III SA/Kr 706/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Czeluśniak Sędziowie Sędzia WSA Ewa Michna Asesor WSA Ewelina Dziuban (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 24 października 2023 r. sprawy ze skargi T. K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu z dnia 28 lutego 2023 r., nr SKO-PS-4110-98/23 w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku celowego uchyla zaskarżoną decyzję.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Nowym Sączu decyzją z dnia 28 lutego 2023 r., nr SKO-PS-4110-98/23, utrzymało w mocy decyzję Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej nr [...] z dnia 16 grudnia 2022 r. w sprawie odmowy przyznania T. K. zasiłku celowego na pokrycie kosztów zakupu butów zimowych oraz środków higienicznych. W podstawie prawnej rozstrzygnięcia przytoczono art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 2000 ze zm.) oraz art. 3 i art. 39 ustawy z dnia 12 marca 2004 o pomocy społecznej (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 2268, ze zm.) Decyzja ta została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym: W dniu 28 października 2022 r. skarżący zwrócił się z wnioskiem o przyznanie pomocy społecznej w postaci zasiłku celowego na zakup butów odpowiednich do pory zimowej oraz środków higienicznych. Ww. decyzją z dnia 16 grudnia 2022 r. organ I instancji odmówił skarżącemu przyznania zasiłku celowego na pokrycie kosztów zakupu butów zimowych oraz zakupu środków higienicznych. Podczas wywiadu środowiskowego ustalono, że skarżący prowadzi samodzielne gospodarstwo domowe, posiada orzeczony umiarkowany stopień niepełnosprawności i pozostaje w stałym leczeniu. Wskazano, że w miesiącu poprzedzającym złożenie wniosku o pomoc, skarżący utrzymywał się z zasiłku stałego w wysokości 719,00 zł. Ponadto wskazano, że przyznano mu zasiłek celowy w wysokości 200,00 zł na zakup lekarstw, zasiłek celowy na zakup posiłku lub żywności w kwocie 150,00 zł miesięcznie na okres od 1 września 2022 r. do 31 grudnia 2022 r. oraz zasiłek okresowy od 1 lipca 2022r. do 31 grudnia 2022r. w wysokości 28,50 zł miesięcznie. W dalszej części uzasadnienia organ I instancji stwierdził, że w pierwszej kolejności skarżący powinien wykorzystać własne uprawnienia, zasoby i możliwości celem przezwyciężenia trudnej sytuacji jako Prezes Fundacji [...] oraz pełnomocnik K. D. Organ administracyjny nie może bowiem zabezpieczyć wszystkich potrzeb ubiegających się o pomoc. W odwołaniu od tej decyzji T. K. wskazał, że rozstrzygnięcie to jest niemerytoryczne i nielogiczne. Organ zasugerował bowiem odwołującemu się, że powinien on zaspokoić swoje roszczenia z przyznanych mu wcześniej zasiłków celowych. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Nowym Sączu opisaną wyżej decyzją z dnia 28 lutego 2023 r. na zasadzie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymało w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie organu I instancji. Na wstępie uzasadnienia ww. decyzji, organ II instancji wskazał, że "odwołanie zasługiwało na uwzględnienie". W dalszej części uzasadnienia przytoczono brzmienie przepisu art. 138 § 2 k.p.a., na podstawie którego organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Następnie organ II instancji powołał przepis art. 39 ustawy (odnoszący się do zasad przyznawania zasiłku celowego) oraz wskazał, że na gruncie obowiązującego prawa pomoc społeczna ukierunkowana jest na subsydiarność środków społecznych (...). Kończąc organ II instancji podkreślił, że organy administracji działają w oparciu o środki finansowe, których wysokość jest ściśle określona i w tak wyznaczonych granicach muszą realizować cele powierzone im w ustawie o pomocy społecznej. W pouczeniu zawartym pod zaskarżoną decyzją, wskazano stronie, że od ww. rozstrzygnięcia przysługuje sprzeciw do sądu administracyjnego wniesiony w terminie 14 dni od jej otrzymania. Skarżący w piśmie z dnia 3 kwietnia 2023 r. zaskarżył ww. decyzję do WSA w Krakowie zarzucając jej: - naruszenie przepisów mających wpływ na wynik sprawy: art. 7,77,80 k.p.a. polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i niedokładnym wyjaśnieniu stanu faktycznego; art. 8 i 107 § 3 k.p.a. poprzez zastosowanie takiego poziomu ogólności, który pozwala na szczegółową analizę przedmiotowej decyzji; - całkowite pominięcie zagadnienia "niezbędnej potrzeby bytowej" w kontekście butów odpowiednich do pory roku i środków czystości oraz faktu, że przedmiotowe zasiłki celowe są rozpatrywane dwa razy do roku; * brak logiki w zestawieniu zasiłków celowych, które otrzymuje gdyż przedmiotowe zasiłki przeznaczone na ściśle określony cel; - brak elementarnej wiedzy prawniczej osób pracujących w Samorządowym Kolegium, które skutkuje tym, że w skarżonej decyzji skarga jest sprzeciwem, zaś termin do jej wynosi nie 30 dni ale 14, co zdaniem skarżącego nie buduje to absolutnie zaufania do Kolegium Samorządowego. Wskazując na powyższe zarzuty strona skarżąca wniosła o uchylenie decyzji Kolegium w całości, jak i uchylenie decyzji organu I instancji. