III SA/Kr 765/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jakub Makuch Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Marasek-Zybura Asesor WSA Magdalena Gawlikowska (spr.) Protokolant starszy referent Monika Kostecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 lipca 2023 r. sprawy ze skargi J. Ł. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 12 października 2018 r., nr SKO.Dr./4122/26/2018 w przedmiocie naliczenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie na rzecz skarżącego J. Ł. kwotę 1117 zł (jeden tysiąc sto siedemnaście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie z 12 października 2018 r., uchylającą w całości decyzję Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 4 stycznia 2018 r. nr [...] orzekającą o ustaleniu i nałożeniu na skarżącego J. Ł. kary pieniężnej w wysokości 3 891,80 zł za zajęcie bez zezwolenia zarządcy drogi pasa drogowego ul. A. (działka nr 1/1, obręb [...] Ś.) ul. B. (działka nr 2 obr. [...] Ś.) powierzchnią reklamową umieszczoną na rowerze oraz chorągwi reklamowej, w poszczególnych dniach od 28 lipca 2016 r. do dnia 14 października 2016 r. i którą orzeczono co do istoty sprawy w ten sposób, że nałożono na skarżącego karę pieniężną z tego tytułu w wysokości 3 733,50 zł. Podstawą rozstrzygnięcia organu odwoławczego stanowiło ustalenie, że przez 29 dni w okresie od 28 lipca 2016 r. do 14 października 2016 r., skarżący bez zezwolenia zarządcy drogi zajął pas drogowy przy ul. A. (działka nr 1/1, obręb [...] Ś.) powierzchnią reklamową umieszczoną na rowerze, postaci dwóch tablic umieszczonych po obu stronach roweru o powierzchni 65 cm na 120 cm oraz 45 cm na 45 cm oraz pas drogowy przy ul. B. (działka nr 2 obr. [...] Ś.), w postaci chorągwi reklamowej dwustronnej o powierzchni (240 cm na 70 zm.). Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi skarżącego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, w której podniósł zarzuty: a/ naruszenia prawa materialnego mającego istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 40 ust 12 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. (Dz.U. z 2017 r. poz. 2222) o drogach publicznych poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i nałożenie na skarżącego kary pieniężnej, podczas gdy zamieszczenie tablic reklamowych na rowerze będącym w codziennym użytku przez skarżącego, stanowiącym jego środek transportu, zaparkowanym prawidłowo w miejscu do tego przeznaczonym nie wymaga uzyskania zezwolenia zarządcy na zajęcie pasa drogowego, b/ naruszenia prawa materialnego, a to art. 40 ustawy o drogach publicznych, poprzez podwójne naliczenie wysokości opłaty za reklamę dwustronną (przyjęto powierzchnię 1,96 m2 zamiast 0,98 m2 - w przypadku reklam umieszczonych na rowerze oraz 3,36 m2 zamiast 1,68 m2 w przypadku reklam umieszczonych na transparencie), co według orzecznictwa jest niedopuszczalnym zabiegiem, c/ rażącego naruszenie przepisów postępowania mające decydujący wpływ na wynik sprawy, tj. art. 10 Kpa w zw. z art. 67 Kpa poprzez uniemożliwienie stronie czynnego udziału w postępowaniu polegające na przeprowadzaniu okresowych kontroli bez udziału, a nawet informowania strony, czego wyrazem są protokoły kontrolne poddające w wątpliwość to, czy kontrole zostały faktycznie przeprowadzone, jeśli tak, to przez kogo i co zostało w trakcie kontroli rzeczywiście stwierdzone, albowiem: - protokoły z dni: 28 lipca, 29 lipca, 4 sierpnia, 8 sierpnia, 10 sierpnia, 15 sierpnia, 29 sierpnia, 1 września, 6 października, 11 października, oraz 