniesienia skargi, określeniu terminu jej rozpoznania oraz w przyjęciu trybu bezpośredniego wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Stosownie do art. 73 ust. 8 ustawy wdrożeniowej, sąd administracyjny, rozpoznając skargę, może ją uwzględnić, oddalić albo umorzyć postępowanie, jeżeli stało się ono bezprzedmiotowe. Uwzględnienie skargi następuje w szczególności wówczas, gdy ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo, a naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny. W razie nieuwzględnienia skargi sąd ją oddala. Oznacza to, że samo stwierdzenie uchybienia nie jest wystarczające do uwzględnienia skargi; konieczne jest jeszcze ustalenie, że uchybienie mogło istotnie wpłynąć na wynik oceny projektu. Z powyższych regulacji wynika, że sądowej kontroli podlega ocena projektu dokonana przez właściwą instytucję w postępowaniu o wybór projektu do dofinansowania, po wyczerpaniu przewidzianej w ustawie procedury odwoławczej. W sprawie dotyczącej nieuwzględnienia protestu zakres tej kontroli wyznaczają przepisy ustawy wdrożeniowej, w szczególności art. 73 ust. 5 w zw. z art. 75 ust. 1 tej ustawy. Sąd bada zatem legalność oceny projektu w granicach sprawy wynikających ze skargi, dokumentacji naboru, kryteriów wyboru projektów oraz zarzutów odnoszących się do sposobu przeprowadzenia oceny. Stosownie do art. 43 ustawy wdrożeniowej, wybrany do dofinansowania może zostać wyłącznie projekt spełniający kryteria wyboru projektów. Z kolei art. 45 ust. 1 tej ustawy stanowi, że właściwa instytucja przeprowadza postępowanie w zakresie wyboru projektów do dofinansowania w sposób przejrzysty, rzetelny i bezstronny. Właściwa instytucja zapewnia przy tym równy dostęp do informacji o warunkach i sposobie wyboru projektów do dofinansowania oraz równe traktowanie wnioskodawców (art. 45 ust. 2 ustawy wdrożeniowej). Ocena projektów dokonywana jest przez komisję oceny projektów powoływaną przez właściwą instytucję w celu przeprowadzenia tej oceny (art. 53 ust. 1 ustawy wdrożeniowej). Komisja działa w ramach kryteriów wyboru projektów oraz procedury określonej w dokumentacji naboru. Kontrola sądu administracyjnego w sprawach dotyczących wyboru projektów do dofinansowania nie polega na zastępowaniu właściwej instytucji ani komisji oceny projektów w ocenie projektu. Sąd bada natomiast, czy ocena została przeprowadzona zgodnie z przepisami prawa, dokumentacją naboru oraz ustalonymi kryteriami wyboru projektów, a także czy nie nosi cech dowolności. Ocenie sądu podlega w szczególności to, czy argumentacja przedstawiona przez właściwą instytucję jest logiczna, spójna, kompletna, odnosi się do zarzutów wnioskodawcy i pozwala ustalić przesłanki dokonanej oceny. Kontrola ta obejmuje również przestrzeganie zasad przejrzystości, rzetelności, bezstronności, równego dostępu do informacji oraz równego traktowania wnioskodawców. Kontroli sądu podlega w szczególności uzasadnienie rozstrzygnięcia protestu. Powinno ono wskazywać przyczyny nieuwzględnienia stanowiska wnioskodawcy oraz odnosić się do zarzutów podniesionych w proteście. W orzecznictwie trafnie przyjmuje się, że naruszenie przepisów ustawy wdrożeniowej może polegać zwłaszcza na nieprecyzyjnym lub niejednoznacznym określeniu kryteriów wyboru projektów, dowolności oceny, pominięciu okoliczności przedstawionych przez wnioskodawcę albo braku wyczerpującego uzasadnienia dokonanej oceny. Przystąpienie do naboru wymaga zapoznania się przez wnioskodawcę z dokumentacją naboru, w szczególności z Regulaminem wyboru projektów. To Regulamin określa kryteria wyboru projektów, typy projektów, katalogi podmiotów uprawnionych do ubiegania się o dofinansowanie oraz zasady oceny wniosków. Na wnioskodawcy spoczywa zatem obowiązek oceny, czy planowany projekt odpowiada warunkom danego naboru, a następnie przygotowania