II GSK 1491/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Skoczylas Sędzia NSA Wojciech Kręcisz Sędzia del. WSA Artur Adamiec (spr.) po rozpoznaniu w dniu 27 lipca 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 kwietnia 2022 r. sygn. akt VI SA/Wa 2732/21 w sprawie ze skargi "S." Sp. z o.o. w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 7 września 2021 r. nr KOC/3060/Dr/19 w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie na rzecz "S." Sp. z o.o. w W. kwotę 1800 ( tysiąc osiemset ) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z 14 kwietnia 2022 r., sygn.. akt VI SA/Wa 2732/21 po rozpoznaniu skargi "S." Sp. z o.o. z siedzibą W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 7 września 2021 r. nr KOC/3060/Dr/19 w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Prezydenta m. st. Warszawy z dnia 8 kwietnia 2019 r. oraz zasądził od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie na rzecz skarżącej "S." Sp. z o.o. z siedzibą W. kwotę 4118 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie. Zaskarżając wyrok w całości na podstawie art. art. 173 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz 329, ze zm.) dalej "p.p.s.a" wniesiono o uchylenie przedmiotowego wyroku oraz oddalenie skargi lub ewentualnie o uchylenie wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Przedmiotowemu wyrokowi zarzucono: 1.naruszenie prawa materialnego art. 145 § 1 pkt. 1 lit a) p.p.s.a. w związku z art. 4 pkt. 23, art. 40 ust. 6 i 8 ustawy o drogach publicznych w związku z poz. 21 lit. c załącznika nr 3 do uchwały rady m. st. Warszawy XXXI/666/2004, poprzez ich błędną wykładnię oraz uznanie, że zamieszczenie dwóch bokach kontenera odrębnych treści reklamowych uniemożliwia przyjęcie, iż miało miejsce zajęcie przez jedną reklamę i nieprawidłowo doszło do zsumowania powierzchni zajęcia, co doprowadziło do wymierzenia kary pieniężnej według wyższej stawki, przez co doszło do uwzględnienia skargi. 2.naruszenie przepisów prawa procesowego art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. w związku z art. 7, 77 § 1 oraz 80 kpa w związku z art. 40 ust. 1, art. 22 ust. 2c ustawy o drogach publicznych w związku oraz art. 3 pkt. 2 oraz art. 14 ustawy z dnia 24 kwietnia 2015 r. o zmianie niektórych ustaw w związku ze wzmocnieniem narzędzi ochrony krajobrazu, poprzez przyjęcie, iż organ nie wyjaśnił czy doszło do zawarcia umowy dzierżawy oraz jaki był przedmiot jej uzgodnień i jaki ma to wpływ na wymierzenie kary pieniężnej, co doprowadziło do uwzględnienia skargi. 3.naruszenie prawa materialnego art. 145 § 1 pkt. 1 lit a) p.p.s.a. w związku z art. 40 ust. 1, art. 22 ust. 2c ustawy o drogach publicznych w związku oraz art. 3 pkt. 2 oraz art. 14 ustawy z dnia 24 kwietnia 2015 r. o zmianie niektórych ustaw w związku ze wzmocnieniem narzędzi ochrony krajobrazu, poprzez przyjęcie, iż na podstawie umowy dzierżawy można było wydać zezwolenie na wywieszanie reklam w granicach pasa drogowego, co doprowadziło do uwzględnienia skargi. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że odnośnie kwestii zsumowania powierzchni dwóch reklam Sąd nieprawidłowo przyjął, iż dwie płachty reklamowe powieszone na dwóch stronach kontenera stanowią dwie odrębne reklamy, przez co doszło do nieuprawnionego podwyższenia wysokości kary. Sąd w tym zakresie odchodzi od definicji ustawowej reklamy. A reklama to nośnik informacji wizualnej w jakiejkolwiek materialnej formie wraz z elementami konstrukcyjnymi i zamocowaniami, umieszczony w polu widzenia użytkowników drogi, niebędący znakiem w rozumieniu przepisów o znakach i sygnałach lub znakiem informującym o obiektach użyteczności publicznej ustanowionym przez gminę. W