14 października 2016 r. nie zostały w ogóle podpisane (nie były podpisane w dacie zapoznania się strony ze zgromadzonym materiałem dowodowym w dniu 12 grudnia 2016 r. – przed wydaniem decyzji z dnia 13 stycznia 2017 r. następnie uchylonej, co oznacza popełnienie przez organ administracyjny l instancji uchybień, których nie da się usunąć w dalszym toku postępowania, w szczególności przez późniejsze podpisanie protokołów), - protokoły z dni 28 lipca, 29 lipca, 2 sierpnia, 3 sierpnia, 5 sierpnia, 8 sierpnia, 11 sierpnia, 15 sierpnia, 29 sierpnia, 1 września, 8 września, 6 października, 11 października oraz 13 października 2016 r. nie zawierają fotografii transparentu (chorągwi), a jednak stwierdzają jego umiejscowienie w pasie drogowym, - protokoły z dni 1 sierpnia, 9 sierpnia, 12 sierpnia, 16 sierpnia, 19 sierpnia oraz 23 sierpnia 2016 r. zawierają tę samą fotografię transparentu (chorągwi), co wskazuje, iż do kontroli w ogóle nie doszło, a jedynie posłużono się wykonanym wcześniej zdjęciem, - protokół z daty 15 sierpnia 2016 r. został wykonany w dniu wolnym od pracy (w święto), d/ naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art, 7 Kpa w zw. z art. 77 § 1 Kpa, w zw. z art, 80 Kpa poprzez dokonanie dowolnej i wybiórczej oceny zgromadzonego materiału dowodowego w sprawie i w konsekwencji ustalenie, że: - nośnik reklamy umieszczonej na trawniku przed posesją A. [...], tj. w pasie drogowym ul. B., zawierającej treść "[...]", stanowił chorągiew, choć przepisy stanowiące podstawę zaskarżonej decyzji nie zawierają definicji pojęć "chorągiew" i "transparent", a w języku polskim pojęcia te stanowią synonimy, w związku z czym nieprawidłowe było ustalenie stawki opłaty dziennej dla kategorii "pozostałe reklamy" (2,42 zł) zamiast dla kategorii "umieszczone na transparentach" (0,60 zł); - przedmiotowe reklamy (zarówno w formie transparentu, jak i tablic zamieszczonych na rowerze) były dwustronne, podczas gdy ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, iż transparent (chorągiew) był jednostronny, co wynika chociażby z protokołu kontroli protokole nie widać, by na rowerze reklamy były zamieszczone po obu stronach, co w istotny sposób wpływa na wysokość wymierzonej kary pieniężnej; e/ naruszenie przepisów postępowania mające znaczący wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7 i art. 77 § 1 oraz art. 80 Kpa polegające na niepoczynieniu przez organ administracyjny l instancji wiarygodnych ustaleń w zakresie stwierdzenia powierzchni zajęcia pasa drogowego przez przedmiotowe reklamy i w konsekwencji ustalenie wysokości kary za zajęcie pasa drogowego na podstawie okoliczności niemożliwych do zweryfikowania, co jest szczególnie widoczne w przypadku znacznego zmniejszenia powierzchni tablic zamieszczonych na rowerze oraz ich obniżenia, zgodnie z wytycznymi Straży Miejskiej, poprzez ucięcie fotografii pizzy, co nastąpiło między 2 a 7 września 2016 r., a nie doprowadziło do żadnej zmiany we wskazywanej w decyzji powierzchni reklamy. Wyrokiem z 27 lutego 2019 r., sygn. akr III SA/Kr 13/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę. W uzasadnieniu wyroku wskazał, że zasadniczą sporną w sprawie jest kwestia czy umieszczenie reklamy na znajdującym się w pasie drogowym rowerze pozostawionym w miejscu przeznaczonym do parkowania rowerów wymaga zezwolenia zarządcy drogi. Zdaniem WSA, umieszczenie na rowerze reklamy, która stanowi nośnik informacji wizualnej, spełnia przesłankę uznania jej za reklamę w rozumieniu art. 4 pkt 23 ustawy o drogach