wniosku w sposób zgodny z wymaganiami określonymi w dokumentacji konkursowej. W razie wątpliwości co do zakresu dopuszczalnego udziału w naborze wnioskodawca może zwrócić się do właściwej instytucji o wyjaśnienia. W rozpoznawanej sprawie przedmiotem kontroli Sądu było rozstrzygnięcie o nieuwzględnieniu protestu skarżącej od negatywnej oceny formalnej projektu. Projekt został negatywnie oceniony na I etapie oceny formalnej i nie został zakwalifikowany do dalszego etapu z powodu niespełnienia niepodlegającego poprawie kryterium formalnego dostępu "Typ beneficjenta". Zgodnie z § 12 Regulaminu ocena formalna obejmowała ocenę kryteriów formalnych dostępu określonych w załączniku nr 3 do Regulaminu. Ocena ta została podzielona na dwa etapy. Na I etapie badano kryteria dostępu niepodlegające poprawie, w tym kryterium "Typ beneficjenta" oraz "Miejsce realizacji projektu". Dopiero na II etapie ocenie podlegały kryteria, które mogły być przedmiotem poprawy, uzupełnienia albo wyjaśnienia. Oznacza to, że niespełnienie kryterium "Typ beneficjenta" na I etapie oceny formalnej skutkowało negatywną oceną projektu bez możliwości jego poprawy i bez obowiązku wzywania skarżącej do uzupełnienia, poprawienia albo zmodyfikowania wniosku w tym zakresie. W ocenie Sądu organ prawidłowo przyjął, że skarżąca nie spełniła niepodlegającego poprawie kryterium formalnego dostępu "Typ beneficjenta". Poza sporem pozostaje, że skarżąca zgłosiła projekt jako projekt typu 4, obejmujący inwestycje w zakresie małej retencji, w tym retencji naturalnej. W Regulaminie szczegółowym dla tego naboru typ 4 obejmował m.in. budowę albo przebudowę zbiorników małej retencji oraz małych urządzeń piętrzących, takich jak progi, zastawki, jazy czy groble. W tej sytuacji rozstrzygające znaczenie miał § 4 Regulaminu, określający katalog podmiotów uprawnionych do ubiegania się o dofinansowanie w ramach poszczególnych typów projektów. Dla typu 4 Regulamin wymieniał jednostki samorządu terytorialnego, związki lub stowarzyszenia JST, jednostki organizacyjne działające w imieniu JST i posiadające osobowość prawną, podmioty świadczące usługi publiczne w ramach realizacji obowiązków własnych JST oraz organizacje pozarządowe. Katalog ten nie obejmował Lasów Państwowych. Skarżąca podnosiła, że między ogłoszeniem o naborze a treścią Regulaminu zachodziła sprzeczność, ponieważ w ogłoszeniu, w części "Dla kogo", wymieniono m.in. Lasy Państwowe, natomiast w części "Na co" wskazano również inwestycje w zakresie małej retencji. Argument ten nie mógł jednak prowadzić do uwzględnienia skargi. Ogłoszenie o naborze miało charakter syntetyczny i odnosiło się do całego naboru, natomiast nie zastępowało Regulaminu wyboru projektów. To Regulamin wraz z załącznikami określał szczegółowe warunki udziału w naborze, typy projektów, kryteria oceny oraz katalogi beneficjentów właściwe dla poszczególnych typów projektów. Skoro zatem skarżąca zakwalifikowała projekt jako projekt typu 4, ocena kryterium "Typ beneficjenta" musiała zostać dokonana według katalogu beneficjentów przewidzianego dla tego właśnie typu projektu. Powyższe rozróżnienie znajduje potwierdzenie w przepisach ustawy wdrożeniowej. Z art. 50 tej ustawy wynika, że warunkiem przeprowadzenia naboru wniosków o dofinansowanie jest przyjęcie regulaminu wyboru projektów oraz jego udostępnienie potencjalnym wnioskodawcom. W przypadku konkurencyjnego sposobu wyboru projektów udostępnienie regulaminu następuje przez ogłoszenie o naborze upubliczniane na stronie internetowej właściwej instytucji oraz na portalu. Ogłoszenie zawiera podstawowe informacje o naborze, w tym informację o potencjalnych wnioskodawcach, terminie składania wniosków, dane do kontaktu oraz regulamin wyboru projektów. Natomiast to regulamin wyboru projektów określa szczegółowe warunki udziału w naborze, w