definicji ustawowej określono nie tylko, iż chodzi o "nośnik informacji wizualnej w jakiejkolwiek materialnej formie", ale to sformułowanie połączono słowem "wraz", wskazując dalej także na elementy konstrukcyjne i zamocowania, zatem istnieje potrzeba wykładania pojęcia "reklama" w pełnym zakresie wynikającym z definicji ustawowej, która zakłada uwzględnienie całokształtu urządzenia rekłamy. Poszczególne elementy tego rodzaju obiektu będą wykorzystane do prezentowania treści reklamy, zależy od inwencji projektanta oraz woli właściciela. Ważne jest natomiast, że zarówno elementy zawierające wprost nośniki informacji, jak i wszelkie łączące się z nimi elementy konstrukcyjne i zamocowania stanowią reklamę, której powierzchnię trzeba uwzględniać na tle wyliczeń dokonanych na gruncie art. 40 ust. 6 ustawy o drogach publicznych (por., wyrok z dnia 9 listopada 2021 r. IIGSK 1910/21). W sprawie niniejszej wiec, należało przyjąć, iż usytuowanie dwóch nośników na jednej konstrukcji (kontenerze) oznacza, iż stanowią one jedną reklamę. W tym zakresie, dotychczasowe orzecznictwo przemawia za uchyleniem zaskarżonego wyroku. Jak wskazał NSA w wyroku z dnia 17 października 2008 r. II GSK 392/08 "za powierzchnię reklamy należy uznać całą powierzchnię, którą faktycznie zajmuje informacja wizualna (werbalna, graficzna), umieszczona na jakiejkolwiek konstrukcji usytuowanej w pasie drogowym, a jednocześnie w polu widzenia użytkowników drogi. Jeżeli treści reklamowe, nawet tożsame, umieszczone zostały po obu lub po wielu stronach takiej konstrukcji, o wysokości opłaty, o której mowa w tym przepisie, powinna decydować łączna powierzchnia, którą informacja ta w sumie zajmuje. Takie dwustronne prezentowanie informacji na jednym nośniku reklamowym nie może bowiem pozostać bez znaczenia dla wyliczenia opłaty za zajęcie pasa drogowego na cele z drogą niezwiązane, co znajduje wyraz w treści art. 40 ust. 6 ustawy o drogach publicznych, w którym dla wyliczenia opłaty za zajęcie pasa drogowego pod reklamę przewidziano jako jeden z czynników jej powierzchnię. Jak już zaznaczono wyżej, sens reklamy zawiera się w jej treści, nie w rodzaju konstrukcji, na której treści reklamowe są podawane, a jeżeli tak, to powierzchnia reklamy nie może być inaczej rozumiana, niż tylko jako całkowita ogólna powierzchnia wykorzystana na informacje reklamowe na jednym nośniku reklamowym." (por. też wyroki NSA z dnia 18 kwietnia 2008 r. sygn. akt II GSK 71/08 i z dnia 15 maja 2008 r. sygn. akt II GSK 121/08, wyrok WSA w Szczecinie z 27.04.2017 r., WSA w Krakowie z 26.02.2014 r., El SA/Kr 3/5 1090/13, NSA z 17.10.2008 r., II GSK 392/08, WSA w Bydgoszczy z 18.02,2020 r., II SA/Bd 1099/19). Podniesiono, że brak jest wyjaśnienia kwestii umowy dzierżawy terenu pod parking i jej wpływu na treść rozstrzygnięcia. SKO wskazuje, iż ewentualna kwestia dzierżawy terenu pozostaje bez związku z rozstrzygnięciem ponieważ umowa taka nie mogła zezwalać na wywieszanie reklam na terenie objętym przedmiotową dzierżawą. Spółka w odwołaniu podnosiła, iż jest dzierżawcą przedmiotowego parkingu na podstawie umowy z 1 września 1997 r. Tymczasem, przepisy upoważniające do wywieszania reklam na podstawie umowy cywilnoprawnej zostały wprowadzone w roku 2015. Dodatkowo, umowa tego rodzaju nie jest umową dzierżawy. Dodatkowo, skarżąca w żaden sposób nie wskazywała w jaki sposób umowa ta miała zezwalać na wywieszanie reklam. W odpowiedzi na skargę kasacyjną spółka wniosła o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu wskazano, że w pierwszej kolejności należy wskazać, że dla zastosowania sankcji w postaci nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego niezbędne jest prawidłowe przeprowadzenie