I GSK 1678/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Tomasz Smoleń Sędzia NSA Bogdan Fischer (spr.) Sędzia del. WSA Piotr Kraczowski po rozpoznaniu w dniu 22 kwietnia 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Dyrektora Kujawsko-Pomorskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Toruniu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 17 września 2024 r. sygn. akt I SA/Bd 452/24 w sprawie ze skargi A. M. na decyzję Dyrektora Kujawsko-Pomorskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Toruniu z dnia [...] kwietnia 2024 r. nr [...] w przedmiocie pomocy dla rolników działających w sektorze zbóż i nasion oleistych, którzy ponieśli straty gospodarcze spowodowane przywozem zbóż z Ukrainy 1. uchyla zaskarżony wyrok w całości i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Bydgoszczy; 2. zasądza od A. M. na rzecz Dyrektora Kujawsko-Pomorskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Toruniu kwotę 460 (czterysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z 17 września 2024 r., sygn. akt I SA/Bd 452/24 w wyniku rozpoznania skargi A. M. (dalej "strona", "skarżący"), uchylił zaskarżoną decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Toruniu z dnia [...] kwietnia 2024 r. nr [...] w przedmiocie przyznania pomocy dla rolników oraz zasądził od Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Toruniu na rzecz A. M. kwotę 697 zł (sześćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie sprawy Skarżący złożył wniosek o przyznanie "Pomocy dla rolników działających w sektorze zbóż i nasion oleistych, którzy ponieśli straty gospodarcze spowodowane przywozem zbóż z Ukrainy". Do wniosku załączył faktury potwierdzające sprzedaż łącznie 790.96 ton kukurydzy oraz 372,51 ton rzepaku. W dniu 13 lipca 2023 r. skarżący złożył korektę wniosku. Rozpatrując wniosek, Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Grudziądzu decyzją z dnia [...] listopada 2023 r. odmówił przyznania pomocy dla rolników działających w sektorze zbóż i nasion oleistych, którzy ponieśli straty gospodarcze spowodowane przywozem zbóż z Ukrainy. W wyniku wniesienia odwołania, Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR w Toruniu decyzją z dnia [...] stycznia 2024 r. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę organowi do ponownego rozpatrzenia. Organ zwrócił uwagę na konieczność wskazania okoliczności faktycznych, na podstawie których została wydana decyzja o odmowie przyznania pomocy finansowej. Decyzją z dnia [...] marca 2024 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Grudziądzu umorzył postępowanie w sprawie o przyznanie stronie pomocy dla rolników działających w sektorze zbóż i nasion oleistych, którzy ponieśli straty gospodarcze spowodowane przywozem zbóż z Ukrainy. Po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia [...] kwietnia 2024 r. Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR w Toruniu utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ stwierdził, że organ I instancji prawidłowo powołał i zastosował podstawę prawną zaskarżonej decyzji wskazując, iż postępowanie administracyjne w sprawie o przyznanie pomocy dla rolników działających w sektorze zbóż i nasion oleistych, którzy ponieśli straty gospodarcze spowodowane przywozem zbóż z Ukrainy stało się bezprzedmiotowe z uwagi, iż minął termin 31 grudnia 2023 r. na ponowne rozpatrzenie i ewentualną wypłatę pomocy dla rolników działających w sektorze zbóż i nasion oleistych, którzy ponieśli starty gospodarcze spowodowane przywozem zbóż z Ukrainy oraz wyczerpany został limit środków na pomoc. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z 17 września 2024 r., sygn. akt I SA/Bd 452/24 skargę uwzględnił i uchylił zaskarżoną decyzję. Sąd I instancji wskazał, że materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy rozporządzenia z dnia 21 kwietnia 2023 r. w sprawie realizacji przez Agencję Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa zadań związanych z ustanowieniem środka wsparcia w sytuacjach nadzwyczajnych dla sektorów zbóż i nasion i nasion oleistych, w brzmieniu obowiązującym od dnia 12 lipca 2023 r. Sąd I instancji podkreślił, że w sprawie nie budzi też wątpliwości, że skarżący miał prawo do uzyskania pomocy określonej w rozporządzeniu. W terminie wynikającym z § 5 rozporządzenia skarżący złożył wniosek o udzielenie pomocy. Skoro skarżący wywiązał się z obowiązku terminowego złożenia wniosku o udzielenie pomocy i nie stwierdzono formalnych braków tego wniosku, to mógł oczekiwać od organu, aby rozpatrzył ten wniosek. Sąd I instancji uznał, że organ swoim działaniem naruszył art. 8 § 1 k.p.a., gdyż skarżącemu nie można zarzucić żadnej naganności postępowania, a wady zawarte w decyzji w dniu [...] listopada 2023 r. i wynikające z tego opóźnienia (wydanie decyzji po dniu 31 grudnia 2023 r.) obciążają organ. Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR naruszył też art. 10a ust. 1a pkt 1 ustawy o ARiMR, ponieważ jego działanie było sprzeczne z zasadą praworządności. Umorzenie postępowania organ uzasadnił też wyczerpaniem limitu środków na pomoc, przewidzianym w § 6 ust. 4 rozporządzenia. Sąd I instancji podkreślił, że rozporządzeniem z dnia 7 lipca 2023 r. zmieniającym rozporządzenie w sprawie realizacji przez Agencję Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa zadań związanych z ustanowieniem środka wsparcia w sytuacjach nadzwyczajnych dla sektorów zbóż i nasion oleistych (Dz. U. z 2023 r., poz. 1320), na mocy § 1 pkt 6 lit. b określono nowe zasady przyznawania środków pomocowych, wprowadzając w § 6 ust. 4 rozporządzenia z dnia 21 kwietnia 2023 r. regulację, zgodnie z którą pomoc jest przyznawana według kolejności złożenia wniosków. Powyższa zmiana regulacji prawnej nastąpiła "z dnia na dzień". Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 7 lipca 2023 r. zmieniające rozporządzenie z dnia 21 kwietnia 2023 r. zostało ogłoszone w Dzienniku Ustaw z dnia 11 lipca 2023 r., a weszło w życie z dniem 12 lipca 2023 r. Zgodnie natomiast z art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych akty normatywne, zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych wchodzą w życie po upływie czternastu dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określi termin dłuższy. Z tych względów Sąd stanął na stanowisku, że przepis wprowadzający "z dnia na dzień" odmienny sposób uzyskania przez skarżącego wsparcia został wprowadzony bez zachowania odpowiedniego vacatio legis, co prowadzi do naruszenia zasady zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa. W konsekwencji Sąd I instancji stwierdził, że przepis § 1 pkt 6 lit. b rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 lipca 2023 r. został wydany z naruszeniem zasady zaufania obywatela do państwa i do stanowionego przezeń prawa, które to zasada wywodzona jest z wyrażonej w art. 2 Konstytucji RP zasady demokratycznego państwa prawa (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 1 sierpnia 2024 r., III SA/Gd 135/24). Z podanych względów Sąd, na podstawie art. 178 ust. 1 Konstytucji RP, uznał za konieczne odstąpienie od zastosowania w niniejszej sprawie § 1 pkt 6 lit. b rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 lipca 2023 r. Oznacza, to że rozpatrując wniosek skarżącego organ powinien zastosować zasady oceny i rozpatrywania wniosków wynikające z § 6 ust. 4 rozporządzenia z dnia 21 kwietnia 2023 r., w brzmieniu obowiązującym przed wejściem w życie rozporządzenia z dnia 7 lipca 2023 r. Następnie organ wniósł skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 17 września 2024 roku, sygn. akt I SA/Bd 452/24 i na podstawie art. 173 § 1 oraz art. 174 pkt. 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024r. poz. 935 t.j.), dalej "p.p.s.a.", zaskarżył w całości w/w wyrok, zarzucając mu: 1. Naruszenie prawa materialnego - art. 145 § 1 pkt. 1, lit. a p.p.s.a., które miało wpływ na wynik sprawy tj. 1) § 6 ust.4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 kwietnia 2023 r. w sprawie realizacji przez Agencję Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa zadań związanych z ustanowieniem środka wsparcia w sytuacjach nadzwyczajnych dla sektorów zbóż i nasion oleistych (Dz. U. poz. 762 z późn.zm.), w związku z § 1 pkt.4 lit. b rozporządzenia z dnia 7 lipca 2023 r. (Dz.U. poz. 1320) zmieniającego rozporządzenia z dniem 12 lipca 2023 r. poprzez błędną jego wykładnię i mylne zrozumienie treści i znaczenia przepisu, w tym niezrozumienia intencji prawodawcy, a przez to wadliwe przyjęcie, że przepis ten w brzmieniu wprowadzonym nowelizacją z dnia 