I GSK 1716/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Tomasz Smoleń Sędzia NSA Bogdan Fischer Sędzia del. WSA Piotr Kraczowski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 22 kwietnia 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej G (...) od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 10 października 2024 r. sygn. akt I SA/Go 217/24 w sprawie ze skargi G (...) na decyzję Dyrektora Lubuskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Zielonej Górze z dnia 22 kwietnia 2024 r. nr 9004-2024-0050 w przedmiocie pomocy dla rolników działających w sektorze zbóż i nasion oleistych, którzy ponieśli straty gospodarcze spowodowane przywozem zbóż z Ukrainy 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od E (...) na rzecz Dyrektora Lubuskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Zielonej Górze 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim (dalej: WSA) wyrokiem z 10 października 2024 r., sygn. akt I SA/Go 217/24 oddalił skargę G (...)zf (dalej: skarżąca, spółka) na decyzję Dyrektora Lubuskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Zielonej Górze (dalej: Dyrektor ARiMR, organ) z 22 kwietnia 2024 r. nr 9004-2024-0050 w przedmiocie udzielenia pomocy producentowi rolnemu. Spółka skargę kasacyjną, na podstawie art. 173 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935; dalej: ppsa) – zaskarżyła ww. wyrok w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono: 1) na podstawie art. 174 pkt 1 ppsa, naruszenie prawa materialnego, tj.: a) § 13zzc ust. 1 i 5 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 stycznia 2015 r. w sprawie szczegółowego zakresu i sposobów realizacji niektórych zadań Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. z 2015 r. poz. 187; dalej: rozporządzenie), poprzez ich błędną wykładnię i przyjęcie, że przepisy te nie mają zastosowania do kukurydzy wykorzystanej do produkcji sprzedanej paszy, czyli kukurydzy wykorzystanej i przetworzonej na paszę, i tym samym, że pomoc producentowi rolnemu dotyczy wyłącznie przypadku sprzedaży kukurydzy suchej w czystej postaci, i w konsekwencji tego uznanie, że stanowisko organu II instancji jest prawidłowe i oddalenie skargi na decyzję; b) § 13zzc ust. 5 pkt 2 rozporządzenia, poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że sprzedaż kukurydzy mogą dokumentować wyłącznie kopie faktur VAT lub ich duplikaty i wobec tego załączone do przedłożonych przez skarżącą 32 faktur dotyczących sprzedaży paszy kurki dokumenty pn. "Rozchód do paszy nr....'', z których wynika ilość sprzedanej kukurydzy, nie mogą zostać uwzględnione i w konsekwencji tego uznanie, że stanowisko organu II instancji jest prawidłowe i oddalenie skargi na decyzję; 2) na podstawie art. 174 pkt 2 ppsa, naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: a) art. 151 ppsa, poprzez błędne oddalenie skargi skarżącej na decyzję pomimo braku istnienia do tego podstaw, albowiem decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania i prawa materialnego; b) art. 104 § 2 w zw. z art. 107 § 1 pkt 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572; dalej: kpa) poprzez przyjęcie, że w osnowie decyzji organu I instancji prawidłowo zawarto jedynie rozstrzygnięcie pozytywne o przyznaniu pomocy finansowej w części I w konsekwencji tego uznanie, że stanowisko organu II instancji jest prawidłowe i oddalenie skargi na decyzję; c) art. 10a ust. 1a pkt 1 i 2 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. z 2023 r. poz. 1199; dalej: ustawa o ARiMR) i art. 80 kpa poprzez uznanie, że organy wyczerpująco zebrały i rozpatrzyły materiał dowodowy zgromadzony w sprawie i w konsekwencji tego uznanie, że stanowisko organu II instancji jest prawidłowe i oddalenie skargi na decyzję; d) art. 77 § 1 kpa poprzez uznanie, że przepis ten miał zastosowanie w sprawie, gdy art. 10a ust. 1 ustawy o ARiMR wprost wyłącza stosowanie tego przepisu w postępowaniach w sprawach indywidulanych rozstrzyganych w drodze decyzji. Mając na uwadze powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Oświadczono również o zrzeczeniu się rozprawy. Dyrektor IAS w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie i zasądzanie od skarżącej na jego rzecz kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 183 § 1 ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym. Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził aby w rozpoznawanej sprawie wystąpiła którakolwiek z przesłanek nieważności postępowania. Jak wynika z art. 193 ppsa (zdanie drugie), uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Przepis ten wyznacza granice, w jakich NSA uzasadnia z urzędu wydany wyrok w przypadku oddalenia skargi kasacyjnej. Wskazana regulacja – będąca przepisem szczególnym – modyfikuje normę zawartą w art. 141 § 4 ppsa, stosowanym odpowiednio w związku z art. 193 (zdanie pierwsze) ppsa, w ten sposób, że pozwala Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ograniczyć się do oceny zarzutów skargi kasacyjnej, umożliwiając tym samym pominięcie tych elementów uzasadnienia wyroku, które nie są niezbędne dla wyjaśnienia istoty rozstrzygnięcia NSA. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że w rozpoznawanej sprawie przesłanka ta została spełniona. Główny spór w niniejszej sprawie dotyczy ilości sprzedanej kukurydzy, a ściślej – tego, czy kukurydza wykorzystana do produkcji paszy, która następnie została sprzedana, może zostać uwzględniona przy ustalaniu wysokości pomocy finansowej dotyczącej kukurydzy niepoddanej procesowi suszenia. Zaskarżonym wyrokiem WSA uznał, że organ prawidłowo przyjął, iż przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 stycznia 2015 r. w sprawie szczegółowego zakresu i sposobów realizacji niektórych zadań Agencja Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa nie mają zastosowania do kukurydzy wykorzystanej do produkcji sprzedanej paszy, tj. kukurydzy przetworzonej na paszę. Z powyższym stanowiskiem nie zgadza się spółka, zarzucając błędną wykładnię § 13zzc ust. 1 i ust. 5 pkt 2 rozporządzenia oraz podnosząc, że przepisy te znajdują zastosowanie również do kukurydzy wykorzystanej do produkcji paszy, która następnie została sprzedana. Nie jest to zarzut usprawiedliwiony. Zgodnie z § 13zzc ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 stycznia 2015 r. – w 2023 r. Agencja udziela pomocy podmiotowi prowadzącemu działalność w zakresie zbóż lub obrotu zbożami, który w okresie od dnia 15 września 2022 r. do dnia 31 grudnia 2022 r. nabył od producenta rolnego będącego producentem kukurydzy, posiadającego numer identyfikacyjny nadany w trybie przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, kukurydzę niepoddaną procesowi suszenia (tzw. "mokrą kukurydzę"). Z kolei zgodnie z § 13zzc ust. 7 rozporządzenia wysokość pomocy ustala się jako iloczyn stawki pomocy i liczby ton mokrej kukurydzy nabytej w powyższym okresie, przy czym nie może ona przekroczyć iloczynu liczby ton kukurydzy sprzedanej po dniu 15 marca 2023 r. oraz współczynnika 1,25. Ponadto, zgodnie z § 13zzc ust. 5 rozporządzenia, do wniosku dołącza się kopie faktur VAT lub ich duplikaty potwierdzające: nabycie mokrej kukurydzy w okresie od dnia 15 września 2022 r. do dnia 31 grudnia 2022 r.; sprzedaż kukurydzy po dniu 15 marca 2023 r. Z powyższych regulacji wynika – co trafnie przyjął WSA – że pomocą może zostać objęta mokra kukurydza zakupiona przez podmiot prowadzący działalność w zakresie zbóż lub obrotu zbożami, która następnie została sprzedana (po uprzednim jej wysuszeniu). Wysokość pomocy jest przy tym determinowana nie tylko ilością kukurydzy nabytej, lecz również ilością kukurydzy sprzedanej po 15 marca 2023 r., z uwzględnieniem współczynnika 1,25. Oznacza to, że ustawodawca powiązał wysokość pomocy z obrotem kukurydzą jako produktem rolnym. Użycie w przepisie pojęcia "sprzedanej kukurydzy" wskazuje, iż chodzi o sprzedaż kukurydzy jako takiej (np. ziarna, po procesie suszenia), a nie o sprzedaż produktów, w których kukurydza stanowi jedynie składnik. W konsekwencji kukurydza mokra, która została wykorzystana i przetworzona na paszę, nie może zostać uwzględniona przy ustalaniu wysokości pomocy. Podkreślenia wymaga, że konstrukcja normy z § 13zzc ust. 1 rozporządzenia odnosi się do sytuacji, w której dochodzi do sprzedaży kukurydzy jako konkretnego produktu rolnego. W przypadku jej przetworzenia – jak w niniejszej sprawie, gdzie została wykorzystana do produkcji paszy – a następnie sprzedaży produktu przetworzonego, przedmiotem obrotu nie jest już kukurydza, lecz odmienny produkt. Istotne znaczenie ma również § 13zzc ust. 5 pkt 2 rozporządzenia, który wymaga udokumentowania sprzedaży odpowiednimi fakturami. Dokumenty te powinny potwierdzać sprzedaż kukurydzy jako towaru, a nie produktu, w którym kukurydza została jedynie wykorzystana jako surowiec. W rezultacie należy przyjąć, że wsparciem objęta jest wyłącznie sprzedaż kukurydzy (w szczególności ziarna, po suszeniu), natomiast sprzedaż paszy lub innych produktów powstałych z jej przetworzenia nie mieści się