publicznych. Sąd pierwszej instancji uznał, że wstawienie reklamy w pasie drogowym nastąpiło w celu przekazania użytkownikom drogi wizualnej informacji wskazującej na prowadzony w tym miejscu lokal gastronomiczny. Ponadto WSA przyjął, że nie ma żadnego dającego się racjonalnie uzasadnić powodu, aby reklama, będąca nośnikiem informacji wizualnej, znajdująca się w polu widzenia użytkowników drogi i w pasie drogowym, była traktowana odmiennie niż inne nośniki informacji z tego powodu, że znajduje się na bezpłatnym parkingu usytuowanym w tym pasie drogowym. Tym samym zdaniem Sądu pierwszej instancji, aby zezwolenie na zajęcie pasa drogowego – w tym parkingu znajdującego się w tym pasie – nie było wymagane, na czas parkowania reklama powinna być zdjęta, zasłonięta lub zdemontowana. W ocenie WSA, zaskarżona decyzja wydana została w wyniku prawidłowo przeprowadzonego postępowania odwoławczego. Prawidłowo też organy ustaliły stan faktyczny i dokonały wykładni przepisów prawa materialnego, które mają zastosowanie w sprawie. Z tego względu, uznając, że decyzja odpowiada prawu Sąd skargę oddalił. Na skutek skargi kasacyjnej skarżącego Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 11 stycznia 2023 r. sygn. akt II GSK 1114/19 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania temu sądowi. Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku stwierdził, min. że skarżący kwestionował w skardze nie tylko stosowanie prawa materialnego, ale również kompletność i prawidłowość oceny materiału dowodowego i w konsekwencji ustaleń stanu faktycznego sprawy. Zatem sąd pierwszej instancji zobowiązany był do tych kwestii spornych się odnieść i wyjaśnić dlaczego zarzuty skarżącego są bezpodstawne. Zdaniem NSA umknęło też Sądowi pierwszej instancji, że zaskarżona decyzja obejmowała karę za umieszczenie – bez zezwolenia zarządcy drogi dwóch reklam – nie tylko tej na rowerze, ale również drugiej, określonej przez organ jako "reklama na chorągwi", co do której skarżący konsekwentnie podnosił zarzut niewłaściwego wyliczenia stawki opłaty, gdyż organ przyjął stawkę za m² jak dla kategorii "pozostałe reklamy" (2,42 zł) podczas, gdy właściwa – zdaniem skarżącego powinna być kolejna kategoria "umieszczone na transparentach" (stawka 0,60 zł), co bez koniecznego dokonania rozróżnienia pojęć (wskazania ich definicji) "transparent" i "chorągiew", organ nieprawidłowo uczynił. Dalej wskazano, że sąd w ogóle nie odniósł się do tych zarzutów tak samo jak organ, który stanowisko skarżącego zignorował w ogóle się do niego nie ustosunkowując. Sąd nie rozpoznał także zarzutu Skarżącego odnośnie do wadliwego naliczania kar za dwustronne reklamy, która to kwestia była podnoszona zarówno w aspekcie procesowym, jak i materialnoprawnym (zarzut naruszenia art. 40 ust. 6 u.d.p.). Ponadto WSA nie odniósł się do pozostałych zarzutów procesowych skargi, w tym odnośnie do wartości dowodowej protokołów z przeprowadzonych kontroli pasa drogowego, które skarżący zgłaszał również w postępowaniu administracyjnym (część protokołów w ogóle nie została podpisana, a część podpisana – już na etapie postępowania sądowego, podczas gdy w postępowaniu przed organami protokoły te nie były również podpisane) oraz do tego, że zdaniem skarżącego powierzchnia tablicy umieszczonej na nośniku – rowerze była od pewnego momentu mniejsza, gdyż tablica została zmniejszona, co według skarżącego, miało być uwidocznione na załączonych fotografiach. Jakkolwiek WSA ustosunkował się prawidłowo do kwestii umieszczenia reklamy na nośniku w