postępowania administracyjnego, z którego w sposób nie budzący wątpliwości wynikać będą m.in.: a) ustalenie granic pasa drogowego, a następnie, b) wykazanie, że nastąpiło zajęcie tego-pasa bez zezwolenia zarządcy drogi, oraz c) wykazanie jaką przestrzeń pasa drogowego zajęto bez zezwolenia zarządcy drogi. Skoro opłata za zajęcie pasa drogowego ma charakter sankcyjny, ponieważ w myśl art. 40 ust. 12 ustawy o drogach publicznych stanowi karę pieniężną, to wykazanie przez organ administracji powyższych okoliczności ma kluczowe i istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Okoliczności determinujące możliwość ewentualnego nałożenia przedmiotowej kary muszą być zatem ustalone w toku prawidłowo przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego, co oznacza, że ich wykazanie spoczywa na organie administracji. Powyższe pozostaje w zgodzie z celami postępowania administracyjnego, w którym reguły determinujące czynności ustalania stanu faktycznego tworzące tzw. postępowanie wyjaśniające, wytyczone są poprzez uregulowane w kpa zasady: prawdy obiektywnej, oficjalności, ciężaru dowodu, bezpośredniości i zupełności zgromadzonego materiału dowodowego. Z zasad tych wynika dla organu administracji obowiązek wyczerpującego wyjaśnienia sprawy, zebrania i rozważania całego materiału dowodowego, a obowiązki te organ powinien podjąć z urzędu. Szczególny, inkwizycyjny charakter postępowania administracyjnego oraz wynikająca z niego rola organu administracji prowadzącego postępowanie, sprowadzająca się do konieczności wyjaśnienia okoliczności faktycznych sprawy przesądza, że to obowiązkiem organu jest przedstawienie dowodów mających istotne znaczenie dla jej rozstrzygnięcia. Koresponduje z tym przyjęta w kpa koncepcja spoczywającego na organach ciężaru dowodu, która nabiera szczególnego znaczenia w postępowaniu którego przedmiotem jest nałożenie sankcji administracyjnej, a więc obowiązku o quasi karnym charakterze. Obowiązek powyższy płynie z przyjętej w postępowaniu administracyjnym zasady prawdy obiektywnej wyrażonej w art. 7 oraz art. 77 §1 kpa. Z treści tych przepisów wynika, że na organie spoczywa obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego (art. 77 § 1 kpa). Z argumentacji przedstawionej przez Spółkę w toku postępowania administracyjnego oraz sądowo-administracyjnego w sposób jednoznaczny wynika, że postępowanie prowadzone przez organ administracji w tej sprawie było wadliwe, co znalazło wyraz w wyroku WSA uchylającym zaskarżoną przez Spółkę decyzję SKO oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta m. st. Warszawy. Spółka podniosła, że fakt dzierżawy przedmiotowego terenu, jest objęty instytucją notoryjności urzędowej, wobec czego bezspornym jest, że organ powinien w toku postępowania dowodowego z urzędu rozpatrzyć kwestię wpływu obowiązującej umowy na sytuację prawną Spółki, czego nie uczynił i tym samym uchybił przepisom art. 7, 77 i 80 k.p.a co skutkowało uchyleniem decyzji przez Sąd. Wbrew stanowisku SKO zaprezentowanym w skardze kasacyjnej Spółka nie ma obowiązku dowodzić faktów objętych notoryjnością urzędową, o czym wprost stanowi art. 77 § 4 kpa. W ocenie Spółki, podzielonej przez WSA, postępowanie administracyjne przed organem I instancji nie zostało przeprowadzone należycie, a wydana Decyzja Organu I instancji i utrzymująca ją w mocy decyzja SKO były nieprawidłowe. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Z uwagi na powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Biorąc pod uwagę treść z art. 193 zd. 2 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji oraz Sąd I instancji. Stan faktyczny i prawny sprawy rozstrzygniętej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny przedstawiony został w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Jednocześnie zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu, które to w niniejszej sprawie nie wystąpiły. Skargę kasacyjną zgodnie z art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zmiana lub rozszerzenie podstaw kasacyjnych ograniczone jest natomiast, określonym w art. 177 § 1 p.p.s.a. terminem do wniesienia skargi kasacyjnej. Z uwagi na wyraźne rozdzielenie w art. 174 p.p.s.a. podstaw kasacyjnych przytoczenie podstaw kasacyjnych polega na wskazaniu, czy strona skarżąca zarzuca naruszenie prawa materialnego, czy naruszenie przepisów postępowania, czy też oba te naruszenia łącznie, a przedmiotem zarzutu mogą być tylko te przepisy, które zastosował Sąd I instancji lub które powinien był zastosować, lecz je pominął. Skarga kasacyjna winna być bowiem skierowana przeciwko przyjętej w zaskarżonym wyroku podstawie prawnej rozstrzygnięcia. Niezbędne jest jednocześnie precyzyjne wskazanie konkretnych przepisów naruszonych przez Sąd, z podaniem jednostki redakcyjnej (numeru artykułu, paragrafu, ustępu, punktu). Wskazać należy, że naruszenie prawa przez niewłaściwe zastosowanie to wadliwe uznanie, że ustalony w sprawie stan faktyczny odpowiada hipotezie określonej normy prawnej (tzw. błąd subsumpcji). Ocena zasadności tego zarzutu może być skutecznie dokonywana wyłącznie na podstawie stanu faktycznego, którego ustalenia nie są kwestionowane lub nie zostały skutecznie podważone. Uzasadniając ten zarzut należy wykazać, że Sąd błędnie określił podstawę orzekania, stosując wybrany przepis popełnił błąd w subsumcji, czyli, że niewłaściwie uznał, że stan faktyczny przyjęty w sprawie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. Jednocześnie należy wskazać, jaki przepis powinien być zastosowany, dlaczego powinien być zastosowany bądź, w jaki sposób przepis powinien być zastosowany ze względu na stan faktyczny sprawy. Co ważne, zarzutem naruszenia prawa materialnego nie można kwestionować ustaleń stanu faktycznego, gdyż te można podważać jedynie w oparciu o podstawę z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Z kolei, zwrot "mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy" w odniesieniu do naruszenia przepisów prawa procesowego należy wiązać z hipotetycznymi następstwami uchybień przepisom postępowania. Oznacza to, że na stronie skarżącej spoczywa obowiązek uzasadnienia, że następstwa stwierdzonych uchybień były na tyle istotne, że kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanego orzeczenia (por. wyrok NSA z 14 marca 2018 r., II FSK 2480/17). W pierwszej kolejności odnosząc się do zarzutu naruszenia przepisów postepowania należy stwierdzić, że jest on bezzasadny. Sąd I instancji trafnie wskazał, że w toku postępowania Strona powoływała się na istniejące uprawnienie do posadowienia na terenie działki ewidencyjnej nr [...] wspomnianego kontenera a to z uwagi na dzierżawę tego gruntu od Miasta Stołecznego Warszawy. Jak zaś wynika z postanowienia art. 40 ust. 1 udp ,,zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg, wymaga zezwolenia zarządcy drogi, wydanego w drodze decyzji administracyjnej - zezwolenie nie jest wymagane w przypadku zawarcia umowy, o której mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c". Przed zatem przyjęciem, że okoliczność zawarcia umowy dzierżawy na którą powołuje się Strona nie ma znaczenia w sprawie należało jednoznacznie wyjaśnić, czy doszło do zawarcia takiej umowy, jaki był przedmiot umownych uzgodnień stron a nadto, czy i jakie to ma znaczenia dla wydania decyzji o nałożeniu kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia. Niewyjaśnienie tej kwestii uchybia przepisom