7 lipca 2023 r. nie odpowiada prawu, został wprowadzony bez zachowania odpowiedniego vacatio legis, tym samym narusza zasady państwa prawa - art. 2 Konstytucji, a zatem nie mógł mieć zastosowania w sprawie. Tymczasem znowelizowany przepis § 6 ust.4 rozporządzenia został przyjęty przez właściwy organ władzy państwowej we właściwym trybie, i obligował organy administracyjne do jego stosowania; 2) art. 178 ust. 1 Konstytucji RP w zw. z art. 6c ustawy o ARiMR poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i wadliwe przyjęcie, iż w sprawie wystąpiła okoliczność umożliwiająca zastosowanie przez Sąd przepisu art. 178 1 Konstytucji RP, gdy tymczasem przepis art. 6c ustawy o ARiMR wykluczał taką możliwość, bowiem przepis § 6 ust.4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 kwietnia 2023 r. był realizacją ustawowego uprawnienia Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa wynikającego z realizacji zadań mających podstawę prawną w przepisów UE dot. Wspólnej Polityki Rolnej, zaś przedmiotowe rozporządzenie Rady Ministrów było jedynie uszczegółowieniem tego ustawowego uprawnienia ARiMR; 2. Naruszenie przepisów postępowania tj. art. 145 § 1 pkt.1 lit. c p.p.s.a., które miało wpływ na wynik sprawy tj. 1) naruszenie w/w przepisu p.p.s.a. w zw. z art. z art. 8 § 1 Kpa oraz 10a ust. 1a pkt. 1 ustawy o ARiMR i art. 6c ustawy o ARiMR poprzez niezasadne uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonego postanowienia związku z wadliwym ustaleniem Sądu, że organ naruszył powyższe przepisy postępowania, gdy tymczasem organ działał zgodnie z przepisami, których stosowania był zobowiązany dochowując wszelkich wymogów proceduralnych; 2) § 7 w/w rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 kwietnia 2023 r. poprzez błędną jego wykładnię i wadliwe przyjęcie, że skoro przepis ten wskazywał datę 15 września 2023r. jako datę, do której organ wydaje decyzję w sprawie przyznania pomocy, to do powyższego terminu winna być wydana decyzja, a w przypadku złożenia prawidłowego wniosku przez skarżącego i zawiadomienia go o zwiększeniu środków na pomoc, decyzja ta winna być dla skarżącego pozytywna. Jednakże termin wskazany w § 7 w/w rozporządzenia aczkolwiek zakreślał dla organu przedział czasowy do wydania decyzji, nie ma charakteru stricte materialnego po upływie którego wygasała możliwość działania organu, tym bardziej iż organ był zobligowany do zakończenia postępowania. 3) naruszenia art. 141 § 4 zdanie drugie p.p.s.a. w zw. z art. 153 ustawy p.p.s.a. poprzez wadliwe zastosowanie tego przepisu (art. 141 § 4) i przyjęcie, że wskazanie co do dalszego postępowania w istocie powoduje wydanie już określonego rozstrzygnięcia przez organu, w sytuacji, gdy wskazanie Sądu winno odnosić się do trybu postępowania, nie zaś do jego fazy końcowej tj. wskazania rozstrzygnięcia, co w istocie ma miejsce w niniejszej sprawie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ przedstawił argumentację wniesionych zarzutów i wskazał, że wszystkie wskazane powyżej naruszenia zaskarżonego wyroku niewątpliwie miały istotny i bezpośredni wpływ na rozstrzygnięcie Sądu i spowodowały wydane przez Sąd wadliwego wyroku. Wskazując na wyżej wymienione naruszenia prawa, wyczerpujące przesłanki podstaw kasacyjnych określonych w art. 174 pkt. 1 i 2 p.p.s.a., wniósł: 1) uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu, 2) zasądzenie od strony na rzecz skarżącego organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych, 3) wnoszę o rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym. W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie od organu na jego rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdyż skarżący kasacyjnie organ zrzekł się rozprawy, a strona nie zażądała jej przeprowadzenia. Zgodnie z 183 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie z uwagi na trafność zarzutu zawartego w pkt 2.3. petitum skargi kasacyjnej, w ramach którego wskazano na naruszenie art. 141 § 4 zdanie drugie p.p.s.a. w zw. z art. 153 ustawy p.p.s.a. poprzez wadliwe zastosowanie tego przepisu (art. 141 § 4) i przyjęcie, że wskazanie co do dalszego postępowania w istocie powoduje wydanie już określonego rozstrzygnięcia przez organ, w sytuacji, gdy wskazanie Sądu winno odnosić się do trybu postępowania, nie zaś do