szczególności kryteria wyboru projektów, typy projektów podlegających dofinansowaniu, opis procedury oceny, zakres możliwego uzupełniania lub poprawiania wniosków oraz środki odwoławcze. Komisja oceny projektów dokonuje zaś oceny projektów w zakresie spełnienia kryteriów wyboru projektów, ponieważ wybrany do dofinansowania może zostać wyłącznie projekt spełniający te kryteria (art. 43 i art. 54 ust. 1 ustawy wdrożeniowej). Zasadnie organ wskazał, że ogłoszenie o naborze ma przede wszystkim charakter informacyjny. Służy ono podaniu do publicznej wiadomości informacji o organizowanym naborze, jego przedmiocie, potencjalnych wnioskodawcach, terminie składania wniosków, danych kontaktowych oraz udostępnieniu Regulaminu wyboru projektów. Nie oznacza to jednak, że ogłoszenie zastępuje Regulamin albo samodzielnie określa szczegółowe kryteria oceny projektów. Podstawą przygotowania wniosku o dofinansowanie i następnie jego oceny jest Regulamin wyboru projektów wraz z załącznikami. Stanowisko to znajduje potwierdzenie w orzecznictwie sądów administracyjnych (np. wyrok NSA z 4 marca 2021 r., I GSK 51/21). Przyjmuje się w nim, że regulamin konkursu, jako akt tworzący system realizacji programu, stanowi kryterium oceny legalności rozstrzygnięcia konkursowego, łącznie z właściwymi przepisami prawa powszechnie obowiązującego. Regulamin określa wymagania obowiązujące wnioskodawców ubiegających się o dofinansowanie, w tym kryteria wyboru projektów i ich znaczenie. Warunkiem koniecznym przyznania dofinansowania jest zatem spełnienie przez projekt wymogów określonych w regulaminie naboru, w szczególności kryteriów wyboru projektów. Nie można zatem podzielić stanowiska skarżącej, że między ogłoszeniem o naborze a Regulaminem zachodziła sprzeczność uzasadniająca stwierdzenie naruszenia art. 45 ustawy wdrożeniowej. W obowiązującym w tym naborze Szczegółowym Regulaminie wyboru projektów, w części "Podstawy prawne i dokumenty", wskazano wprost, że nabór jest organizowany na podstawie tego Regulaminu, Ramowego Regulaminu wyboru projektów w sposób konkurencyjny w ramach programu regionalnego Fundusze Europejskie dla Łódzkiego 2021–2027, przyjętego uchwałą nr 601/25 Zarządu Województwa Łódzkiego z 7 maja 2025 r., oraz wymienionych w nim aktów prawnych. Ogłoszenie o naborze pełniło natomiast funkcję informacyjną i udostępniającą dokumentację naboru. Po zapoznaniu się z ogłoszeniem potencjalny wnioskodawca powinien zapoznać się z Regulaminem wyboru projektów, ponieważ to w nim określono szczegółowe warunki udziału w naborze, kryteria wyboru projektów oraz przyporządkowanie katalogów beneficjentów do poszczególnych typów projektów. Dokumentacja ta była dostępna dla wszystkich potencjalnych wnioskodawców na stronie programu Fundusze Europejskie dla Łódzkiego 2021–2027. Skoro skarżąca zakwalifikowała projekt jako projekt typu 4, Komisja Oceny Projektów była zobowiązana ocenić spełnienie kryterium "Typ beneficjenta" według katalogu beneficjentów przewidzianego dla tego typu projektu. Katalog ten, jak wskazano wyżej, nie obejmował Lasów Państwowych. Nie zasługiwał na uwzględnienie również zarzut, że rozstrzygnięcie o nieuwzględnieniu protestu zostało oparte na dokumencie "Linia demarkacyjna. Podział interwencji i zasad wdrażania programów krajowych i regionalnych w perspektywie finansowej na lata 2021–2027", który nie stanowi źródła prawa powszechnie obowiązującego ani kryterium wyboru projektów wiążącego bezpośrednio wnioskodawcę. Trafnie skarżąca wskazuje, że dokument ten nie ma charakteru źródła prawa powszechnie obowiązującego. Nie oznacza to jednak, że jego przywołanie przez organ prowadziło do wadliwości rozstrzygnięcia. W sprawie podstawą negatywnej oceny projektu nie była bezpośrednio Linia demarkacyjna, lecz niespełnienie przez skarżącą kryterium "Typ beneficjenta" określonego