w zakresie tej regulacji. Przetworzenie kukurydzy prowadzi bowiem do utraty jej kwalifikowalności w ramach analizowanego mechanizmu pomocy. Powyższe prowadzi do wniosku, że zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia § 13zzc ust. 5 pkt 2 rozporządzenia jest niezasadny. Przepis ten nie został błędnie zastosowany przez przyjęcie, iż sprzedaż kukurydzy powinna być dokumentowana kopiami faktur VAT lub ich duplikatami, a w konsekwencji – że załączone do 32 faktur dotyczących sprzedaży paszy dokumenty pn. "Rozchód do paszy nr ...", wskazujące ilość zużytej kukurydzy, nie mogą zostać uwzględnione jako dowód sprzedaży kukurydzy. Należy bowiem zauważyć, że dokument pn. "Rozchód do paszy" ma charakter dokumentu magazynowego (wewnętrznego) i służy ewidencjonowaniu zużycia surowca (kukurydzy) w procesie produkcji. Nie dokumentuje on czynności sprzedaży. Jeżeli zatem wystawiono fakturę na paszę, to przedmiotem obrotu jest pasza, a nie kukurydza. Okoliczność, że możliwe jest ustalenie ilości kukurydzy wykorzystanej do jej produkcji, nie zmienia kwalifikacji prawnej tej czynności – nie dochodzi bowiem do sprzedaży kukurydzy, lecz do jej zużycia i przetworzenia na inny produkt. Ustosunkowując się do zarzutów naruszenia przepisów postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny przypomina, że zgodnie z art. 174 pkt 2 ppsa skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu przepisów postępowania jedynie wówczas, gdy uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Uwaga ta pozostaje w związku z zarzutem naruszenia art. 104 § 2 w zw. z art. 107 § 1 pkt 5 kpa, polegającym na przyjęciu, że w osnowie decyzji organu I instancji prawidłowo zawarto wyłącznie rozstrzygnięcie pozytywne o częściowym przyznaniu pomocy finansowej, a w konsekwencji – uznaniu stanowiska organu II instancji za prawidłowe. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że w tym zakresie doszło wprawdzie do naruszenia wskazanych przepisów, jednak nie miało ono istotnego wpływu na wynik sprawy. Zgodnie z art. 104 § 2 kpa decyzja powinna rozstrzygać sprawę co do jej istoty w całości lub w części, natomiast art. 107 § 1 pkt 5 kpa stanowi, że decyzja zawiera rozstrzygnięcie. Tymczasem sentencja decyzji Kierownika ARiMR z 1 marca 2024 r. ograniczała się do "przyznania" pomocy finansowej i nie zawierała wyraźnego rozstrzygnięcia w przedmiocie odmowy. W tej sytuacji należy uznać, że doszło do naruszenia art. 104 § 2 kpa, gdyż decyzja organu I instancji powinna zawierać także jednoznaczne rozstrzygnięcie negatywne w zakresie nieuwzględnionej części żądania. Niemniej jednak z uzasadnienia tej decyzji jednoznacznie wynika, że sprawa została rozstrzygnięta co do istoty – organ wskazał, które faktury zostały uwzględnione, a które pominięte, wraz z podaniem przyczyn takiego rozstrzygnięcia. Oznacza to, że doszło do częściowego uwzględnienia żądania, a w pozostałym zakresie – do dorozumianej odmowy. Podkreślenia wymaga, że skarżąca miała pełną świadomość przyczyn ograniczenia zakresu przyznanej pomocy, które zostały szczegółowo przedstawione w uzasadnieniu decyzji, i skutecznie wniosła odwołanie o charakterze merytorycznym, nie podnosząc przy tym zarzutu naruszenia art. 104 § 2 ani art. 107 § 1 pkt 5 kpa. W konsekwencji należy przyjąć, że stwierdzone uchybienie miało charakter formalny i nie wywarło wpływu na wynik sprawy, skoro zakres odmowy wynikał jednoznacznie z uzasadnienia decyzji i był przedmiotem kontroli instancyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny za chybione uznaje także pozostałe zarzuty naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 10a ust. 1a pkt 1 i 2 ustawy o ARiMR i art. 80 kpa, ponieważ ustalony w sprawie stan faktyczny i jego ocena przez organy i WSA nastąpiła w sposób prawidłowy. Bez znaczenia dla wyniku sprawy pozostaje również wskazanie przez WSA przepisu art. 77 § 1 kpa, którego zastosowanie wyłącza art. 10a ust. 1 ustawy o ARiMR. W tej sytuacji, wbrew zarzutowi skarżącej, WSA zasadnie orzekł o oddaleniu skargi na podstawie art. 151 ppsa. Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2 ppsa, orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej. Na podstawie art. 204 pkt 1 w zw. art. 205 § 2 ppsa i w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1935) zasądzono od skarżącej na rzecz organu zwrot kosztów postępowania kasacyjnego (240 zł), na które składał się koszt sporządzenie przez radcę prawnego odpowiedzi na skargę kasacyjną, który reprezentował organ przed sądem pierwszej instancji.