jego fazy końcowej tj. wskazania rozstrzygnięcia, co w istocie ma miejsce w niniejszej sprawie. Wskazać w pierwszej kolejności należy, że przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. określa wymogi formalne uzasadnienia wyroku sądu administracyjnego. Z jego treści wynika, że uzasadnienie to powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie, a jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Wyjaśnić należy, że kontrola przez sąd administracyjny działania organu administracji z punktu widzenia jego zgodności z prawem obejmuje: kontrolę rekonstrukcji i zastosowania przez organy administracji publicznej norm proceduralnych określających prawne wymogi ustalania faktów; kontrolę sposobu prawnej kwalifikacji tych faktów, co odnosi się do materialnoprawnych podstaw rozstrzygnięcia administracyjnego, w tym kontroli ich wykładni i zastosowania; przez pryzmat zaś przepisów ustaw procesowych określających prawne wymogi odnośnie do uzasadnienia decyzji administracyjnej, kontrolę konkretnego sposobu ustalenia w konkretnej sprawie faktycznych i prawnych podstaw rozstrzygnięcia (zob. w tej materii L. Leszczyński, Orzekanie przez sądy administracyjne a kontrola wykładni prawa, Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego 2010, nr 5-6, s. 267 i n.; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 września 2021 r.; sygn. akt III OSK 1131/21 te orzeczenia oraz powoływane dalej dostępne na stronie: www.orzeczenia.nsa.gov.pl; pozostałe powoływane orzeczenia tamże). Rezultat sądowoadministracyjnej kontroli działalności administracji publicznej, uwzględniając wskazaną złożoność tego procesu, powinien być więc rzetelnie odzwierciedlony w treści uzasadnienia orzeczenia sądowego, co wymaga wskazania przyjętych za podstawę wyrokowania faktów oraz wskazania i wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia. Należy przy tym zwrócić uwagę, że sprawowany przez sądy administracyjne wymiar sprawiedliwości jest niezbędny do rozwiązywania konfliktów na gruncie stosowania i realizacji prawa przez działające w imieniu państwa organy. Działalność organów administracji publicznej niejednokrotnie ingeruje w prawa i wolności jednostek, co może wywołać konflikt, na tle jej legalności. Konstytucja gwarantuje w takim układzie możliwość sięgnięcia po instrumenty ochrony sądowej (art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 Konstytucji RP; zob. w tej materii M. Kobak, Uzasadnienie wyroku sądu administracyjnego jako komunikat, Zeszyty Naukowe Akademii Górnośląskiej, Nr 34 (10/2025), s. 87 i n.). Wskazać należy, że naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. może mieć miejsce wtedy, gdy uzasadnienie nie zawiera wskazanych w tym przepisie elementów, a także wówczas, gdy uzasadnienie nie zawiera stanowiska odnośnie do przyjętego stanu faktycznego, a także gdy zaskarżony wyrok nie poddaje się kontroli instancyjnej z powodu wadliwości sporządzonego uzasadnienia (zob. w tej materii uchwałę składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lutego 2010 r.; sygn. akt II FPS 8/09; publ. ONSAiWSA 2010/3/39 oraz wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 11 marca 2015 r.; sygn. akt II GSK 810/14 oraz z dnia 27 sierpnia 2021 r.; sygn. akt II GSK 1417/18, tamże). Oznacza to, że sąd administracyjny ma nie tylko obowiązek wskazania swojego rozstrzygnięcia, ale i umotywowania swojego stanowiska w tym zakresie, tj. przedstawienia toku rozumowania, który doprowadziło do podjęcia rozstrzygnięcia, w tym wskazania przyczyn zajęcia danego stanowiska, jak i powodów, dla których zarzuty i argumenty podnoszone przez stronę są lub nie są zasadne. Przez stan sprawy, o którym mowa w art. 141 § 4 zdanie pierwsze p.p.s.a., należy rozumieć nie tylko zwięzłe przedstawienie dotychczasowego przebiegu postępowania przed organami administracji, ale także, jako wyodrębniony element, stan faktyczny sprawy przyjęty przez sąd. Obowiązkiem sądu administracyjnego jest uwzględnienie w stanie sprawy przyjętego stanu faktycznego i jego rozpatrzenie w kontekście całego materiału dowodowego sprawy. Sąd powinien zbadać czy organ, dokonując ustalenia stanu faktycznego nie naruszył przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy oraz zajęcie stanowiska, jaki stan faktyczny został przez sąd