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Nowym Sączu wniosło o jej oddalenie albowiem zarzuty podnoszone przez skarżącego są bezpodstawne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek nie tylko z powodów w niej wskazanych. Zgodnie z art. 1, art. 2 i art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259 ze zm.), dalej "p.p.s.a.", wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, jeżeli miało lub mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). W przedmiotowej sprawie Sąd ocenił, że zaskarżona decyzja SKO w Nowym Sączu została wydane z naruszeniem prawa procesowego. Na wstępie należy podkreślić, że zgodnie z art. 107 § 1 k.p.a. decyzja powinna zawierać: oznaczenie organu administracji publicznej (pkt 1), datę wydania (pkt 2), oznaczenie strony (pkt 3), powołanie podstawy prawnej (pkt 4), rozstrzygnięcie (pkt 5), uzasadnienie faktyczne i prawne (pkt 6), pouczenie czy i w jakim trybie służy od niej odwołanie oraz o prawie zrzeczenia się odwołania i skutkach (pkt 7) oraz podpis (pkt 8) oraz w przypadku decyzji, w stosunku do której może być wniesione powództwo do sądu powszechnego, sprzeciw od decyzji lub skarga do sądu administracyjnego - pouczenie o dopuszczalności wniesienia powództwa, sprzeciwu od decyzji lub skargi oraz wysokości opłaty od powództwa lub wpisu od skargi lub sprzeciwu od decyzji, jeżeli mają one charakter stały, albo podstawie do wyliczenia opłaty lub wpisu o charakterze stosunkowym, a także możliwości ubiegania się przez stronę o zwolnienie od kosztów albo przyznanie prawa pomocy (pkt 9). Rozstrzygnięcie, określane mianem osnowy lub sentencji decyzji (art. 107 § 1 pkt 5 K.p.a.) jest jej kwintesencją, stanowi bowiem o ustaleniu prawa, o usunięciu sporu co do niego lub o jego tworzeniu na rzecz określonych podmiotów albo też o zakończeniu postępowania w danej instancji bez orzekania w sprawie co do jej istoty. Wyraża rezultat stosowania normy prawa materialnego do konkretnego przypadku w kontekście określonych okoliczności faktycznych i materiału dowodowego. Uzasadnienie zaś jest obowiązkowym składnikiem decyzji, mającym na celu wyjaśnienie rozstrzygnięcia. Ma ono objaśniać tok myślenia prowadzący do zastosowania przepisu prawnego w sprawie, czyli ma na celu wyjaśnienie rozstrzygnięcia. (por. wyrok NSA z 2 lipca 2018 r., I OSK 873/18, publ. w cbois i tam: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz pod red. R Hausera i M. Wierzbowskiego, wyd. C.H. Beck, Warszawa 2014 str. 447 i n. , Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz pod red. B. Adamiak, J. Borkowskiego, wyd. C.H. Beck Warszawa 2012, str. 440 i n.). Stosownie do przepisu art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 k.p.a. decyzja (z wyłączeniem sytuacji przewidzianych w art. 107 § 4 i 5 k.p.a. lecz nie występujących w niniejszej sprawie) zawiera uzasadnienie faktyczne i prawne, przy czym uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Należy podkreślić, że między rozstrzygnięciem, a uzasadnieniem decyzji musi istnieć spójność. Treść rozstrzygnięcia organu stanowi całość - elementy decyzji mają wzajemnie się uzupełniać (rozstrzygnięcie i uzasadnienie), a nie stać względem siebie w opozycji. Decyzja nie powinna wzbudzać u strony wątpliwości względem stanowiska organu, a zgodnie z zasadą przekonywania skłaniać stronę do dobrowolnego wykonania wydanej decyzji. Tak w rozpatrywanym przypadku zaś nie jest. Skoro więc kontrolowana obecnie decyzja administracyjna Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu z dnia 28 lutego 2023 r. zawiera oczywistą sprzeczność pomiędzy rozstrzygnięciem (w którego podstawie prawnej powołano art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. i utrzymano decyzję organu I instancji w mocy), a uzasadnieniem decyzji (w którym wskazano, że odwołanie zasługiwało na uwzględnienie i powołano art. 138 § 2 k.p.a.), to oczywistym jest wniosek, że wydana została z naruszeniem prawa procesowego (art. 107 § 1 i § 3 k.p.a.) i to naruszenie bez wątpienia mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślenia też wymaga, że SKO zawarło w zaskarżonej decyzji błędne pouczenie o możliwości wniesienia sprzeciwu od decyzji w terminie 14 dni choć na decyzję wydaną w tej