postaci roweru znajdującego się w pasie drogi, trafnie wskazując, że z normatywnego pojęcia reklamy wynika, że jej istota zawiera się w kierowanych na zewnątrz treściach podanych w dowolnej wizualnej formie, a nie w rodzaju konstrukcji, na której treści są prezentowane, to zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego rozpoznanie również ww. spornych kwestii było obowiązkiem Sądu pierwszej instancji, gdyż dotyczyły one istotnych zagadnień związanych kontrolowanym rozstrzygnięciem, a ich ocena rzutowała zarówno na zasadę odpowiedzialności skarżącego, jak i wysokość karnych opłat, którymi został obciążony, dotyczyła więc istoty sprawy. W konsekwencji Naczelny Sąd Administracyjny uznał rozstrzygnięcie Sądu pierwszej instancji za arbitralne, a ocenę Sądu pierwszej w kwestii ustalenia stanu faktycznego sprawy, za niepoddającą się kontroli kasacyjnej i usprawiedliwiającą konstatację, że nie dokonano pełnej kontroli judykacyjnej działań organu, co stanowiło uchybienie mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje. Skarga zasługiwała na uwzględnienie jednakże nie wszystkie podniesione w niej zarzuty Sąd uznał za trafne. W pierwszej kolejności Sąd stwierdza, że rozpoznając przedmiotową skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie związany był wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 11 stycznia 2023 r. sygn. akt II GSK 1114/19. Zgodnie bowiem z art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259 ze zm.) – dalej p.p.s.a., Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Z tego przepisu wypływa nakaz dla sądu I instancji przyjęcia określonego stanowiska przy ponownym rozpoznaniu sprawy, które to stanowisko nie może być odmienne od zaprezentowanego w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego rozumienia przepisów będących podstawą orzekania w sprawie i przedmiotem wykładni in concreto. Związanie sądu administracyjnego oceną prawną, o jakiej mowa w art. 190 p.p.s.a. oznacza więc, że nie może on formułować nowych ocen prawnych, sprzecznych z poglądem wyrażonym we wcześniejszym orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego, jak również nie może odstąpić od wskazań co do dalszego postępowania. Zarówno w orzecznictwie, jak i doktrynie przyjmuje się, że "związanie wykładnią prawa" oznacza wykładnię przepisów prawa materialnego, procesowego, jak i kwestii zastosowania określonego przepisu prawa jako podstawy do wydania określonego aktu. Przez ocenę prawną rozumie się powszechnie wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich stosowania w rozpoznawanej sprawie, zaś wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencje oceny prawnej. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy przez wojewódzki sąd administracyjny, "granice sprawy", o których mowa w art. 134 § 1 p.p.s.a., podlegają zawężeniu do granic, w jakich rozpoznał skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny i wydał orzeczenie na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy sąd administracyjny I instancji nie może więc stosować art. 134 § 1 p.p.s.a. bez uwzględnienia konsekwencji wynikających z unormowań zawartych w art. 183 § 1 oraz w art. 190 p.p.s.a. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 stycznia 2017 r. sygn. akt II GSK 2867/15, dostępne na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl). Dokonując zatem kontroli zaskarżonej decyzji oraz działając w ramach związania ww. prawomocnym wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego, orzekający w niniejszej sprawie Sąd doszedł do wniosku, że zaskarżona decyzja narusza normy prawa procesowego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynika sprawy. Dla zachowania przejrzystości rozważań Sąd w punktach odniesie się do kolejnych zarzutów. 