przyjęty. Stanowisko sądu, co do prawidłowości ustalenia stanu faktycznego w przypadku sporu w tym zakresie pomiędzy stronami postępowania sądowoadministracyjnego powinno zawierać odniesienie się do argumentów i faktów prezentowanych przez strony i wyjaśniać dlaczego argumenty jednej ze stron uznaje za zasadne, a inne nie. Ta część uzasadnienia nie powinna łączyć się z oceną zaskarżonej decyzji pod względem zgodności z prawem. Ocena prawna ustaleń faktycznych z punktu widzenia ich zgodności z właściwymi przepisami powinna być dokonana w ramach wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia, która obejmuje wskazanie zastosowanych przepisów prawa oraz wyjaśnienie przyjętego przez sąd sposobu ich wykładni i zastosowania. Do ustawowych wymogów uzasadnienia wyroku należy także przedstawienie zarzutów podniesionych w skardze. Przy czym ten wymóg nie może ograniczać się jedynie do ich przytoczenia, lecz oznacza konieczność odniesienia się do nich przy wyjaśnianiu podstawy prawnej rozstrzygnięcia. Wymaga nadto podkreślenia, że uzasadnienie musi pozwalać na skontrolowanie przez strony i sąd wyższej instancji, czy sąd orzekający nie popełnił w swoim rozumowaniu błędów, tj. winna zostać w nim uwidoczniona operacja logiczna, którą przeprowadził sąd, stosując określone normy prawne w rozstrzyganej sprawie (zob. w tej materii wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lutego 2015 r., sygn. akt II GSK 2304/13; ponadto zob. T. Woś [w:] T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu sądowoadministracyjnym. Komentarz, wydanie VI, WKP 2016). Uzasadnienie wyroku powinno być więc tak sporządzone, aby wynikało z niego, dlaczego sąd pierwszej instancji uznał zaskarżone orzeczenie za zgodne albo niezgodne z prawem. Winno stwarzać możliwość jednoznacznej rekonstrukcji podstawy rozstrzygnięcia (zob. w tej materii wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 lutego 2014 r.; sygn. akt I OSK 2324/12). Uzasadnienie wyroku stanowi bowiem odzwierciedlenie toku badania danej sprawy przez sąd administracyjny. Argumentacja uzasadnienia musi umożliwiać stronie zrozumienie racji, jakimi kierował się sąd pierwszej instancji badając legalność zaskarżonego działania/zaniechania organu, a w przypadku, gdy strona z wyrokiem się nie zgadza, uzasadnienie wyroku musi umożliwić jej merytoryczną polemikę z argumentacją sądu. Wyjaśnienie w sposób jasny i wyczerpujący podstawy prawnej rozstrzygnięcia służy również umacnianiu autorytetu wymiaru sprawiedliwości, dowodząc, że sąd rozpatrzył daną sprawę z należytą starannością, po przeanalizowaniu wszystkich istotnych kwestii, konfrontując zarzuty zamieszczone w skardze z ustaleniami i stanowiskiem organu oraz z materiałem dowodowym sprawy. Wszelkie wątpliwości ujawnione na etapie postępowania muszą być właściwie zinterpretowane w uzasadnieniu wyroku, z powołaniem się na konkretne przepisy prawa i dokonanie ich analizy. Stwierdzić należy, że uzasadnienie wyroku stanowi zatem integralną część rozstrzygnięcia sądowego i realizuje istotne, przypisane mu funkcje. Z jednej strony ma ono charakter informacyjny względem stron postępowania sądowoadministracyjnego i jest niezbędne dla należytego wywiedzenia zarzutów skargi kasacyjnej. Strona, chcąc merytorycznie polemizować ze stanowiskiem sądu, musi mieć możliwość dokładnego poznania argumentów przemawiających za rozstrzygnięciem zawartym w zaskarżonym wyroku (zob. w tej materii wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 września 2011 r.; sygn. akt I FSK 1291/10, tamże). Z drugiej strony, uzasadnienie wyroku umożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ocenę zasadności przesłanek, na których oparto zaskarżone orzeczenie. Jest to niezbędne dla przeprowadzenia prawidłowej kontroli instancyjnej. Zaakcentować również należy, że w przypadku, gdy strona skarżąca stara się dowieść swoich racji przez wsparcie ich określonym rodzajem wykładni przepisu prawa będącego podstawą materialnoprawną decyzji sąd administracyjny w uzasadnieniu wyroku powinien przeprowadzić ich weryfikację i analizę obejmującą istotne dla rozstrzygnięcia sprawy elementy jej stanu faktycznego i prawnego oraz ich wzajemnej relacji. Ma to szczególne znaczenie zwłaszcza w przypadku wytknięcia w skardze do sądu administracyjnego błędów i niedociągnięć