w Regulaminie wyboru projektów i wynikającego ze Szczegółowego Opisu Priorytetów Programu Fundusze Europejskie dla Łódzkiego 2021–2027. Linia demarkacyjna została przywołana pomocniczo, jako dokument wyjaśniający programowe uzasadnienie rozgraniczenia wsparcia między poziomem krajowym i regionalnym. Skoro treść SZOP i Regulaminu przewidywała dla projektów typu 4 zamknięty katalog beneficjentów nieobejmujący Lasów Państwowych, to rozstrzygnięcie organu opierało się na dokumentacji naboru, a nie na samodzielnym zastosowaniu Linii demarkacyjnej wobec skarżącej. Linia demarkacyjna doprecyzowuje zapisy Umowy Partnerstwa w zakresie podziału interwencji między programami krajowymi i regionalnymi. W odniesieniu do przedsięwzięć związanych z małą retencją przewiduje ona, że na poziomie krajowym wsparcie obejmuje projekty realizowane przez podmioty podlegające administracji centralnej albo przez nią nadzorowane, w tym m.in. PGW Wody Polskie i Lasy Państwowe. Na poziomie regionalnym wsparcie może natomiast zostać udzielone projektom realizowanym przez podmioty inne niż podlegające administracji centralnej albo przez nią nadzorowane. Rozwiązanie to znalazło odzwierciedlenie w Szczegółowym Opisie Priorytetów Programu Fundusze Europejskie dla Łódzkiego 2021–2027, w którym dla projektów typu 4, obejmujących inwestycje w zakresie małej retencji, w tym retencji naturalnej, wskazano zamknięty katalog beneficjentów: jednostki samorządu terytorialnego, związki lub stowarzyszenia JST, jednostki organizacyjne działające w imieniu JST i posiadające osobowość prawną, podmioty świadczące usługi publiczne w ramach realizacji obowiązków własnych JST oraz organizacje pozarządowe. Ten sam katalog został następnie przyjęty w Regulaminie wyboru projektów. Powyższe rozumienie funkcji Linii demarkacyjnej znajduje potwierdzenie w orzecznictwie. W wyroku z 8 stycznia 2026 r., III SA/Łd 874/25, WSA w Łodzi wskazał, że Linia demarkacyjna jest dokumentem uzupełniającym i doprecyzowującym zapisy Umowy Partnerstwa w zakresie podziału interwencji między programy krajowe i regionalne. Służy ona koordynacji działań między poziomem krajowym i regionalnym oraz zapobieganiu podwójnemu finansowaniu tych samych działań z różnych programów polityki spójności, a przestrzeganie wynikających z niej zasad jest obowiązkiem instytucji zarządzającej. Podsumowując tę część rozważań, Sąd przyjął, że organ nie dokonał negatywnej oceny projektu bezpośrednio na podstawie Linii demarkacyjnej. Podstawą tej oceny było niespełnienie przez skarżącą kryterium "Typ beneficjenta", określonego w Szczegółowym Opisie Priorytetów Programu Fundusze Europejskie dla Łódzkiego 2021–2027 oraz w Regulaminie wyboru projektów. Linia demarkacyjna została przywołana pomocniczo, jako dokument wyjaśniający programowe uzasadnienie przyjęcia dla projektów typu 4 katalogu beneficjentów nieobejmującego Lasów Państwowych. Nie zasługiwał również na uwzględnienie zarzut dotyczący błędnej wykładni pojęcia "podmiotu świadczącego usługi publiczne w ramach realizacji obowiązków własnych JST". Skarżąca podnosiła, że zadania Lasów Państwowych w zakresie małej retencji realizują cele publiczne zbieżne z zadaniami własnymi gmin, zwłaszcza w obszarze gospodarki wodnej, ochrony środowiska i przeciwdziałania skutkom suszy. Sama zbieżność tych celów nie oznacza jednak, że Lasy Państwowe wykonują usługi publiczne w ramach realizacji obowiązków własnych jednostki samorządu terytorialnego. Lasy Państwowe nie mogły zostać zakwalifikowane jako podmiot świadczący usługi publiczne w ramach realizacji obowiązków własnych JST. Zadania wskazywane przez skarżącą, obejmujące m.in. kształtowanie zasobów wodnych, przeciwdziałanie degradacji ekosystemów oraz ochronę przed powodzią i suszą, wynikają z ustawowych zadań Lasów Państwowych. Nawet jeżeli zadania