1. Zarzuty dotyczące wartości dowodowej protokołów Odnosząc się w pierwszej kolejności do ww. zarzutu, Sąd stwierdza, że w aktach administracyjnych znajdują się protokoły wraz z dokumentacją fotograficzną, podpisane przez inspektora i potwierdzające przeprowadzenie kontroli i poczynione ustalenia. Są zauważa, że częściowo materiał dowodowy został zgromadzony w toku czynności kontrolnych, które zostały przeprowadzone przez organ przed wszczęciem postępowania administracyjnego. Niemniej jednak, jakkolwiek kontroli pasa drogowego, przeprowadzonej przed wszczęciem postępowania administracyjnego nie można przypisać charakteru oględzin w rozumieniu art. 67 § 2 k.p.a., to materiały zgromadzone w toku przeprowadzania tych czynności mogą stanowić dowód w sprawie. Zgodnie bowiem z art. 75 § 1 k.p.a. jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. Jest oczywiste, że w sytuacji, gdy pracownicy organu stwierdzą, że niedopuszczalne jest zajęcie pasa drogowego, to mogą sporządzić stosowną dokumentację, stanowiącą podstawę do ewentualnego wszczęcia postępowania administracyjnego w przedmiocie kary pieniężnej. Wszczęcie postępowania następuje na skutek ustaleń dokonanych w toku takich czynności, a po wszczęciu postępowania strona ma możliwość zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym i jego kwestionowania (por. wyrok NSA z 9 listopada 2021 r. sygn. akt II GSK 2062/21). Na żadnym etapie postępowania w rozpoznawanej sprawie, skarżący nie przedstawił dowodów potwierdzających dokonanie błędnych ustaleń przez organ w powyższym zakresie. Nie został przedstawiony jakikolwiek dowód podważający fakt zajęcia pasa drogowego okresie w jakim ustaliły to organy. Aktywność skarżącego była nakierowana jedynie na kwestionowanie poprawności czynności dokumentacyjnych organu. Wbrew zatem zarzutom skarżącego, zgromadzony w sprawie materiał dowodowy stanowił wystarczającą podstawę do przyjętych ustaleń faktycznych odnośnie dni, w których stwierdzono umieszczenie obydwu reklam. Jeśli chodzi o zarzut uniemożliwienia skarżącemu czynnego udziału w przeprowadzonych kontrolach Sąd wskazuje, że co do zasady protokół z czynności postępowania powinien być sporządzony z zapewnieniem stronie czynnego udziału. Nie oznacza to jednak, że materiały zgromadzone w toku postepowania tych czynności nie mogą być przedmiotem dowodu (por. wyrok WSA w Warszawie z 10 lipca 2019 r., sygn. akt VIII SA/Wa 335/19). Ponadto Sąd zauważa, że w każdej indywidualnej sprawie strona zobowiązana jest wykazać, że między brakiem zawiadomienia o przeprowadzanej czynności, a treścią decyzji administracyjnej zachodził jakikolwiek związek przyczynowy. W aktualnym orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany jest pogląd, że strona stawiająca zarzut naruszenia art. 10 § 1 k.p.a., zobowiązana była uprawdopodobnić istotność wpływu tego uchybienia na wynik sprawy, a ponadto winna wskazać, że to uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych, mogących mieć znaczenie dla rozstrzygnięcia. W rozpoznawanej sprawie skarżący takich okoliczności nie podniósł mimo, że brał czynny udział w postępowaniu. Został poinformowany o możliwości zapoznania się z zebranym materiałem dowodowym przed wydaniem rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji, z którego to prawa