postępowania. Braki, o których mowa, muszą być traktowane jako wadliwość polegająca na niedostatecznym wyjaśnieniu przez sąd administracyjny stanu faktycznego i prawnego rozpoznawanej sprawy, a więc uchybienie, które mogło mieć istotny wpływ na jej wynik, zgodnie z dyspozycją art. 174 pkt 2 in fine p.p.s.a. Uwzględniając podane wyżej uwagi i argumenty oraz formułowane na ich podstawie wnioski, odnoszące się do wymogów, którym powinno odpowiadać uzasadnienie wyroku sądu administracyjnego pierwszej instancji, stwierdzić należy, że postulat jego zwięzłości w żadnym przypadku nie może oznaczać wyjątkowej lakoniczności, zwłaszcza w zakresie odnoszącym się do określenia przyjmowanych za podstawę wyrokowania w sprawie faktów oraz podania i wyjaśnienia – w bezpośredniej relacji do nich – podstawy prawnej wyroku. W zaskarżonym wyroku Sąd I instancji nie wywiązał się w pełni z zakreślonych obowiązków wynikających z art. 141 § 4 p.p.s.a. Uzasadnienie wyroku w przeważającej części zawiera ogólne wskazanie okoliczności faktycznych sprawy oraz rozważania dotyczące obowiązujących przepisów i jednoczesną konstatację wskazującą na konieczność zastosowania przez organ przy ponownym rozpoznawaniu sprawy przepisów nieobowiązujących w dacie wydania zaskarżonej decyzji. Sąd ten sporządził tzw. część prawną uzasadnienia zaskarżonego wyroku w sposób lakoniczny, a przede wszystkim bez wyjaśnienia w dostatecznym stopniu przyjętych przesłanek rozstrzygnięcia i sposobu rozumowania. Sąd I instancji doszedł do przekonania, że przepis § 1 pkt 6 lit. b rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 lipca 2023 r. został wydany z naruszeniem zasady zaufania obywatela do państwa i do stanowionego przezeń prawa, która to zasada wywodzona jest z wyrażonej w art. 2 Konstytucji RP zasady demokratycznego państwa prawa. Wskazał również, że z podanych względów Sąd, na podstawie art. 178 ust. 1 Konstytucji RP, uznał za konieczne odstąpienie od zastosowania w niniejszej sprawie § 1 pkt 6 lit. b rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 lipca 2023 r. Rację ma Sąd I instancji, że sąd administracyjny jest uprawniony do samodzielnego odmawiania zastosowania przepisu rozporządzenia, w stosunku do którego stwierdza niezgodność z ustawą i z Konstytucją RP. Wynika to bezpośrednio z art. 178 ust. 1 Konstytucji RP. Przepis ten stanowi o podległości sędziów tylko Konstytucji i ustawom, a nie wszelkim innym aktom prawnym, nawet jeśli mają one charakter aktów powszechnie obowiązujących. Zasada ta, w oparciu o art. 8 ust. 2 Konstytucji RP wskazujący, żę Konstytucja jest najwyższym prawem i jej przepisy stosuje się bezpośrednio, jest podstawą przyznania sądom kompetencji do odmowy zastosowania przepisu rozporządzenia. Dotyczy to także sądów administracyjnych, sprawujących na gruncie art. 175 ust. 1 i art. 184 Konstytucji RP wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, co obejmuje nie tylko kontrolę stosowania, ale także kontrolę stanowienia prawa przez organy administracji. Możliwość dokonania kontroli zgodności rozporządzenia z Konstytucją zastrzeżona została wyłącznie dla sądów, które mogą przeprowadzić ją, o ile jest to wymagane dla rozstrzygnięcia konkretnej sprawy i ze skutkiem dla tej sprawy. Jednakże, co wymaga podkreślenia, w orzecznictwie oraz w doktrynie jednoznacznie i wprost wskazuje się, że podstawową zasadą dotyczącą każdego postępowania administracyjnego jest legalizm działań podejmowanych przez organ rozstrzygający daną sprawę. Zasada ta ma swoje umocowanie zarówno w ustawie (art. 6 k.p.a.), ale przede wszystkim w Konstytucji RP (art. 7). Organy władzy publicznej mają nakaz działania jedynie na podstawie i w granicach obowiązującego prawa, przy czym odnosi się to zarówno do stosowania prawa w procesie orzeczniczym organów administracji publicznej, jak i w szerszym ujęciu, w ramach stanowienia prawa w drodze rozporządzeń, których wydawanie jest umocowane w ustawie. W konsekwencji zasada legalizmu musi być, bez względu na okoliczności, widziana jako wiążąca organy działające wprost w konkretnej sprawie administracyjnej (załatwiające daną sprawę obywatela), jak również jako nakładająca obowiązki przestrzegania prawa na organy władzy publicznej tworzące, na podstawie odpowiednich przepisów kompetencyjnych, proceduralnych