te są realizowane w interesie publicznym i mogą pozostawać zbieżne z zadaniami własnymi jednostek samorządu terytorialnego, nie oznacza to jeszcze, że są wykonywane w ramach realizacji obowiązków własnych konkretnej JST. Dla zakwalifikowania podmiotu do tej kategorii beneficjentów konieczne jest wykazanie związku z realizacją zadania własnego jednostki samorządu terytorialnego. Taki związek może wynikać w szczególności z działania w imieniu JST, na podstawie umowy, porozumienia, powierzenia albo w ramach struktury organizacyjnej utworzonej do wykonywania jej zadań. Z art. 9 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym wynika, że w celu wykonywania zadań gmina może tworzyć jednostki organizacyjne oraz zawierać umowy z innymi podmiotami, w tym z organizacjami pozarządowymi. Skarżąca nie wskazała jednak konkretnej jednostki samorządu terytorialnego, w imieniu której albo na rzecz której miałaby realizować zadanie własne, ani podstawy prawnej takiego powierzenia. Nie powołała się w szczególności na umowę, porozumienie ani inny akt wiążący projekt z realizacją zadania własnego konkretnej JST. Przeciwnie, z wniosku o dofinansowanie wynikało, że Nadleśnictwo Bełchatów realizuje projekt we własnym imieniu i na własną odpowiedzialność, w ramach zadań przypisanych ustawowo Lasom Państwowym, wynikających m.in. z ustawy z 28 września 1991 r. o lasach. Projekt miał być wykonywany na gruntach pozostających we władaniu Nadleśnictwa i w ramach jego własnych kompetencji ustawowych. Sama zbieżność celu publicznego, takiego jak retencja, ochrona środowiska czy przeciwdziałanie skutkom suszy, nie wystarcza do uznania skarżącej za podmiot świadczący usługi publiczne w ramach realizacji obowiązków własnych JST. Ostatni z zarzutów skargi dotyczył naruszenia art. 8 k.p.a. Zarzut ten nie zasługiwał na uwzględnienie. Zgodnie z art. 59 ustawy wdrożeniowej do postępowania w zakresie wyboru projektów do dofinansowania nie stosuje się przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, z wyjątkiem art. 24 i art. 57 § 1–4, o ile ustawa nie stanowi inaczej. Z kolei art. 72 ust. 1 ustawy wdrożeniowej stanowi, że do procedury odwoławczej nie stosuje się przepisów k.p.a., z wyjątkiem art. 24 oraz przepisów dotyczących doręczeń i sposobu obliczania terminów, które stosuje się odpowiednio. Art. 8 k.p.a. nie należy zatem do przepisów mających zastosowanie w tej procedurze. Nie oznacza to, że postępowanie w zakresie wyboru projektów pozostaje poza standardami przejrzystości, rzetelności i zaufania do instytucji publicznych. Standardy te wynikają jednak w tej procedurze przede wszystkim z art. 45 ustawy wdrożeniowej, a nie z bezpośredniego stosowania art. 8 k.p.a. Jak wskazano wyżej, w rozpoznawanej sprawie nie doszło do naruszenia tych standardów, ponieważ szczegółowe warunki udziału w naborze, w tym katalog beneficjentów właściwy dla projektów typu 4, zostały określone w dostępnym dla wnioskodawców Regulaminie wyboru projektów. Konkludując, skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Ocena projektu w zakresie kryterium "Typ beneficjenta" została przeprowadzona zgodnie z Regulaminem wyboru projektów. Skarżąca, jako Lasy Państwowe Nadleśnictwo Bełchatów, nie mieściła się w katalogu beneficjentów uprawnionych do realizacji projektu typu 4, obejmującego inwestycje w zakresie małej retencji, w tym retencji naturalnej. Syntetyczna informacja zamieszczona w ogłoszeniu o naborze nie mogła zastąpić szczegółowych postanowień Regulaminu, który był dostępny dla wszystkich potencjalnych wnioskodawców i określał katalog beneficjentów odrębnie dla poszczególnych typów projektów. Nie doszło zatem do naruszenia prawa, które mogłoby mieć istotny wpływ na wynik oceny projektu. W konsekwencji Sąd, na podstawie art. 73 ust. 8 pkt 2 ustawy wdrożeniowej, oddalił skargę. e.o.