skorzystał 12 grudnia 2016 r., a 14 grudnia 2016 r. przedstawił swoje stanowisko w sprawie. Również na dalszym etapie postępowania skarżący zapoznawał się z aktami sprawy oraz przedstawiał swoje stanowisko w sprawie. Sąd uznał więc, że nie doszło do naruszenia zasady czynnego udziały strony w każdym stadium postępowania w stopniu, który mógłby mieć wpływ na wynik sprawy. Odnosząc się w następnej kolejności do zarzutów skarżącego jakoby protokoły z dni: 28 lipca, 29 lipca, 4 sierpnia, 8 sierpnia, 10 sierpnia, 15 sierpnia, 29 sierpnia, 1 września, 6 października, 11 października, oraz 14 października 2016 r. nie zostały w ogóle podpisane, Sąd nie uznał aby dołączone do skargi fotografie dowodziły, że zakwestionowane protokoły nie były podpisane. Dołączone do skargi zdjęcia dokumentów wykonane w dniu 12 grudnia 2016 r., czyli w dniu zapoznania się skarżącego z materiałem dowodowym sprawy przed wydaniem decyzji organu pierwszej instancji z 13 stycznia 2017 r., świadczą jedynie o tym, że tego typu dokumenty zostały skarżącemu przedstawione do wglądu przy zapoznaniu się z materiałem dowodowym. Nie świadczą natomiast, że protokoły z tych dni nie zostały podpisane przez sporządzają je osobę. Nie jest wykluczone, że skarżącemu przedłożono do wglądu dodatkowe wydruki protokołów, zwłaszcza że na zdjęciach widoczne są luźne dokumenty, na których nie ma śladów zszycia i które nie są spięte w jedną całość stanowiącą akta administracyjne sprawy. Organ pierwszej instancji w decyzji z 13 stycznia 2017 r. nie stwierdził braku podpisu pod częścią protokołów. Z kolei organ II instancji zarówno w decyzji z 27 września 2017 r., jak i w zaskarżonej decyzji, stwierdza, że protokoły są podpisane. W ocenie Sądu zatem brak jest podstaw aby znać, że organy w niniejszej sprawie wydawały decyzje na podstawie wadliwie sporządzonych protokołów. Sąd uznał wartość dowodową protokołów również w kontekście całości zabranego w sprawie materiału dowodowego. Sąd ma tutaj na uwadze treść emaila z 27 lipca 2016 r. skierowanego przez inspektora podpisanego pod protokołami do skarżącego (k. 3 akt adm.) wzywającego go do usunięcia urządzenia reklamowego, które stwarzało zagrożenie bezpieczeństwa na drodze z uwagi na usytuowanie przy przejściu dla pieszych. Również w pismach z 1 sierpnia 2016 r. i 23 września 2016 r. inspektor prowadzący sprawę zwrócił się do Straży Miejskiej Miasta Krakowa o interwencję w sprawie dwóch obiektów reklamowych. Ponadto w piśmie Straży Miejskiej do organu z 7 września 2016 r. poinformowano o usunięciu 2 września 2016 r. urządzenia przypominającego rower wraz zamontowanymi na nim tablicami reklamowymi, pozostawionego przy ul. A [...] w K. Interwencje w sprawie usunięcia roweru potwierdza również pismo Straży Miejskiej z 31 października 2016 r. (k. 44 akt adm.). Sąd wziął również pod uwagę, że skarżący w toku całego postępowania nie podnosił, że w konkretnych dniach objętych dokumentacją rower lub chorągiew reklamowa nie stały w ww. miejscach, wskazując przy tym konkretne okoliczności na poparcie swych twierdzeń. Jeśli chodzi o zarzut braku fotografii chorągwi reklamowej w treści niektórych z protokołów Sąd stwierdza, że fotografia nie jest obligatoryjnym elementem udokumentowania określonego faktu. Sam brak fotografii nie przekreśla zawartości dowodowej protokołu, albowiem przepisy k.p.a. nie wymagają obligatoryjnego wykonywania fotografii podczas oględzin czy też niesformalizowanych tym kodeksem czynności kontrolnych. W kontekście powyższego w ocenie Sądu wartości dowodowej protokołów