i materialnych, akty prawne rangi podustawowej. Konstytucyjna zasada praworządności nakłada na organy orzekające obowiązek ustalenia mocy wiążącej przepisu prawa w dniu wydania decyzji. Realizacja konstytucyjnej zasady praworządności to po ustaleniu mocy obowiązującej przepisu prawa, podjęcie czynności ustalenia w sprawie stanu faktycznego i porównanie ze stanem faktycznym zapisanym w obowiązującym przepisie prawa. Zgodnie z konstytucyjną zasadą praworządności organ orzekający obowiązany jest ustalić stan faktyczny, który istnieje w dniu wydania decyzji. Z obowiązującej konstytucyjnej zasady praworządności wynika, że w postępowaniu administracyjnym organy administracji publicznej obowiązane są stosować przepisy obowiązujące w dniu wydania decyzji. Powyższe jest o tyle istotne, że organ nie ma możliwości nie uznania aktu normatywnego obligującego go do stosownego postępowania, którego to Sąd zdecydowanie i stanowczo nie uwzględnił. Co wymaga podkreślenia, organ samodzielnie nie ma uprawnienia do formalnego stwierdzenia wadliwości danego aktu i odmowy jego zastosowania. Nie ma on również prawa wyboru, wbrew regulacjom prawnym odnoszącym się do danego stosunku prawnego, które przepisy ma zastosować w dniu rozstrzygania danej sprawy. Te kwestie regulują w sposób jednoznaczny przepisy przejściowe regulujące dane zagadnienie prawne. Naczelny Sąd Administracyjny nie neguje prawa Sądu do dokonywania rozproszonej kontroli konstytucyjności aktów podustawowych, w szczególności jako środka kolizyjnego w kontekście hierarchicznej wykładni przepisów prawa mieszczącej się w ramach art. 8 ust. 2 Konstytucji RP i z poszanowaniem katalogu źródeł prawa, o którym mowa w art. 87 ust. 1 Konstytucji RP, a także normy kolizyjnej zawartej w art. 91 ust. 3 Konstytucji RP. Jednak musi być ona prowadzona z zachowaniem standardów uwzględniających zasadę praworządności. Za odmową zastosowania przepisu rozporządzenia muszą przemawiać przekonujące, racjonalne i solidne argumenty, takie jak oczywista niezgodność z Konstytucją RP lub ustawą, w tym brak upoważnienia do jego wydania lub przekroczenie zakresu delegacji albo uprzednio stwierdzona niezgodność przez Trybunał Konstytucyjny w okresie odroczenia utraty mocy obowiązującej. Jednocześnie musi istnieć (pozostawać) możliwość późniejszego wydania rozstrzygnięcia w indywidualnej sprawie zgodnego z prawem. Nadmienione w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wątpliwości co do konstytucyjności procesu legislacyjnego rozporządzenia nowelizującego, powyższych wymagań nie spełniają. Nie mogły więc stanowić wystarczającej podstawy do odmowy zastosowania wybranego przepisu rozporządzenia i polecenia organowi zastosowania innej podstawy prawnej rozstrzygnięcia, gdyż takowa już nie istnieje (nie obowiązuje). Działanie takie z aktu stosowania prawa przemieniłoby się w akt tworzenia prawa, do czego sąd administracyjny nie jest uprawniony. Nie zostało zaś podważone, że rozporządzenie nowelizujące zostało wydane przez uprawniony organ, na podstawie delegacji ustawowej, jak tego wymaga przepis art. 92 ust. 1 Konstytucji RP, w celu zapewnienia wykonania aktu prawnego wyższego rzędu w hierarchii aktów normatywnych. Sąd pierwszej instancji nie zakwestionował całego rozporządzenia, podkreślając zresztą uprawnienie Rady Ministrów do zmiany przepisów, ale tylko wybranej jednostki redakcyjnej, która pozostawała w otoczeniu innych powiązanych ze sobą przepisów nowelizujących. Dlatego też skoro Sąd I instancji zakwestionował legalność wprowadzenia przepisu § 1 pkt 6 lit b rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 lipca 2023 r., a obowiązującym od dnia 12 lipca 2023 r., to winien jednocześnie wskazać w jaki sposób organ ponownie procedując winien postąpić, mając na względzie zasadę legalizmu wyrażoną art. 6 k.p.a., a więc działając praworządnie na podstawie przepisów prawa. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego tego istotnego elementu uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie zawiera, bowiem nie wyjaśnia na jakiej podstawie organ ma zastosować przepisy nieobowiązujące i czy wydana na takiej podstawie prawnej decyzja znajdować będzie swoje oparcie w prawie i nie będzie narażona na stwierdzenie jej nieważności z uwagi na jej wydanie bez podstawy prawnej. Co również istotne, a co umknęło uwadze Sądu I instancji, pomimo że ma istotny wpływ na treść wydanego rozstrzygnięcia i niepełność uzasadnienia, jest wyjaśnienie charakteru prawnego terminu wynikającego z art. 2 ust. 3 rozporządzenia nr 2023/1343, tj. 31 grudnia 2023 r., który w sprawie niniejszej bezsprzecznie minął. W orzecznictwie problemem odróżnienia terminu prawa materialnego od terminu o charakterze procesowym zajmował się NSA w uchwale z dnia 29 października 2012 r., sygn. akt II GPS 3/12 (ONSAiWSA 2013/1/2), w której stwierdził, że: "Jeżeli termin (jego niezachowanie) ma wpływ na sytuację materialnoprawną podmiotu, którego dotyczy, przez to, że np. powoduje wygaśnięcie lub ograniczenie jego praw lub obowiązków o charakterze materialnoprawnym, to mamy do czynienia z terminem materialnym. Z kolei terminy procesowe są terminami dotyczącymi czynności procesowych, podejmowanych przez podmioty postępowania administracyjnego (sądowego) w celu wywołania określonych skutków dla tego postępowania (procesu)". W wyroku z dnia 15 lipca 2008 r., sygn. akt II GSK 256/08 NSA zwrócił uwagę, że: "Istotnym kryterium rozróżnienia rodzaju terminu na gruncie konkretnej sprawy powinno być to, czy jego uchybienie wyłącza, lub nie, powstanie stosunku prawnego materialnego, czy też ogranicza się jedynie do bezskuteczności procesowej czynności, co może dopiero wpływać na sytuację materialnoprawną jednostki". W wyroku z dnia 3 czerwca 2014 r., sygn. akt II GSK 560/13 NSA przyjął natomiast, że przez termin prawa materialnego należy rozumieć "ustanowiony przepisem prawa materialnego termin do dokonania określonej czynności niezwiązanej z toczącym się postępowaniem administracyjnym" (analogicznie w wyroku NSA z dnia 4 marca 2011 r., sygn. akt II GSK 71/10, tamże). O charakterze danego przepisu i terminu nie przesądza w jakim akcie normatywnym się on znajduje, zwłaszcza w sytuacji, gdy taki akt obok przepisów prawa materialnego zawiera też przepisy proceduralne. Miarodajne będą bowiem zawsze przedmiot i treść tego przepisu (zob. wyrok NSA Ośrodek Zamiejscowy w Katowicach z dnia 24 listopada 1994 r., sygn. akt SA/Ka 1230/94). Przy czym przepisy prawnomaterialne miałyby regulować bezpośrednio stosunki administracyjnoprawne oraz wynikające z nich roszczenia (nakładanie obowiązków lub przyznawanie uprawnień), zaś przepisy procesowe jako normy instrumentalne określać drogę i sposób dochodzenia uprawnień wynikających z przepisów materialnych. Z powyższych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną organu za usprawiedliwioną. Skoro nie była możliwa merytoryczna kontrola toku rozumowania, który doprowadził Sąd I instancji do podjętego rozstrzygnięcia, to w konsekwencji na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. należało uchylić zaskarżony wyrok w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Bydgoszczy. Naczelny Sąd Administracyjny zaznacza, że kontrola sądowoadministracyjna sprowadza się do zbadania, czy przeprowadzone przez organ postępowanie w sprawie o przyznanie pomocy dla rolników działających w sektorze zbóż i nasion oleistych, którzy ponieśli straty gospodarcze spowodowane przywozem zbóż z Ukrainy ma zmierzać w szczególności do oceny, czy argumentacja organu nie jest dowolna, czy mieści się w granicach logicznego rozumowania, jest spójna, wyczerpująca, odpowiadająca generalnym standardom prawa, zasadom doświadczenia życiowego, pozostaje w związku z dokumentacją i ustalonymi kryteriami, w sposób jasny, niebudzący wątpliwości prezentuje przesłanki, którymi się kierował wydając zaskarżone rozstrzygnięcie i wreszcie, czy rozstrzygnięcie zostało wydane w oparciu o obowiązujące przepisy. Sąd I instancji uwzględni konsekwencje wynikające z przedstawionych ocen prawnych, a wydane w sprawie orzeczenie uzasadni w sposób czyniący zadość wszystkim wymogom określonym w art. 141 § 4 p.p.s.a. i w przypadku wydania wyroku uchylającego rozstrzygnięcie organu wskaże w sposób precyzyjny i jednoznaczny jakie przepisy organ zastosuje przy ponownym rozpoznawaniu sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że z uwagi na stwierdzenie zasadności wskazanego zarzutu i jego znaczenie dla rozpoznania sprawy, ocena pozostałych zarzutów jest przedwczesna. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 19350).