postępowania administracyjnego a to art. 7, art. 77§1 i art. 80 Kpa i jako takie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Bezzasadne są także zarzuty naruszenia prawa materialnego ( pkt. 1 i 3 petitum skargi kasacyjnej). Prawidłowo uznał Sąd I instancji i wymaga to powtórzenia, że dla potrzeb wyliczenia wysokości należnej kary pieniężnej Organ przyjął, że mamy tutaj do czynienia z reklamą o powierzchni 20,82 m2. To jednak, co nie pozostaje bez wpływu na wysokość przyjętej kary pieniężnej związane jest z tym, czy doszło do prawidłowego wyliczenia powierzchni reklamy a następnie czy w odwołaniu do tej wielkości doszło do prawidłowego wyliczenia kary pieniężnej. Podkreślenia wymaga, że z poz. 21 załącznika nr 3 Uchwały, wynika, że prawodawca samorządowy dokonał zróżnicowania stawek w zależności od powierzchni reklamy: nie przekraczającej 3 m², przekraczającej 3 m² do 9 m² włącznie i przekraczającej 9 m². Przy czym stawki te zwiększają się wraz ze zwiększeniem powierzchni reklamowej. Organy obu instancji zsumowały powierzchnie reklam zamieszczonych na kontenerze i na tej podstawie doszło do wyliczenia wysokości kary pieniężnej z zastosowaniem stawki najwyższej, przewidzianej dla reklamy przekraczającej 9 m². Materiał dowodowy zgromadzony w sprawie w postaci zdjęć przedmiotowego kontenera, jednoznacznie zaś potwierdza, że na jego dwóch stronach, znajdowały się odrębne treści (,,[...]"; ,,[...]"). W ocenie Sądu z treści art. 40 ust. 6 Udp, określającego sposób wyliczenia wysokości opłaty za zajęcie pasa drogowego poprzez umieszczenie w nim reklamy nie wynika konieczność zsumowania odrębnych treściowo reklam znajdujących się na poszczególnych bokach jednego nośnika (kontenera) w celu ustalenia wysokości stawki w sytuacji gdy stawka jest zróżnicowana ze względu na powierzchnię reklamy tj. jest wyższa dla większej powierzchni reklamy. Podobnie jest w przypadku postanowień Uchwały, której postanowienia także nie przewidują takiej możliwości. O ile zaś miałoby tak być jak to przyjął Organ to powinno to mieć oparcie w stosownych postanowieniach Uchwały. Z tych też względów Organy nie mogły przyjąć dla wyliczenia stawki należnej kary pieniężnej zsumowanej powierzchni reklamowej na obu bokach kontenera i w oparciu o tak wyliczoną powierzchnię reklamy przenoszącej 9 m 2 przyjąć stawkę najwyższą. Z tych też względów Sąd uznał, że przy wydaniu zaskarżonej decyzji doszło do naruszenia przez Organ art. 40 ust. 8 Udp w związku z poz. 21 załącznika nr 3 do Uchwały poprzez ich błędną wykładnię i uznanie, że zamieszczenie na dwóch bokach kontenera odrębnych treści reklamowych nie stoi na przeszkodzie zsumowaniu ich powierzchni i przyjęcia stawki wyższej od tej, która zostałaby ustalona w przypadku oddzielnego wyliczenia powierzchni każdej z "reklam", tym bardziej, że każda z nich miała charakter samodzielny. Szczególnego podkreślenia wymaga, że powyższe rozstrzygnięcie i rozważania Sądu I instancji stanowią ocenę ustaleń organu w zakresie stanu faktycznego, a zatem skarżący kasacyjnie winien je podważać poprzez sformułowanie zarzutów w zakresie naruszenia przepisów postępowania i wykazywać wpływ naruszeń na wynik sprawy, a nie jak to uczynił poprzez zarzut naruszenia prawa materialnego. Mając powyższe na względzie, na podstawie art. 184 p.p.s.a. skarga kasacyjna została oddalona. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt. 2 , art. 205 § 2 p.p.s.a., art. 207 § 1 i art. 209 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b oraz ust. 1 pkt 1 lit. a oraz § 2 pkt.5 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości w sprawie opłat za czynności radców prawnych z dnia 22 października 2015 r. (Dz.U. z 2018 r., poz. 265).