nie podważa też fakt, że zdaniem skarżącego w niektórych protokołach posłużono się tym samym zdjęciem chorągwi reklamowej. W każdym z protokołów inspektor pisemnie stwierdza, że przy ul. A. i przy ul. B. istnieją dwa urządzenia reklamowe, co w ocenie Sądu na tle całego materiału dowodowego zebranego w sprawie jest wystarczające. Jak to już wyżej wspomniano na żadnym etapie postępowania w niniejszej sprawie skarżący nie przedstawił dowodów potwierdzających dokonanie błędnych ustaleń przez organ w tym zakresie. Nie podnosił przykładowo, że jego lokal był zamknięty w dni wolne od pracy, co mogłoby wskazywać, że w takie dni reklamy jego lokalu nie były w pasie drogi umieszczane. Nie ma także powodu aby zakwestionować protokół, który został sporządzony w dniu wolnym od pracy. Nie istnieją takie regulacje, które wskazywałyby, że dokumentacja dowodowa sporządzona w dniu wolnym od pracy jest pozbawiona wartości dowodowej. Podlega to ocenie w kontekście całości zebranego w sprawie materiału dowodowego i w ocenie Sądu nie ma powodów aby eliminować jej walor dowodowy. 2. Zarzut naliczenia opłaty za reklamę dwustronną Zgodnie z art. 40 ust. 6 ustawy o drogach publicznych opłatę za zajęcie pasa drogowego w celu, o którym mowa w ust. 2 pkt 3, ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy urządzenia obcego innego niż wymienione w ust. 2 pkt 2", albo powierzchni reklamy, liczby dni zajmowania pasa drogowego i stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego. Jak wskazał WSA we Wrocławiu w wyroku z 3 października 2007 r. sygn. akt III SA/Wr 31/07 oraz WSA w Krakowie w wyroku z 26 lutego 2014 r. sygn. akt III SA/Kr 1090/13 za powierzchnię reklamy należy uznać całą powierzchnię, którą faktycznie zajmuje informacja wizualna (werbalna, graficzna), umieszczona na jakiejkolwiek konstrukcji usytuowanej w pasie drogowym, a jednocześnie w polu widzenia użytkowników drogi. Jeżeli treści reklamowe, nawet tożsame, umieszczone zostały po obu lub po wielu stronach takiej konstrukcji, o wysokości opłaty, o której mowa w przepisie art. 40 ust. 6 u.d.p., powinna decydować łączna powierzchnia, którą informacja ta w sumie zajmuje. Orzekający w niniejszej sprawie Sąd w pełni podziela stanowisko wyrażone w ww. wyrokach i przyjmuje je za własne. Materiał dowodowy sprawy wskazuje, że ani chorągiew reklamowa, ani reklamy umieszczone po obu stronach roweru nie były dwustronne ale jednostronne. I tak w przypadku chorągwi reklamowej analiza zdjęcia zawartego w protokołach kontroli pasa drogowego z 4,12 i 14 października 2016 r. (k. 36, k.39 i k. 41 akt adm.) jednoznacznie wskazuje, że treści widniejące na odwrotnej stronie reklamy umieszonej na chorągwi są zapisane wspak i są nieczytelne - w przeciwieństwie do przedniej strony tejże reklamy uwidocznionej na zdjęciach w protokołach z innych dni choćby z 1 sierpnia 2016 r., czy 2 września 2016 r. (k. 7 i k.48). W konsekwencji powierzchnia uwzględniana do określenia wysokości opłaty powinna wynosić 240 cm x na 70 cm = 1,68 cm, a nie dwukrotność tej wartości jako to błędnie przyjął organ odwoławczy. Odnośnie natomiast tablic reklamowych umieszonych na rowerze, Sąd nie miał wątpliwości, że nie były tam zamontowane dwie dwustronne tablice ale po dwie jednostronne tablice z każdej strony roweru, przy czym większe z tablic o treści "[...]" były połączone ze sobą górnym brzegiem. Wyraźnie widać to chociażby na zdjęciu z protokołu z dnia:, 2.08.2016 r. (k. 9 akt adm.), 4.08.2016 r. (k. 11 akt adm.), 5.08.2016 r. (k. 12 akt adm.), 16.08.2016 