sprawie przysługuje prawo do wniesienia skargi w terminie 30 dni. Nadto poza powyższymi, istotnymi uchybieniami procesowymi wskazującymi, że sprawa nie została należycie rozpoznana, należy zarzucić organowi odwoławczemu brak poczynienia ustaleń faktycznych w sprawie oraz nie odniesienie się do argumentacji skarżącego zawartej w odwołaniu. W ocenie Sądu, organ II instancji w ogóle nie rozstrzygnął po raz drugi sprawy administracyjnej. Tymczasem, istotą obowiązującej w procedurze administracyjnej, na podstawie art. 15 k.p.a., zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, jest to aby sprawa administracyjna została dwukrotnie rozpatrzona i rozstrzygnięta przez organy obu instancji. Właściwe zachowanie zasady dwuinstancyjności postępowania wymaga nie tylko podjęcia dwóch kolejnych rozstrzygnięć przez właściwe organy, ale konieczne jest, aby rozstrzygnięcia te zapadły w wyniku przeprowadzenia przez każdy z tych organów postępowania merytorycznego tak, aby dwukrotnie oceniono dowody i przeanalizowano wszystkie istotne okoliczności sprawy. Działanie organu odwoławczego nie ma zatem charakteru jedynie kontrolnego, ale jest działaniem merytorycznym (tak WSA w Krakowie w wyroku z dnia 30 czerwca 2023r., sygn. akt II SA/Kr 313/23, LEX nr 3591597). Nadto żeby prawidłowo ocenić wydaną przez organ decyzję, Sąd musi dysponować wyrażonym w uzasadnieniu decyzji stanowiskiem organu zawierającym odniesienie do wszystkich istotnych elementów (przesłanek) będących podstawą wydania rozstrzygnięcia w sprawie. Braki uzasadnienia decyzji w zakresie podstawowych elementów przewidzianych przepisem art. 107 § 3 k.p.a. uniemożliwiają dokonanie przez sąd oceny zaskarżonej decyzji pod względem zgodności z prawem. Taka sytuacja zaistniała w przedmiotowej sprawie. Na obowiązek ustosunkowania się organu administracji publicznej do twierdzeń i wniosków stron wskazuje orzecznictwo sądowoadministracyjne. Zgodnie bowiem z ugruntowaną już linią orzecznictwa obowiązek odniesienia się do twierdzeń strony ciąży w szczególności na organie II instancji, który winien w swojej decyzji rozstrzygnąć zasadność podniesionych w odwołaniu zarzutów (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z dnia 22 kwietnia 1998 roku, sygn. akt I SA/Lu 21/98, "Lex Omega" nr 34147 oraz z dnia 20 grudnia 1999 roku, sygn. akt IV SA 274/97: "Lex Omega" nr 48234, a także Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 12 grudnia 2006 roku, sygn. akt III SA/Kr 1185/05, Przegląd Prawa Publicznego z 2007 roku, nr 9, str. 109). Rozpoznający niniejszą sprawę skład Sądu w całej rozciągłości powyższy pogląd podziela. Podsumowując stwierdzić należy, że organ odwoławczy przy wydawaniu zaskarżonej decyzji naruszył art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. Prawidłowe uzasadnienie rozstrzygnięcia powinno bowiem umożliwiać stronie zapoznanie się z motywami, którymi kierował się organ, a także kontrolę prawidłowości rozstrzygnięcia przez sąd, co wobec wskazanej niespójności możliwe nie było. Stwierdzić więc należy, że w sytuacji, gdy sentencja decyzji pozostaje w sprzeczności z uzasadnieniem zachodzi konieczność wyeliminowania jej z obrotu prawnego i wydania decyzji zgodnej z przepisami prawa, Mając na względzie powyższą analizę, Sąd przyjął, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 7, art. 8, art. 15, art. 138 § 1 pkt 1, art. 77 oraz 107 § 1 i § 3 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naruszenie przez organ odwoławczy ww. przepisów czyni przedwczesnym odniesienie się do pozostałych zarzutów skargi, dotyczących naruszenia przepisów prawa materialnego. Ocena zastosowania przepisów prawa materialnego jest bowiem ściśle uzależniona od ustalenia prawidłowego stanu faktycznego sprawy. Dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty w decyzji jest prawidłowy, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez organ przepis prawa materialnego. Ponownie rozpoznając sprawę organ odwoławczy oprócz kompleksowego przeanalizowania i rozstrzygnięcia sprawy zobowiązany będzie do ustosunkowania się do złożonych w odwołaniu zarzutów. Organ odwoławczy dokona zatem ustaleń faktycznych dotyczących sytuacji majątkowej, zdrowotnej, rodzinnej skarżącego, na podstawie wszechstronnej analizy zebranego w sprawie materiału dowodowego, a po jego rozważaniu wyda rozstrzygnięcie, które uzasadni zgodnie z wymogami art. 107 § 3 k.p.a. Mając na względzie fakt, że zaskarżone rozstrzygnięcie zostało wydane z naruszeniem ww. przepisów postępowania mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 c p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym zgodnie z art. 119 pkt 2 p.p.s.a.