r. (k. 21 akt adm.), czy z 30.08.2016 r. (k. 26 akt adm.). Również w treści każdego z protokołów wskazano, że stwierdzono urządzenie reklamowe w postaci roweru "(...) z umocowanymi na nim po obydwu jego stronach po dwie tablice". Organ odwoławczy w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia użył co prawda pojęcia "dwustronna" odnośnie reklamy umieszczonej na rowerze, jednakże wobec jednoznacznych ustaleń przedstawionych powyżej należy uznać to za nieścisłość językową, która nie miała znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. W związku z powyższym Sąd uznał, że powierzchnia reklamy umieszczonej na rowerze odnośnie dni od 28 lipca 2016 r. do 2 września 2016 r. została określona w sposób prawidłowy, a organy nie naruszyły przy tym art. 40 ust. 6 ustawy o drogach publicznych. 3. Zarzut dotyczący nie uwzględnienia zmniejszenia powierzchni jednej z tablic W ocenie Sądu niniejszy zarzut jest uzasadniony. Analiza protokołów z dnia od 7 września 2016 r. do 14 października 2016 r. ewidentne wskazuje, że większe z tablic umieszczonych na rowerze z napisem "[...]" z dwóch stron roweru zostały skrócone o części, na których znajdowały się zdjęcia pizzy. Organ bezpodstawnie zatem za te dni naliczył karę biorąc pod uwagę powierzchnię każdej z tablic o wym. 120 cm na 65 cm, podczas gdy powierzchnia ta powinna być pomniejszona o część, na której znajdowało się zdjęcie pizzy na obydwu tablicach. 4. Zarzut dotyczący zawyżenia stawki opłaty za nośnik reklamy w postaci chorągwi reklamowej Stawki za zajęcie pasa drogowego reguluje Uchwała Rady miasta Krakowa Nr XLV/424/04 z 28 kwietnia 2004 r. w sprawie stawek za zajęcie pasa drogowego na cele nie związane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg. Zgodnie z treścią § 5 ust. 1 pkt 1 lit. c) i lit. i) ww. uchwały w brzmieniu mającym zastosowanie w niniejszej sprawie, stawka opłaty dziennej za 1m2 zajęcia pasa drogowego wynikającego z umieszczenia reklam na transparentach wynosi 0,60 zł, a innych reklam 2,42 zł. Zatem do ustalenia prawidłowej stawki należało rozważyć czy chorągiew reklamową można uznać za transparent, czy raczej zakwalifikować jako inną reklamę. Zarówno przepisy ustawy o drogach publicznych jak i uchwały Rady Miasta Krakowa w sprawie stawek za zajęcie pasa drogowego nie definiują pojęcia transparentu. W takim przypadku należy odnieść się do jego słownikowej definicji. I tak zgodnie ze słownikiem PWN transparent to tablica lub pas tkaniny z napisem o treści propagandowej lub okolicznościowej. Natomiast chorągiew to płat tkaniny przytwierdzony do drzewca. Biorąc pod uwagę treść słownikowych definicji ww. pojęć Sąd doszedł do przekonania, że flaga (chorągiew) może być zaklasyfikowana jako transparent albowiem mieści się w pojęciu transparentu. W tym względzie Sąd wziął pod uwagę wykładnię korzystniejszą dla skarżącego kierując się treścią art. 7a k.p.a. Zatem właściwą dla chorągwi reklamowej umieszczanej przy ul. B. będzie stawka opłaty dziennej w wysokości 0,60 zł za 1m2 zajęcia pasa drogowego. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ będzie zobowiązany uwzględnić stanowisko zawarte w niniejszym wyroku. Mając na uwadze powyższe Sąd orzekł jak w pkt I sentencji wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., uznając, że w sprawie doszło do naruszenia przepisów art. 7, art. 77 i art. 80 K.p.a. w opisanym wyżej zakresie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) w zw. z § 2 pkt 3 Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. z 2015 r., poz. 1800).